社会组织参与公共危机管理研究

论文题目社会组织参与公共危机管理研究目录摘要2一.社会组织参与公共危机管理的优势及功能分析31.社会组织参与公共危机管理的优势32.社会组织参与公共危机管理的功能分析5二.社会组织参与公共危机管理的困境分析61.缺乏法律法规保障72.传统管理模式的阻碍73.缺乏独立性84.社会公信度不够85.社会组织自身能力不足9三.提升我国社会组织应对公共危机能力的对策与建议91.政府方面92.社会方面103.社会组织方面11参考文献12

摘要：公共性危机是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。公共危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。公共安全管理的任务与目的就在于解决公共危机问题，它是伴随着人类社会的产生就客观存在着的。政府在应对、处理公共危机过程中起主导作用，但公共危机通常呈现高度的复杂性，依靠政府的力量难以全面有效应的应对公共危机。充分利用和发挥社会组织的积极作用是大势所趋。与起主导作用的政府相比，社会组织参与公共危机管理具有在资源、行动组织和公众视野等方面的优势，能够发挥对危机进行预警,前置宣传和教育、社会动员、监督、稳定公众心理、关注弱势群体等作用。但我国的社会组织由于受到现行法律法规约束、管理模式弊端、自身能力不足等诸多方面因素的制约，其优势和功能尚未充分发挥和挖掘出来。因此，要解决这些问题和困境，应当从政府、社会、社会组织自身三个方面进行改革和完善。

关键词：社会组织；公共危机管理；优势；困境

当前，我国正处于国家战略发展和社会转型关键时期，内外环境复杂多变，社会高速发展与公共危机事件频发共存，例如：2003年非典疫情的爆发，导致全国大范围民众恐慌，经济发展受到严重影响；2008年南部一些省市的局部罕见雪灾到震惊世界的“5.12”汶川大地震；紧随其后的三鹿三聚氰胺毒奶粉事件致使民愤滔天；恶性疫苗事件等接踵而至，相关机构备受指责；2019年末，新型冠状肺炎病情在武汉集中爆发、迅速扩散至全国，人民生活受到极大影响，全民“禁足”社会经济发展按下了“暂停键”，时至今日疫情还在控制当中。这些事件集中体现出社会公共危机事件已经常态化。公共危机管理中，政府必须发挥主导作用，但由于公共危机事件特有的紧急性、灾难性特点，单纯依靠政府的力量难以快速、灵活、有效、全面的解决所有事宜。因此，广泛发掘有效社会资源，激发利用社会组织在危机管理中的积极作用就成为必然选择。我们以“韩红爱心慈善基金会”为例进行分析。韩红，中国共产党党员，藏族歌唱家，第十一、十二届政协委员，中央国家机关青联副主席、五四青年奖章获得者、第七届中华慈善楷模、中国残疾人爱心形象大使、中国宋庆龄基金会理事。韩红头衔实在是很多。为了履行这些头衔赋予她的责任和使命，它将个人所拥有的能量最大化的共献给了社会，为了能够带动和影响跟多的爱心人士关注弱势群体，帮助偏远地区的医疗和健康，多年来他一直在开展慈善公益活动。2002年韩红开始致力于公益慈善事业；2005年，因为救助中国各民族失学儿童，受邀前往联合国总部，与联合国儿童基金会总干事会面并得到嘉奖；2008年，汶川大地震，韩红成立“韩红爱心救援行动”，募集了大量善款和救援物资，赶赴汶川灾区一线救助。多年对公益事业的投入和踏踏实实干实事的行动作风，为韩红赢得了“慈善明星”的公众形象；2011年韩红发起“百人医疗救援系列”公益活动，为藏区和西部偏远地区提供医疗援助。2012年“韩红爱心慈善基金会”成立。基金会截止目前在西藏、内蒙古、陕西、甘肃、青海、贵州、新疆、四川等多地开展慈善帮扶活动，公益行动已持续9年，累计为社会捐赠超过1.42亿元。

一、社会组织参与公共危机管理的优势及功能分析

1.社会组织参与公共危机管理的优势

同占主导作用的政府机构相比，社会组织参与公共危机管理的优势体现在以下五个方面：

第一，自身专业优势。社会组织多数在成立之初都有自己明确的活动理念和经营目标。例如将目标集中在某一类社会焦点或某一类社会群体，并根据自己的发展目标设置组织标准和吸纳组织成员，组成相对专业的团队。如中国诸多的公益慈善机构致力于医疗救助，关注环境保护等。民间个人也在通过不同的渠道与层面进行相同的尝试，例如：歌唱家韩红就利用个人影响力和组织身份开展大量的社会医疗救治、扶贫等社会工作，对营造和谐社会氛围起到了积极地作用。社会组织通过在社会生活的某一领域进行全面的深入观察。使之能够对某一类公共危机具备预见性，能够提供更科学有效的公共服务来应对危机。反观之，政府日常行政事务繁巨，面对突发、紧急的各类公共危机，难以做到在任何领域都具有完全优势和完整的专业知识。组织行动优势。公共危机的爆发是非常规的社会状态，危机爆发时，政府自身严格的层级体系导致很难做出快速反应（这里要区分国家社会制度的区别，我国的社会制度优越性较为明显），可社会组织自身具有自治机制，决策与行动分散而独立，弹性组织结构特征明显，能做到及时调整，凭借自身的工作方式、内容面对危机可即时做出快速反应，迅速参与到危机管理的各个环节，对危机带来的各种社会问题及时处理。获取有效时间是应对公共危机的关键，它能最大限度减少损失和伤害，避免事态的进一步扩大。这里我们有很多的事例可以拿来借鉴：08年汶川地震中，社会组织反应迅速。震后两个多小时，著名企业家、慈善家陈光标带领的救灾队伍已经行动起来；5月12日晚，南京爱德基金会在成都成立抗震救灾办公室，紧急调拨100余万采购救灾物资；据非官方方统计，社会组织支援灾区的组织数量可以数十万计，支援的物资与人员数量更是不胜凡举。发生在2019年末持续至今尚未完全结束的“新型冠状肺炎”疫情，让全中国人民度过了一个难以忘怀的鼠年春节，在党中央迅速采取果断措施的同时，“韩红爱心基金会”几乎在同一时间就开始组织动员广泛的社会力量参加到抗击疫情的战斗中，在短短的半个月时间内，就募集到大量的资金用来采购专业防护设备，支援一线的医护人员。这一行动在国内外引起巨大反响，甚至影响力一度超过某些官方机构。这种快速响应的效果充分显示了社会组织在突发公共危机事件中的重要作用。基层资源动员与整合优势。社会组织具备志愿性特征，成员多数是来自于基层具有共同责任感的群众。所以，社会组织在性质归属上类同于民间组织，它贴近社会和普通群众，对群众心理和思想能准确掌握，在面对公共危机处理过程中对基层群众的利益诉求更清晰，因此更利于和群众进行沟通。社会组织追求公共利益，绝大多数属于非营利性组织，其目标的公益性使他们具有广泛的号召力和凝聚力，成员在公共危机处理过程中表现出的奉献精神使其更容易获得群众的高度认同。可以说，社会组织具有广泛的社会基础和强大的社会资本。这些优势和特点都可以说明，在公共危机爆发的状况下，社会组织可以进行最大范围的动员，最大限度地调动和整合社会资源来协助政府应对公共危机事件。韩红作为公众人物，究其原因正是因为其常年进行慈善活动想成了优秀的个人魅力和社会形象，这一因素的影响力对基层民众具有很大的模范带动作用，也正是韩红个人的正能量形象，感染和带动了大量社会基层人员和组织向基金会捐助资金、物资。广阔的视角优势。政府作为应对公共危机的主导力量，面对公共危机时，需要在进行一系列的问题考量，采取行动时多数会重点考虑政府实际状况，必然有一定的局限性。从政府角度出发，首要是顾及多数人利益，所以在权衡利弊，必然会牺牲少数群体的利益。而社会组织来源于民间，成长于民间，可以站在更广阔的视角观察危机从而做出符合正确解决危机的判断。例如：当前的新冠状肺炎疫情，人民政府为防止疫情进一步大规模扩散，毅然决定武汉封城，这当然是为保护更多的人民群众，但是，必然会在一定程度上影响和牺牲武汉人民群众的利益。但是，大爱无疆，全国各个民间组织迅速行动起来，在物资、心理辅导等诸多方面，迅速开始支援武汉、支援湖北，武汉加油！湖北加油！中国加油的口号响彻神州大地，针对最基层的民众需要也在民间组织和社会组织的支持下积极展开。政府与社会组织协力就能够对在公共危机中被政府忽视的群体给予更多的关注，有利于维护社会公平与和谐。

第五，细致化优势。在处理公共危机过程中，政府的资源和能力总是不能面面俱到，尤其是一些细致环节，但是这些细节在有时至关重要。相对于呈迅速扩散状态的社会公共危机，在应对危机时，各个环节与细节都不容忽视。社会组织无论在数量和种类上，方方面面都已经涉及到了，它满足群众需要的能力毋庸置疑。从基层视野出发来看，社会组织关注的领域、群体、问题都相较于政府视野更细致。我们今年所面临的“新型冠状肺炎”疫情在集中爆发后，中央迅速调集全国医疗资源和力量支援湖北、支援武汉，大量医护人员赶赴灾区，在这个过程中，正是“韩红爱心基金会”部分医护人员，根据“5.12”汶川地震救援的经验提出，在志愿一两队伍中，每支队伍一定要配备心理辅导人员，对一线参加医疗救助的人员进行心理干预，帮助他们减轻压力，这样既能保证救助工作顺利开展，也最大限度保护了医务人员自身，这一建议被采纳。2、社会组织参与公共危机管理的功能分析社会组织具有的以下优势使它们具备在公共危机管理中发挥四大功能。

第一，危机预警和宣传功能。公共危机管理最佳的效果是把危机扼杀在初始状态。社会组织因为根植于基层，组织成员来自社会不同阶层和领域，具备广泛性特点，另一方面拥数量众多的经验丰富组织成员，他们长期关注不同领域，相较于政府能更加细致地观测社会运行状态，针对某一社会领域有更加细致的观察力，对可预见的危机具有较强的预见能力。他们能充分利用自己的技术优势，检测、收集整理有关信息，提前发现危机苗头，为政府及民众提供早期预警。“实践是检验真理的唯一标准”，这一放之四海皆准的真理，今年又得到了很好的验证，新型冠状肺炎疫情的防护，对广大人民群众进行医疗防护的普及教育，不同的民间抖音组织，在很短的时间里就制作了大量的宣传视频，很快就能广而告之，这种迅捷且带有教育意义的宣传方式市政府的宣传机构无法做到的良好效果。社会动员和资源监督功能。在处理公共危机过程中，政府的动员能力往往因为危机事件的紧急性、灾难性而变得不平衡、不及时。而社会组织因为其目标的公益性、非营利性使其具备相对较高的公信力和较强的社会动员能力，他们可以通过社会动员实现最大化资源整合。处理危机是大量消耗资源的过程。能否在短时间内整合所需资源是应对危机成效的首要因素。社会组织是除政府之外应对公共危急获取所需资源的主要力量，危机发生时，他们通过多种方式积极争取援助，能最大限度弥补政府资源短缺。新冠肺炎疫情爆发之处，国内口罩数量严重不足，“韩红爱心基金会”采取两种方法在较短时间内就筹集到了数量不菲的口罩，就是采用动员部分影视明星外出国外进行采购，同时动员海内外热爱祖国、热爱民族的华人华侨、留学赤子采购相关医疗物资邮寄回国内，支援防控疫情，这在一定程度上对武汉疫情控制起到了积极作用。稳定社会心理功能。公共危机在造成物质方面损害的同时，也会带来精神伤害和心理恐慌，导致危机范围内外人群加剧不安全感，这种负面情绪会迅速传染。尤其当前我们处在依托互联网之上的信息高速传播时代，恐慌情绪会急速扩散。比如，2003年的“非典”，统计显示，非典疫情过程中，真正死亡率只有5％-10％，但当时群众普遍担心随时会被感染，而且一旦感染就难以治愈。2011年日本的核泄漏实践，导致中国普通民众担心核辐射而疯抢食盐。这些现象充分说明避免危机信息误传和失真，及时有效的沟通很重要。2019年末的“新型冠状肺炎”疫情控制过程中，正是大量社会组织积极宣传政府政策与措施，公众才得以在短时间内理解政府的诸多政策与措施，起到既稳定人心的积极作用。例如：抖音等诸多公共资源平台在扩散有效信息方面就大有作为。公共危机爆发时政府公共人力资源不足，无法做到全面心理辅导。社会组织拥有大量的志愿者，更易和普通群众沟通，为群众提供真实可靠的危机信息，消除误解，防止谣言的滋生和恐慌情绪蔓延，增强有效处理危机的信心。

第四，关注弱势群体功能。公共危机往往导致受伤害最大的就是弱势群体，由于表达能力和手段不足，弱势群体长期远离主流社会，多数状况之下被忽视。社会组织数量多、覆盖面广，能将主流社会遗漏、忽略的弱势群体纳入服务范围，弥补不足，使危机处理服务最大限度实现全覆盖。“韩红爱心慈善基金会”在长达9年的时间里，在西部诸多的偏远地区帮助救治的人员数量不胜枚举，他们将救助的首要目标锁定在弱势的贫困人口中，解决了不少人缺医少药的艰难境地，挽救了为数不少可能因病致贫的家庭。二、社会组织参与公共危机管理的困境分析

社会组织在公共危机管理中占有特殊优势，具有重要功能，但我国社会组织受多种因素的影响，优势和功能无法充分发挥，具体体现在以下五个方面。1.缺乏法律法规保障

健全的法律体系是社会组织参与公共危机管理的基础保障。政府当前虽已制定了不少社会组织法律法规，但还远远不够，现行的法规制度“只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等几个条例。”难以满足社会组织需求，且涵盖内容抽象笼统、缺少针对性和可操作性。致使社会组织在参与公共危机管理的过程中缺乏足够的法律支持，使社会组织在公共危机处理过程中引发一定的监管问题。这一问题不仅出现在社会组织运行过程中，就是在政府组织应对公共突发事件过程中，法律保障问题也是屡见不鲜。例如：本次“新型冠状肺炎”疫情首席医学专家钟南山院士就指出：“地方卫健委的职责权限应当得到进一步的加强”。如果及时有效的信息不仅仅是在第一时间报告给地方政府，而是迅速采取有效措施，可能损失不会有现在这么大。在抗击疫情时，“韩红爱心慈善基金会”在前线不断募捐的同时，社会上也有一些心怀品侧的少数人，利用基金会热度炒作自己，韩红一地被质疑，甚至基金会捐助活动被按下“暂停键”，这都是发生在我们眼前的事实，假如有相关的法律法规对正能量的社会组织进行合法的保护，打击不正之风，就不会出现这样让让人愤恨的现象。

2.传统管理模式的阻碍

政府传统的管理模式是“全能政府”模式，这一管理形式强调政府职能部门应对公共危机所进行的安排，社会组织处于从属地位，导致危机处理成为政府内部事务。当危机发生时，政府对社会组织缺乏信任，忽视社会组织的实力，导致社会组织不能充分发挥危机管理实力。以08年南方遭遇雪灾为例，在广州火车站客流大量积压，救援行动缓慢，导致压力剧增，而在的救援行动中，社会组织多次要求参与救援，屡遭拒绝，直到情况紧急，相关部门才允许社会组织参与救援，直至救援结束相关部门总结时才说：“没有预料到社会力量如此强大，社会可利用资源如此丰富。”

3.缺乏独立性

在理论上，社会组织是独立于政府的组织，但是在现实中我国社会组织与政府有万千联系。大量现有社会组织是由原政府职能部门转制而来，运行模式和政府的行政体系几乎一致，在关系上就是政府的附属机构，在诸多方面官方色彩浓厚，缺乏独立性。

4.社会公信度不高

在我国社会公众对社会组织参与公共危机管理的认同程度较低。组织成员中志愿者的比例相对数量很少，志愿者数量相较于西方发达国家差距非常大。这一现状体现出我国社会组织缺乏广泛、深层的社会认同基础，表现出与基层群众关系比较疏远，影响力不大，公信度不高。总而言之，目前，我国社会组织参与公共危机处理尚未被大众熟悉和理解，其活动容易遭至公众的猜疑。这使得社会组织在应对公共危机时，难以顺利展开工作。

原因主要体现在两个方面，一个方面是由于社会组织管理机制处于不健全状态，致使社会组织通常在非法状态下展开活动，当然，这其中也夹杂着为数不少的“挂羊头卖狗肉”者，他们假借各种公益名头搞非法活动，获取利益，这些行为严重影响了社会组织在公众心目中的形象。另一个方面是缺少文化基础。西方发达国家社会组织都有着深厚的文化积淀，，这与他们所处的政治制度，文化基础、精神信仰都密不可分。相比较，中国绵长深厚的传统文化，深远的影响着我们的发展与进步。特别是在目前，国家在高速发展，社会处在巨大转型过程中，市场经济发展的特性不仅仅推动社会发展，同时也在社会上滋生了拜金主义、利己主义、享乐主义等不良价值观，这直接导致社会组织在发展过程中需要的公益精神人群缺失。

5.社会组织自身能力不足

其一，社会组织内部管理的能力不强。由于长期依赖政府，自身组织缺乏专业管理研究，形成结构不合理、管理混乱等诸多问题。其二，社会组织融资的能力不足。现有阶段政府界定社会组织自负盈亏，社会组织能够得到的政府财政拨款少之又少，加之社会整体认识缺乏公益传统，民间捐赠凤毛麟角，绝大多数社会组织资金严重短缺。资金缺乏是社会组织面临的首要困难。社会发展带来的结构性人力资源管理困境是的社会组织难以吸引优秀的专业人才，特别是具有创新能力的人才。诸多因素导致社会组织在参与公共危机管理中专业化服务能力不足。

三、提升我国社会组织应对公共危机能力的对策建议

强化社会组织在公共危机管理中的作用，解决各种问题，改善现状，需要从政府、社会、社会组织自身三个方向改革与完善。

1.政府方面

第一，统筹安排，与时俱进的建立健全社会组织参与公共危机管理的法律法规体系，这是重要保障。一方面，政府当审时度势，考虑国情，制定社会组织基本大法，奠定基础，同时积极完善现有法律法规，形成体系体系。明确社会组织责权利，是社会组织运行合法、规范。另一方面，制定完善社会组织参与公共危机管理的法律法规不仅势在必行，而且是迫在眉睫。明确社会组织的法定主体地位。依据法律明确政府与社会组织在应对公共危机管理时的相互关系和责权利关系界定。第二，转变传统观念，改变传统管理模式，大力培育社会组织。首先，由“全能政府”角色，转向“有限政府”，为社会组织的生存和发展提供空间。政府的管理角色要大幅改革，从事必亲躬转变为引导、带领，同社会组织形成互动合作的伙伴关系。政府要充分认识到社会组织的不可替代作用，与其积极合作，形成两者的良性互动关系。其次，改革社会组织管理体制，降低准入标准。摈弃高门槛、多限制、少监管状况。结合实际国情，规范社会组织管理，加大优惠政策扶持，规范管理的同时降低准入门槛，注重过程管理。

第三，加大对社会组织的财政支持。资金短缺是各国社会组织普遍面临的难题，而我国社会组织在这一方面境况尤为严重。大多数社会组织能够募集到的资金少之又少，相较于需要缺口很大，这就造成了大量正常活动无法开展的窘境。虽然社会组织是独立于政府，可是其承担了部分政府公共管理职能，因此政府提供必要的财政支持是应当的。西方国家社会组织发展的资金有40％来自于政府不同形式的资助。包括财政拨款、项目委托、减免税收、土地无偿使用等形式

2.社会方面

第一，积极推动公民社会的建设，为社会组织参与公共危机管理提供适宜的文化环境。国外社会组织在公共危机管理中发挥的重要作用与培育文化精神息息相关。在构建公民社会的过程中，培育公民意识、主体意识、参与意识、自治观念、自主精神、契约精神是一方面，另一方面要在社会基础群众中间大力提倡社会组织的核心精神——志愿精神和公益精神，提高其社会责任感，使精神境界整体提升。这一精神应当是公民自发自愿承担社会责任、促进社会进步的一种精神，是基层群众参与社会的一种积极方式。

第二，加大对社会组织宣传力度，完善社会组织的社会评估监督体系，提高社会组织的社会公信力。我国的现状是社会组织缺乏广泛参与公共危机管理的社会认同，其所倡导的核心理念无法使多数基层群众认可，两者关系疏远。因此，媒体应当针对社会组织进行广泛宣传，增加群众认识和了解社会组织的渠道，使其理念深入人心，得到社会群众的的支持与认可。再者应当及时构建行之有效的社会评估监督体系，强化舆论监督的力度，引入第三方评估、会计审计等多种措施对社会组织活动实施管理，力促其运作透明，减少社会误解，增强信任感。

3.社会组织方面

第一，改革内部管理，完善社会组织的危机应对机制势在必行。一方面社会组织要依据自身参与公共危机管理的目标科学构建运行机制，使运行机制科学、合理、规范。做到利于政府、公众透明化监督效果，增加社会信任。另一方面社会组织应积极制定相应预案，设计合理程序，规范相关人员的责权利，防止推诿扯皮、挪用公共资金等不良现象的发生，确保社会组织在公共危机处理时损伤其廉洁与高效。使社会组织针对公共危机处理的适应能力和创新能力不断提高。

第二，增强社会组织资源整合的能力，吸收优秀人才。社会组织在资源整合方面筹集资金是重点，这一方面需要政府加大对社会组织的财政支持，另一方面从发展趋向来看，社会组织也需要拓宽筹资渠道，增强向社会各阶层人员募集资金的能力，逐步建立起自主持续的筹资机制。其中营利领域是重要可靠的融资渠道，因此，政府应积极主动促成社会组织与企业合作，发展以公益事业为目的的营销联盟，实现双赢。较为困难的是人力资源方面，目前由于社会组织提供的工资和福利