论行政协议无效的司法判定标准研究

PAGE12PAGEIIIPAGEI摘要在现代行政活动中，行政协议作为实现行政管理与公共利益的重要手段，应用日益广泛。然而，由于其兼具行政性与契约性，行政协议无效的司法判定标准在理论和实践中存在诸多争议与模糊点，导致司法裁判尺度不一，影响行政效率、公共利益及行政相对人权益。本文聚焦行政协议无效的司法判定标准，运用文献研究、案例分析和比较研究法展开研究。剖析国内理论与实践现状，梳理立法发展，指出立法模糊、体系缺失等问题；通过案例分析总结判定标准的异同，揭示法律规定、判定标准及实践操作中的困境。同时，概述国外判定标准，分析其立法与实践特点，借鉴有益经验。最后，立足国情，从法律规定、判定标准和实践操作三方面提出完善措施，如立法修法、明确无效情形、分析规则适用、提出新规则、开展案例指导和加强部门协作，旨在构建科学判定体系，提升司法裁判的统一性与公正性，推动行政协议制度健康发展。关键词：行政协议；无效判定标准；无效协议

AbstractInmodernadministrativeactivities,administrativeagreements,akeymeansforadministrativemanagementandpublicinterestfulfillment,arewidelyused.Butduetotheirdualadministrativeandcontractualnature,thejudicialcriteriaforinvalidatingadministrativeagreementsareambiguousandcontroversialbothintheoryandpractice.Thisresultsininconsistentjudicialrulings,underminingadministrativeefficiency,publicinterests,andtherightsofadministrativecounterparts.Thispapercentersonthejudicialinvalidationcriteriaofadministrativeagreements,usingliteraturereview,caseanalysis,andcomparativeresearch.Itanalyzesthedomestictheoreticalandpracticalsituations,traceslegislativedevelopment,andidentifiesissueslikevaguelawsandlackofaunifiedsystem.Byanalyzingcases,itsumsupthesimilaritiesanddifferencesinjudgmentcriteria,revealingdilemmasinlegalprovisions,criteriaapplication,andpracticaloperations.Italsooutlinesforeigncriteria,analyzestheirlegislativeandpracticalfeatures,anddrawsonusefulexperience.Finally,basedonChina'scontext,improvementmeasuresareproposedintermsoflegalprovisions,judgmentcriteria,andpracticaloperations.Theseincludelegislativeamendments,clarifyinginvalidsituations,analyzingruleapplication,suggestingnewrules,implementingcaseguidance,andstrengtheninginter-departmentalcooperation.Thegoalistobuildascientificjudgmentsystem,enhancejudicialconsistencyandfairness,andboostthehealthydevelopmentoftheadministrativeagreementsystem.Keywords:AdministrativeAgreement；InvalidityJudgmentCriteria；InvalidatedAgreement

目录30092绪论 130967（一）研究背景和意义 1259351.研究背景 1119542.研究意义 14277（二）国内外研究现状 213269（三）研究方法 49196一、行政协议无效的司法判定标准概述 526740（一）行政协议的界定与特征 514566（二）行政协议无效的内涵与法律后果 661751.行政协议无效的内涵 6186142.行政协议无效的法律后果 619547二、行政协议无效司法判定标准的现状及问题 816544（一）行政协议无效的司法判定标准的理论争议 826594（二）行政协议无效的司法判定标准的实践分析 984081.立法实践 9309682.司法实践 931233（三）行政协议无效的司法判定标准存在问题 11254321.法律规范体系的不完善性 1120322.判定标准逻辑的模糊性 11180453.实践应用操作的复杂性 1223363三、行政协议无效的司法判定标准域外借鉴 1327486（一）不同国家行政协议无效判定标准概述 13206651.各国的判定标准 1373762.各国的司法实践 1319589（二）域外经验的比较与分析 14102801.不同法域在行政协议无效判定标准上的异同点 1484242.国外判定标准的形成因素 1428638（三）域外经验对我国的启示 14718四、完善行政协议无效的司法判定标准的建议 142100（一）破除法律规范衔接壁垒 14174911.明确法律适用基本原则 15220662.修订衔接条款 153151（二）厘清判定标准逻辑 15111321.化解行政协议无效标准的交叉问题 15151922.构建统一的审查标准体系 16281023.构建新型适用规则 1629160（三）简化实践应用操作 1638241.强化案例指导与数据库建设 1621732.优化证据收集与审查机制 17793结论 184590参考文献 19PAGE13绪论现代行政管理和服务型治理蓬勃发展，行政权力的动态化配置与透明化运行迎来了全新需求。行政协议作为政府转变职能、推行公私合作的一种灵活行政方式正在蓬勃兴起。行政协议效力的确定是解决争议的关键环节。无效标准是效力裁定的重要组成部分，公私合营使行政协议本身具有双重属性，简单嫁接行政行为和民事合同中的无效标准会产生制度上的不兼容。我国行政协议无效标准的制定经历了曲折的立法演变。（一）研究背景和意义1.研究背景我国关于行政协议的最早立法可追溯到2014年对《行政诉讼法》的修订中。此次修订明确了行政协议的概念并将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，其中第75条规定了“重大且明显违法”这一基本的无效认定方向，但是对于具体的认定标准等未作详细规定。2018年，最高法出台了关于适用《行政诉讼法》的司法解释，虽明确了“重大且明显违法”的具体违法情形，但仍不能满足司法实践的全部需要。直到2019年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）的出台，指出了对于无效性的审理以无效行政行为法律规定为主，补充适用民法相关合同无效规定。然而《行政协议司法解释》第12条并未对《行政诉讼法》第75条的公法无效规则与民事法律行为无效规则的适用逻辑进行规定，进一步增大了法官审理效力性难度。《民法典》出台后，又引发了针对《民法典》中的合同无效情形的全部规定是否全部纳入行政协议无效的具体情形中的问题。由于行政协议案件日益增多，而我国缺少对行政协议的专门法律规定，且行政协议兼具行政性与合同性，法律尚未为行政行为与民事合同无效判定标准搭建统一的适用逻辑框架，导致双重标准困境下，即便采用相同判定标尺，不同法院的裁判思路仍处于离散状态，因此急需对行政协议无效的司法判定标准进行“质变式整合”，而非简单的组合适用。2.研究意义（1）理论意义第一，完善行政法学理论体系。行政协议效力规则作为行政协议理论体系的核心支撑，直接关系到理论构建的完整性与科学性，同时也是中国未来制定行政协议法时必须破解的核心问题。在效力规则体系中，无效认定标准处于关键枢纽位置，精准界定该标准能够推动行政协议效力规则形成严密的逻辑闭环，充实和完善行政协议理论的研究深度与广度。第二，深化对司法审查权的认识。《行政协议司法解释》虽然较为系统地对行政协议司法审查中存在的问题进行了解答，但是未能有效解决认定标准模糊等问题。探讨如何判定行政行为无效，能够清晰地界定司法机关在面对行政行为时的审查范围、深度及权力边界，丰富司法审查相关理论。第三，促进法学理论的融合。涉及到行政法与诉讼法等多领域法学理论的交叉运用，以及公法与私法在面对复杂的具体社会问题时是否兼容的问题，认定标准的有效解决有利于推动不同法学分支理论之间的相互借鉴、融合，为法学理论发展提供新的思路。（2）实践意义第一，保障公民合法权益。行政协议涉及公共利益和私人利益，行政协议无效的司法认定关系到行政相对人在行政协议中的利益是否实现或者受到行政协议损害的利益能否得到保障。第二，规范行政权力运行。在行政协议关系中，协议双方地位是不平等的，明确效力认定规则，能够规范行政机关的行为，约束行政机关在合法范围内订立和履行行政协议，以保障行政相对人的私人利益全面得到实现。第三，提高司法裁判的公正性与可预测性。我国当前并未制定统一的行政协议实体法，加强对行政协议无效问题的研究可以为司法审判提供理论支撑，同时也为行政协议的实践发展提供保障。增强裁判结果的公正性和预测性，提高司法公信力。（二）国内外研究现状行政协议作为有利于达成行政管理目标的新型管理手段，自立法以来便引起了学界广泛讨论。我国学者对于无效行政行为认定的讨论重心经历了从定义、原因到特征、标准的发展变化。关于无效行政协议认定标准的研究主要在法律适用和无效规则两个层面上。在国外，无效行政协议的发展相对成熟，不同国家对于无效行政协议的认定标准各有特点。英美法系注重程序正义，如协议签订中是否存在欺诈、胁迫等影响程序公正的情况可致无效。大陆法系国家则多从实体法角度，考察协议是否符合法律规定的有效要件，总体呈现多元且结合本国法治体系特点的态势。1.国内研究现状在法律适用层面，国内学者的观点可以分为私法论，公法论，混合论三种立场。私法论从易于实践应用的角度出发，主张无效行政协议的司法判定标准应当背靠民法相关原则。例如吴芳主张：“民事法律行为无效规则对公法无效规则的兼容性更强。”吴芳：《论行政协议无效规则的公私法兼容统合》，载《行政法学研究》2024年第6期，第146页。公法论则从理论的正当性、制度的传承性上出发，主张行政协议属于行政法的一个分支，实践中的法律适用应当行政优先，民事补充。郭修江法官提出：“人民法院判断行政协议的效力，审查行政协议行为的合法性，作出行政判决，应当优先适用行政诉讼法和行政实体法的相关规定，适用民事法律规范属于例外情形。吴芳：《论行政协议无效规则的公私法兼容统合》，载《行政法学研究》2024年第6期，第146页。郭修江：《行政协议的行政性及其司法审查》，载《法律适用》2024年第6期，第63页。于鹏：《行政协议纠纷适用仲裁研究》，载《清华法学》2022年第5期，第56—59页。在行政法、民法两种规则层面也存在着诸多争议。朱芒就行政协议内部行政性与合同性的关系，提出了“应当以行政诉讼程序法本身为基点，坚守合法性审查的本质属性”朱芒：《行政协议中行政性与合同性的关系从司法审查中争议类型角度的观察》，载《中外法学》2024年第5期，第1240—1242页。的观点。苏海雨则认为“行政协议具有行政性与协议性的双重属性,但不能将双重属性完全抽象到行政协议,而应当在行政协议过程之中形成具体的属性划分。”苏海雨：《论行政协议的双阶审查》，载《理论月刊》2018年第8期，第94—96页。程琥法官则认为“朱芒：《行政协议中行政性与合同性的关系从司法审查中争议类型角度的观察》，载《中外法学》2024年第5期，第1240—1242页。苏海雨：《论行政协议的双阶审查》，载《理论月刊》2018年第8期，第94—96页。程琥：《行政协议案件司法审查标准的厘清与构建》，载《法律适用》2024年第6期，第35—38页。池洋、刘飞：《行政协议的单方行为司法审查方式及其问题——基于215份裁判文书的质性分析》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2024年第41卷第6期，第155—157页。总之，我国学者对于行政协议无效的司法判定标准研究的争议最大点就是如何平衡行政协议的行政性和合同性的问题。除上述学者外，还有很多学者就此问题发表了大量看法。诸多讨论都指向一个矛盾，即行政协议无效的司法判定亟需一个清晰明确且行之有效的标准。2.国外研究现状国外对于无效行政行为的研究起步早，发展应当以行政诉讼程序法本身为基点，坚守合法性审查的本质属性相对成熟。但大陆法系和英美法系的传统理论不同，司法实践也存在较大差异。大陆法系国家的相关理论制度更为成熟，各国都形成了较为系统的理论。德国以公定论理论为基础，学界学者所持观点多为不可能论和重大明显论两大立场。对于行政协议无效的司法审查中，德国学界更倾向于公法论，如德国学者哈特穆特·毛雷尔认为行政协议是设立、变更、终止公法上的法律关系的合同。[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第141—170页。奥地利相关理论以凯尔森逻辑论为代表，学者普遍指出最低要件标准说，即一个行政行为不符合最低的构成要件那么该行为无效。这与德国奥托·迈耶的观点相近，即只有在法律错误十分明显时，行政行为才无效。法国作为大陆法系国家的典型代表，同时也是行政协议制度的创始国，在以制定法为主的行政法规中却以判例方式作为行政协议的识别标准，且格外注重协议目的。正如佩泽尔所主张：“这些特权是提供公共服务所必须的，但作为交换，无论行政机关怎样使用这些特权，其共同缔约方都享有经济保障。”英美法系国家不做公私法区分，故没有“行政协议”的概念。政府合同主要由私法管辖，只有在私法规则不足以解决时，才会有行政法的干预。例如DonaldFrenzen教授认为“行政协议是指美国联邦政府为了提供独特或传统上的服务而与私营公司、大学、非营利机构以及州政府的机构达成协商一致的安排。”由此可见英美法系国家属于私法论。尽管没有“行政协议”的概念，但也存在“行政协议”的实质应用。PeterO'Brien和AndyPike的研究中提到，仅仅依靠政府全权管理的政治模式已经不能满足城市发展的需求，政府正在谋求一种权力下放、责任和资源谈判达成的协议的新型管理模式来平衡政治与经济的良好发展。彼得·奥布莱恩（PeterO'Brien）和安迪·派克（AndyPike）彼得·奥布莱恩（PeterO'Brien）和安迪·派克（AndyPike）：《‘Dealornodeal?’GoverningurbaninfrastructurefundingandfinancingintheUKCityDeals》，载《UrbanStudies》2019年第56卷第7期，第29页。综上所述，国外学者依据其各国理论的发展不同，各自形成了本国法律传统上较为成熟的无效行政协议的司法判定标准。整体上讲分为公法论和私法论两大阵营。且其发展对于我国相关理论和制度具有较大影响。（三）研究方法1.文献研究法积累大量文献的阅读，把握研究动态与前沿问题，总结各方学者的论点与论据，从而引发对文中争议问题的深入思考和研究。2.案例分析研究法查询法院相似案例的判决，选取具有代表性的行政协议无效案例，深入分析案件事实、争议焦点、裁判理由与结果，总结司法实践中的经验与问题。3.比较研究法对比各国行政协议无效判定标准的立法与实践，分析异同点及形成因素，汲取适合我国国情的经验。行政协议在现代行政管理中广泛应用，对其无效的司法判定标准展开研究意义深远。在理论层面，有助于打破行政行为无效理论与契约无效理论简单叠加的局限，构建深度融合两者的全新理论体系。进一步厘清行政权运行逻辑与契约自由原则在行政协议中的独特互动关系，为行政协议无效判定提供坚实的理论根基。在实践层面，能为司法裁判提供明确、统一的标准，有效解决同案不同判的问题，提升司法的权威性与公信力。同时，规范行政机关的协议行为，使其在签订和履行协议时更加审慎，避免权力滥用，保障行政相对人的合法权益。通过完善的判定标准，促进公共利益的实现，优化行政资源配置，推动行政协议制度的健康发展。一、行政协议无效的司法判定标准概述（一）行政协议的界定与特征《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条对行政协议作出了正式定义：行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的，载有行政法规定的权利义务关系的协议。从主体构成来看，行政协议一方为行政机关，另一方是行政相对人。双方在协议中的地位具有不对等性，行政机关在协议履行过程中拥有一定的行政优益权，如对协议履行的监督权、根据公共利益需要变更或解除协议的权力等。但这种不对等并不排除双方通过协商达成合意，这也是行政协议区别于单方行政行为的关键所在。与民事合同相比，行政协议的目的具有鲜明的特定性。其并非单纯追求经济利益，而是以实现行政管理或公共服务职能为核心目的，这一目的特性贯穿于行政协议的订立、履行及变更等各个环节。在实际执行过程中，由于部分义务履行需进行行政性考量，法律赋予特定行政机关运用行政强制手段的权力，以确保相对人切实履行相关义务，保障行政行为的有效实施和社会公共利益的实现。［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第161－162页。行政协议的界定在理论界存在多种学说，除了主体说和目的说，还有标的说。主体说以参与协议的主体身份为判断标准，在行政诉讼中，依据该学说能够快速确定案件是否属于行政协议纠纷，进而适用相应的法律规则。但随着社会治理多元化，一些非典型行政主体参与的协议难以准确认定。目的说以协议缔结目的为切入点，只要能明确协议签订是为实现公共利益等行政目的，就可较为精准地认定其为行政协议。然而，行政目的的界定存在模糊性，现代社会行政事务复杂，有些协议目的兼具行政目的和经济利益等其他目的，难以清晰划分，且过度聚焦目的易忽视协议主体、内容等要素，导致认定偏差。标的说则从协议的标的内容出发，认为行政协议的标的应当是行政法律关系，即协议所涉及的权利义务关系必须是基于行政法规范而产生的。例如，政府与企业签订的关于特许经营的协议，其标的是行政机关授予企业特定的经营权利，以及企业在经营过程中应当履行的服从行政管理、接受监督等义务，这种权利义务关系具有鲜明的行政法属性。综合来看，行政协议不遵循单一的理论框架，而是由四个方面构成李燕来：《李燕来：《行政协议无效认定的民法适用研究》，广西大学2024年硕士学位论文，第9—12页。行政协议的界定与特征研究对于准确区分行政协议与其他类似行为具有重要意义，不仅为行政协议纠纷的解决提供了理论依据，也为其无效司法判定奠定了坚实基础，在行政法学理论与实践中都占据着不可或缺的地位。（二）行政协议无效的内涵与法律后果1.行政协议无效的内涵行政协议无效，意味着行政协议因不具备法定有效要件，自始、当然、确定地无法产生法律效力，无法达成当事人期望的法律效果，这是法律对其作出的否定性评判。行政协议无效从根本上否定了协议确立的权利义务关系，对行政协议的合法性与有效性给予全面否定。王海峰：《试论行政协议的边界》，载《行政法学研究》2020年第5期，第35页。自始无效表明行政协议从签订的那一刻起就不具备法律效力，即便协议已经有部分履行的情况，也不能改变其自始无效的特性。自始无效的行政协议在法律效果上等同于协议从未成立，已履行部分必须按照无效的法律后果来处理。张青波：《行政协议无效的认定》，载《荆楚法学》2023年第4期，第88页。当然无效指行政协议的无效不需要当事人主动主张，也无需特定法律程序确认，其无效性是客观存在的。法院在审理相关案件时，如果发现协议存在无效情形，应当依职权主动审查并认定无效。法院基于维护公共利益和法律秩序的目的，对行政协议无效的情形应依职权主动审查吴俊澄吴俊澄：《行政规范性文件合法性审查》，西南政法大学2023年硕士学位论文，第46页。确定无效是指行政协议的无效状态不可逆转，不会因时间推移或当事人事后追认等行为而变为有效。确定无效保障了法律秩序的稳定性和确定性，防止因行政协议效力的不确定性引发法律关系的混乱。2.行政协议无效的法律后果第一，返还财产。行政协议被判定无效后，双方当事人基于该无效协议所获取的财产必须进行返还。此规则的理论依据主要来源于两方面。其一，《民法典》关于合同无效后财产返还的规定，从民事法律关系角度，合同无效后的财产返还意在恢复到合同订立前的财产状态，这一规定旨在维护公平的交易秩序，保障当事人财产权益。其二，行政法上的恢复原状原则，在行政法律关系中，当行政行为被撤销或认定无效时，恢复原状原则要求尽可能使行政相对人的权益回归到行政行为作出之前的状态，体现了行政法对依法行政和保障相对人合法权益的追求。在行政协议实践领域，返还财产的执行面临着诸多复杂的情况。这不仅涉及双方当事人的权益，还关联着公共利益以及资源损耗等因素。公共利益的考量使得财产返还不能仅着眼于当事人之间的关系，资源损耗则改变了财产的原始状态，这些因素交织在一起，使得行政协议无效后的财产返还在理论和实践层面都面临诸多挑战。第二，赔偿损失。因一方当事人的过错致使行政协议无效的，过错方应当对对方因此遭受的损失予以赔偿；如果双方都有过错，则各自承担相应的责任。行政协议具有双重性质，赔偿直接损失只能体现其行政性，但行政机关的民事行为对私人合法权益造成损害的情形仍在持续毕文凯：《行政协议违约赔偿责任民行分界论》，毕文凯：《行政协议违约赔偿责任民行分界论》，山东大学2023年硕士学位论文，第21页。王雪梅：《行政协议赔偿责任研究》，载《法律适用》2024年第6期，第88页。《成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司诉四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失案》，载中国法院网2019年12月12日，/article/detail/2019/12/id/4719264.shtml。第三，行政责任承担。行政协议无效引发的行政责任，行政人员在订立、履行行政协议过程中有滥用职权、玩忽职守等违法行为的，依法给予行政处分，构成犯罪的，追究刑事责任，是依法行政原则的具体体现。侯国文：《依法行政原则的内涵及其应用侯国文：《依法行政原则的内涵及其应用》，载《区域治理》2019年第51期，第114页。二、行政协议无效司法判定标准的现状及问题（一）行政协议无效的司法判定标准的理论争议（一）行政协议无效的司法判定标准的理论争议部分学者认为，行政协议无效判定应以行政行为无效理论为主要依据。究其本质，行政协议属于行政行为范畴，具备公定力、确定力等典型的行政行为特征。金麟：《论行政协议无效裁判的法律适用模式》，载《时代法学》金麟：《论行政协议无效裁判的法律适用模式》，载《时代法学》2024年第6期，第42页。朱芒：《行政协议中行政性与合同性的关系从司法审查中争议类型角度的观察》，载《中外法学》2024年第5期，第1246页。崔欣欣、苏志权：《无效行政行为“重大且明显违法”标准的适用困境与应对》，载《公民与法(审判版)》2024年第10期，第18页。但也有学者持有不同看法，主张行政协议兼具行政性与合同性，在判定无效时不能完全忽视合同的属性程琥：《行政协议案件司法审查标准的厘清与构建》，载《法律适用》2024年第6期。，应适当引入民事合同无效的判定标准。民事合同强调意思自治和契约自由，当行政协议中存在欺诈、胁迫、显失公平等影响当事人真实意思表示的情形时陈国栋程琥：《行政协议案件司法审查标准的厘清与构建》，载《法律适用》2024年第6期。陈国栋：《行政机关对瑕疵行政协议的单方撤销权》，载《政治与法律》2023年第8期，第148—150页。在行政协议无效具体情形的列举上，学界同样存在分歧。一些学者主张进行严格的封闭式列举，认为只有法律明确规定的无效情形才能判定行政协议无效，这样可以增强判定标准的确定性和可预测性，防止司法权力的过度扩张。他们认为，开放式的列举容易导致法官自由裁量权过大，不同法官对同一情形的理解和判断可能存在差异，从而影响司法裁判的统一性和公正性。然而，另一些学者则支持开放式列举。徐振铭：《徐振铭：《论行政协议缔约程序的司法审查》，载《湖湘法学评论》2023年第4期。综上所述，行政协议无效司法判定标准应构建一个融合行政行为与民事合同判定标准的综合体系。行政协议作为一种特殊的法律行为，既包含行政行为的要素，又具有合同的特征，单纯依据任一标准都无法全面、准确地判定其效力。在判定过程中，对于涉及行政行为合法性、行政职权行使等核心行政要素的问题，应以行政行为无效理论为主要依据；而对于涉及当事人意思表示、合同履行等合同相关方面的问题，可参考民事合同无效的判定标准。同时，对于无效情形的列举，应采取以封闭式列举为基础、开放式列举为补充的方式。通过明确列举典型的无效情形，保证判定标准的基本确定性；同时，保留一定的开放性，允许法官在遵循法律原则和精神的前提下，对特殊情况进行合理判断，以适应复杂多变的社会现实。这样既能维护行政行为的权威性和稳定性，又能保障合同当事人的合法权益，实现行政目的与相对人利益的平衡。（二）行政协议无效的司法判定标准的实践分析1.立法实践在我国现行法律体系中，行政协议相关的法律规定分散于不同法律法规。例如，《民法典》合同编中的部分条款，以及《行政诉讼法》及其司法解释，为行政协议的订立、履行、变更和终止等提供了基本的法律框架。关于行政协议无效的判定，主要遵循以下逻辑。首先，依据《行政诉讼法》第七十五条，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。这表明行政协议作为一种特殊行政行为，若存在主体资格瑕疵或缺乏法律依据，可被判定无效。其次，参照民事合同无效的相关规定，如《民法典》第一百四十四条规定，无民事行为能力人实施的民事法律行为无效；第一百四十六条规定，行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效；第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外；违背公序良俗的民事法律行为无效；第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。这些规定在行政协议无效判定中具有一定的参照意义，当行政协议存在类似情形时，可据此判定无效。2.司法实践为深入了解行政协议无效的司法判定标准，通过在中国裁判文书网等法律数据库，以“无效行政协议”为关键词进行检索，共检索到891篇相关法律文书。经过筛选，剔除重复、不相关以及与主题关联性较弱的文献后，最终获得有效文献462篇。对这些有效文献进行深入分析后发现，在大部分司法实践中，法院判定行政协议无效的主要情形包括：第一，违反法律法规强制性规定。若行政协议的内容违反了法律法规的强制性规定，法院也倾向于判定无效。此类案例在样本中占比约35%。如在“古浪县郑氏丰源生态家庭农场与郑某1、郑某2等行政协议再审案”中，从涉案行政协议内容看，实际上是对涉案国有土地使用权收回并对土地使用权人予以补偿而签订的行政协议。原审被告土门镇政府未向一审法院提交涉案国有土地被古浪县人民政府土地行政主管部门决定收回的相关证据，也未提交其经古浪县人民政府土地行政主管部门委托而签订涉案协议的相关证据，故涉案行政协议签订存在重大且明显违法的情形，属于无效行政协议。郑某1、郑某2郑某1、郑某2诉古浪县土门镇人民政府案，甘肃省高级人民法院（2020）甘行申第369号行政裁定书。第二，主体资格问题。当行政协议的一方主体不具备相应行政主体资格时，法院通常判定协议无效。在检索到的案例中，此类情形占比约25%。例如在“汝州市人民政府、赵军平与赵书俭、赵巧莲、赵连、汝州市紫云街道办事处吴洼社区居民委员会征迁安置补偿协议案”中，本案中，汝州市人民政府因赵书周于2010年病逝，其以赵军平系赵书周女儿为由认定赵军平为涉案房宅的合法继承人，并与之签订了本案被诉安置补偿协议。但是，经赵连、赵书俭、赵巧莲申请，汝州市人民法院于2017年12月24日作出（2016）豫0482民特12号民事判决宣告赵书周死亡；2019年12月6日，汝州市人民法院作出（2019）豫0482民初8456号民事判决“确认赵军平不是赵书周（已故）的养女，赵书周与赵军平之间不存在养父女关系；赵连、赵书俭、赵巧莲是赵书周（已故）的法定继承人。”根据上述规定及生效判决，汝州市人民政府以赵军平系赵书周（已故）女儿为由与之签订的本案被诉安置补偿协议属重大且明显违法，依法应予认定无效。赵连、赵书俭、赵巧莲诉汝州市人民政府案，河南省高级人民法院（2020）豫行终2514号行政判决书。第三，损害国家利益或社会公共利益。一旦行政协议被认定损害国家利益或社会公共利益，法院会判定其无效。这类案例在检索案例中占比约20%。在“济宁市某某供应链管理有限公司与菏泽市定陶区人民政府行政协议纠纷案”中，本案涉及以土地换项目，排除其他竞买者，规避“招拍挂”程序，并以先征后返的形式变相减免土地出让收入，违反了相关规定，损害了国家利益和社会公共利益，属于重大且明显违法的情形，故该行政协议无效。济宁市某某供应链管理有限公司诉菏泽市定陶区人民政府案，山东省高级人民法院（2024）鲁行终114号行政判决书。济宁市某某供应链管理有限公司诉菏泽市定陶区人民政府案，山东省高级人民法院（2024）鲁行终114号行政判决书。综合来看，在司法实践中，法院在判定行政协议无效时，主要依据行政行为存在重大且明显违法情形，包括主体资格、法律法规强制性规定以及是否损害国家和社会公共利益等标准，此外，基于行政协议的合同性，也依据《民法典》规定的合同无效情形来判定无效行政协议。但实践中以行政性判定为主。值得注意的是，行政协议无效的认定并非绝对刚性。在正式判定无效前，司法机关通常允许行政协议进行效力补正。这一制度旨在对订立时存在轻微违法瑕疵的行政协议，通过事后补救措施消除缺陷，使其恢复法律效力，是行政协议合法性保障的重要救济机制。（三）行政协议无效的司法判定标准存在问题1.法律规范体系的不完善性在近些年的司法实践进程中，行政协议无效判定所依托的法律规范呈现出显著的分散特性，且始终缺乏系统性的整合。以《行政诉讼法》第七十五条为例，该条款规定行政行为若存在实施主体不具备行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，法院应判决确认无效，但这一规定在应用于行政协议无效判定时，未能与其他相关法律规范有效衔接。例如在涉及无权处分的协议效力认定上，民事法律规范认可无权处分合同的效力以保护善意第三人的利益，而行政法律规范则侧重保护行政相对人利益，对损害他人利益的协议认定无效。此外，在与行政诉讼法、土地管理法衔接应用时也存在类似情况。同时，《民法典》合同编中关于合同无效的规定，如第一百四十四条至第一百五十四条，虽在一定程度上可作参照，但行政协议兼具行政性与合同性的双重属性，使得这些民事合同无效规定难以直接、全面地适用于行政协议无效判定。不同法律规范之间的衔接不畅，法官常常需要在《行政诉讼法》及其司法解释、《民法典》合同编以及其他相关行政法律法规之间反复权衡。由于缺乏统一且连贯的体系，不同法律规范对行政协议无效情形的规定侧重点各异，容易引发理解和适用上的争议。2.判定标准逻辑的模糊性行政协议无效判定标准在逻辑层面存在诸多模糊不清之处。行政行为无效标准与民事合同无效标准在行政协议无效判定中的交叉运用，极大地增加了判定逻辑的复杂性。行政行为无效中的“重大且明显违法”条件与民事合同无效的情形在行政协议无效判定中相互交织，增加了法官在实际审判中的判断难度。以“刘全福、刘鹏诉潍坊市高新技术产业开发区管理委员会行政协议纠纷案”（（2020）最高法行申5229号）为例，本案中，一、二审未按行政法律规范判断行政协议的有效性，而是按照合同法等民事法律规范审理，最高法对此予以指正。鉴于适用民事法律规范与适用行政法律规范的判决结果并无实质区别，不损害各方当事人的合法权益，再审本案徒增诉累，最高法裁定驳回再审申请。刘全福、刘鹏诉潍坊市高新技术产业开发区管理委员会案，中华人民共和国最高人民法院（2020）最高法行申5229号行政裁定书。3.实践应用操作的复杂性行政协议通常涉及复杂繁琐的行政程序以及专业性极强的行政知识，对法官的专业素养要求极高。在司法实践中，法官需要投入大量的时间和精力审查行政行为的合法性。证据的收集与审查也是行政协议无效司法判定中的一大难点。在行政协议的履行过程中，会产生大量行政机关内部文件、审批记录等关键证据。由于行政机关与当事人之间存在信息不对称，当事人获取这些证据往往面临诸多阻碍。即使当事人成功获取证据，法院在审查其真实性、合法性和关联性时，也会遭遇格式不规范、内容表述模糊等诸多挑战。此外，行政协议案件往往牵涉多方利益主体，法院在作出判决时，不能仅仅局限于法律规定，还必须充分考虑社会效果和政策导向。这种多维度的考量因素使得法官在裁判过程中需要在法律、社会和政策之间艰难权衡，无疑加剧了实践应用操作的复杂性。三、行政协议无效的司法判定标准域外借鉴（一）不同国家行政协议无效判定标准概述1.各国的判定标准法国行政合同无效情形有严格的界定。行政主体无缔约能力，意味着行政机关超越自身法定权限签订合同，该合同将被判定无效；合同标的违法，即合同约定的内容违反法律的强制性规定，如以走私物品交易为标的的合同；违反公共秩序则涵盖了损害公共利益、破坏社会基本秩序等多种情形，像签订严重破坏生态环境的项目合同。法国通过越权之诉李晴李晴、张鹏：《论法国的越权之诉》，载《法制与社会》2009年第9期。德国行政协议无效判定主要依据行政行为无效理论。当存在重大且明显违法情形时，行政协议无效。例如行政协议签订程序严重违反法定步骤，或协议内容严重违背法律基本原则，如违背平等原则对待不同行政相对人，这样的协议将不具备法律效力。美国行政协议无效判定主要从合同违约和违法角度出发。违反法律，包括联邦或州的强制性法律，如税收优惠协议违反税法规定；欺诈、胁迫等致使意思表示不真实，比如行政机关以威胁手段迫使企业签订不合理的土地出让协议，均可导致协议无效。2.各国的司法实践法国司法实践中，越权之诉是判定行政合同无效的主要途径。行政法院对行政合同的合法性进行严格审查，从合同主体资格、合同内容的合法性以及签订程序的正当性等多方面进行细致考量，一旦发现违法情形，便会判定合同无效。德国法院判定行政协议无效时，着重审查行政行为的合法性。依据行政行为无效的相关规定，对协议签订主体的权限、程序的正当性以及内容的合法性等进行全面审查，并据此作出裁判。美国法院处理行政协议无效纠纷时，灵活综合运用合同法和行政法原理。根据具体案件事实，权衡公共利益与私人利益，从合同履行情况、行政行为合法性等多方面进行分析，作出公正判定。（二）域外经验的比较与分析1.不同法域在行政协议无效判定标准上的异同点各国在行政协议无效判定标准上存在明显的共性，高度重视对行政协议合法性的审查，将违反法律法规强制性规定、损害公共利益等情形作为判定无效的重要依据。然而，不同法域在立法模式和判定标准的侧重点上有所不同。法国采用专门的行政合同立法模式，强调越权之诉在判定行政合同无效中的核心作用；德国将行政协议纳入行政行为范畴，依据行政行为无效理论进行判定；美国则融合合同法和行政法原理，从合同违约和违法两个角度进行判定。2.国外判定标准的形成因素各国判定标准的形成深受历史、文化、法律传统等因素的影响。法国拥有悠久的行政法传统，注重对行政权力的控制，其行政合同制度便是这种传统的体现；德国严谨的法律体系和法治观念孕育了行政行为无效理论，该理论在行政协议无效判定中发挥着关键作用；美国法律体系融合了英国普通法和本土的实用主义理念，在行政协议无效判定上体现为合同法与行政法的融合。（三）域外经验对我国的启示在立法方面，国外立法完善，行政协议无效情形和判定程序规定明确。我国地域广、各地行政协议实践差异大，关于行政协议的法律规定虽存在但不够细化。完善立法，明确重大且明显违法、损害国家和社会公共利益等无效情形，规范判定程序，是提升判定准确性的关键。司法审查机制上，国外设立独立机构或专门诉讼程序审查行政协议无效。德国行政法院体系在行政协议纠纷审查中专业性和独立性强。我国主要通过行政诉讼审查行政协议，由于行政协议兼具行政和契约特性，实践中审查标准不一。因此，要结合我国司法体制，加强行政庭法官专业培训，提升审查能力。同时，行政机关与司法机关要加强协作，审理前行政机关提供协议背景、目的等信息，助力司法机关准确判案。朱芒朱芒：《行政协议中行政性与合同性的关系从司法审查中争议类型角度的观察》，载《中外法学》2024年第5期，第1240—1260页。案例指导制度也是国外的重要经验。英美法系遵循先例，确保裁判尺度统一。我国建立案例指导制度后，也发布了行政协议相关案例。我们应充分利用这一制度，筛选、整理并发布行政协议无效判定的典型案例，为各级法院提供参考，减少同案不同判，提升判定公正性。完善行政协议无效的司法判定标准的建议破除法律规范衔接壁垒1.明确法律适用基本原则以行政诉讼法为基础，参照民事法律规范，遵循特殊法优先原则。行政协议作为行政机关行使行政职权的一种方式，其行政性特征决定了在涉及行政机关行使职权行为的合法性判断上，应当以行政诉讼法为基础。《行政诉讼法》第七十五条规定及其司法解释，为行政协议中行政主体的资格审查、行政行为是否有法律依据等问题提供了重要的判断标准。基于行政协议的合同性特征，在审查行政协议的意思表示是否真实、协议内容是否违反强制性规定等方面，民事法律规范具有重要的借鉴意义。在参照《民法典》关于欺诈、胁迫等导致意思表示不真实的规定判断行政协议意思表示是否真实时，需考虑行政机关与行政相对人之间的特殊地位关系。行政机关在行政协议中处于优势地位，其行使权力的方式可能对行政相对人的意思表示产生影响。在判断协议内容是否违反强制性规定时，需要区分该强制性规定是效力性强制性规定还是管理性强制性规定杨会永、杨会永、王丽沛：《论行政协议无效认定中强制性效力规定的适用》，载《河北工程大学学报(社会科学版)》2020年第4期，第67页。2.修订衔接条款在行政协议无效判定的法律适用体系中，《行政诉讼法》与《民法典》等部门法的规范衔接存在结构性矛盾。为消解这种冲突，需从立法层面进行系统性修订。通过构建《行政诉讼法》与《民法典》的衔接性条款，弥合二者在无效行政协议领域的分歧。鉴于行政协议兼具行政性与合同性的双重属性，建议在《行政诉讼法》司法解释中增设衔接条款，明确当行政协议涉及意思表示瑕疵等合同性要素时，可参照《民法典》合同编关于合同无效的规定进行判定。同时，设置“公共利益保留条款”，规定当民事法律规范的适用可能损害公共利益时，优先适用行政法规范，以平衡行政协议中公私利益的价值冲突。厘清判定标准逻辑1.化解行政协议无效标准的交叉问题行政法规则与合同法规则在行政协议无效判定中存在复杂的交叉重合关系。在行政行为合法性方面，行政法规则发挥关键作用，比如行政机关签订协议时超越法定职权，根据行政法中关于行政行为合法性的规定，该协议可能无效。在公共利益的考量上，行政法规则同样占据主导，当行政协议损害公共利益，如危害生态环境、破坏公共安全，应依据行政法规则判定无效。而在意思表示真实性方面，可参考合同法规则。若存在欺诈、胁迫等导致行政相对人意思表示不真实的情形，如同合同法中对合同效力的判定，该行政协议效力也应受到质疑。在合同履行环节，合同法中关于履行不能、迟延履行等规则，能为判断行政协议履行状态及效力提供参考。明确两者适用关系，在涉及行政行为合法性、公共利益等公法属性较强的方面，优先适用行政法规则；在涉及意思表示真实性、合同履行等具有私法属性的方面，可参考合同法规则。2.构建统一的审查标准体系统一“重大且明显违法”标准，协调公私法价值取向。郑天锋、郑天锋、王媛：《论公私法交集处的行政协议识别方式》，载《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2022年第4期。3.构建新型适用规则目前司法实践中对于无效行政协议效力的认定标准并非绝对刚性，而是允许行政协议进行效力补正。这一救济措施具有积极意义，为行政协议的无效处理增加了另一种处理方式。即在具体案件裁判过程中区分协议部分无效与全部无效。赵凯：《赵凯：《行政协议无效的司法审查》，载《法治时代》2024年第6期，第29页。简化实践应用操作1.强化案例指导与数据库建设建立行政协议无效案例指导制度，最高人民法院应定期发布涵盖行政协议无效判定各类情形的典型案例，如因主体资格瑕疵、内容违法、程序不当导致协议无效等。通过详细阐述裁判要点、争议焦点及法律适用逻辑，为各级法院在处理类似案件时提供明确、具体的裁判参考。同时，建设行政协议无效案例数据库。能够按照案件类型、争议焦点、法律适用等多维度进行分类检索，方便法官快速查询到与手头案件相似的案例，借鉴其裁判思路和方法，减少司法裁判的主观性和随意性，进而统一司法裁判尺度。2.优化证据收集与审查机制遵循“谁作出、谁举证”原则，一方面，通过立法或司法解释明确规定，行政机关对协议订立的合法性依据、履行过程中的审批文件、内部决策记录等关键证据负有法定的收集、保管及主动提供义务，以此减轻行政相对人的举证负担。另一方面，需完善当事人申请法院调取证据的程序规范。明确当事人申请调取证据的法定情形、申请期限、提交材料要求等内容，规定法院收到申请后应在合理期限内进行形式审查与实质审查，对于符合法定条件的申请应及时依职权调取证据。同时，建立法院调取证据的异议救济机制，当当事人对法院不予调取证据的决定存在异议时，可允许其在规定期限内申请复议，确保当事人的证据调取权利得到充分保障。针对行政协议案件中常见的证据格式不规范、内容表述模糊等问题，应建立分层处理机制。对于形式瑕疵证据，可要求证据提供方在规定期限内进行补正或作出合理解释，经审查补正合理、解释充分的，可确认其证据效力；对于存在实质争议的证据，当法官难以通过常规审查手段判断其证明力时，应引入专业辅助机制，包括委托具有资质的鉴定机构进行技术鉴定、聘请专家证人出庭作证、组建专家咨询委员会提供专业意见等，借助专业力量提升证据审查的科学性与权威性。

结论在当今行政活动中，行政协议广泛应用，其无效的司法判定标准意义重大。本文围绕该标准展开研究，深入剖析我国行政协议无效判定在理论与实践层面的现状。理论上，梳理相关立法演进，揭示存在的模糊性、体系不完善等问题；实践中，通过案例分析，发现同案不同判、判定标准不统一等困境。随后，本文借鉴法国、德国、美国等国的域外经验，分析其判定标准与司法实践，总结出完善立法、明确判定标准、健全司法审查机制等可借鉴之处。在此基础上，提出从立法细化、判定标准优化、实践操作规范等多方面完善我国行政协议无效判定体系，以提升司法裁判的统一性和公正性，推动行政协议制度健康发展。未来，随着行政协议实践的持续发展，对其无效判定标准的研究也需与时俱进，以满足新的实践需求。

参考文献一、著作类1.王利明