社区公共服务供给中多元主体协同机制的建构研究

课题名称社区公共服务供给中社区公共服务供给中多元主体协同机制的建构研究

摘要社区是社会生活的基本单位，也是社会治理的基本平台。在经济政治体制改革过程中，社区已经逐渐成为为政府提供公共服务的主体。本文从多元主体参与的视角，以公共产品理论、新公共管理理论、多中心理论为理论基础，通过分析现阶段社区供给服务中存在的问题提出相应对策，探究政府、社会组织、市场组织和居民等多个主体的特征，构建社区公共服务供给的多元主体协同机制理论模型。希望能为更多区域的城市社区公共文化服务多元化供给模式的构建提供借鉴关键词社区公共服务协同治理供给机制框架目录TOC\o"1-3"\h\u24991第一章绪论 114213第二章社区服务供给中多元主体协同机制的一般性阐述 2220482.1相关概念的界析 2308132.1.1社区 2150162.1.2行政管控和社区公共服务 2202712.1.3多元主体参与及公民参与 3153812.2理论基础 4327412.2.1公共产品理论 4141092.2.2新公共管理理论 4253262.2.3新公共服务理论 578702.2.4多中心理论 521106第三章社区公共服务供给现状分析 621278第四章社区公共服务供给中多元主体协同机制构建 7189944.1社区公共服务供给主体 7216014.1.1、政府 760184.1.2、市场（企业） 7228524.1.3、公民 787024.2社区公共服务供给机制构建路径 8203514.2.1大力培育社会组织 8232664.2.2提升政府权力分享 815413第五章结束语 10第一章绪论1.1研究的背景和研究的意义1．1．1研究背景城市社区是指城市一定地域范围内的聚居居民所组成的社会生活共同体，这个地域范围一般指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区中央办公厅.民政部关于在全国推进城市社区建设的意见.中央政府门户网站，/article/sqjs/zcwj/200912/20091200044439.shtml，2000-11-19.中央办公厅.民政部关于在全国推进城市社区建设的意见.中央政府门户网站，/article/sqjs/zcwj/200912/20091200044439.shtml，2000-11-19.另一方面，治理研究长期以来备受政治学、行政学的关注。在党的十八届三中全会上，为今后全面深化我国经济社会体制改革做出了战略性布局，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“要创新社会治理体制，提高社会治理水平，在政府主导作用下，促进社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良心互动的局面”。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.新华网，/2013-11/16/c_118166672.htm，2013-11-16.将国家治理能力与治理体系现代化视为全面深化改革总目标，“合作治理中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.新华网，/2013-11/16/c_118166672.htm，2013-11-16.1．1.2研究的意义本文的研究意义主要体现于下面几个方面第一，把当前几个火热的社区治理问题收入到学术研究的范畴，把时下最热门的几个社会现象上升到学术高度，研究他们背后的理论和逻辑，这丰富了当前对此问题的研究成果，具有重要的研究意义。第二，为政府制定相应的社区公共服务供给提供了制度的需求基础和执行和执行制度保障基础。给政府提供构建多元主体协同机制提供一种思路。第三，把多元主体协同治理理论引入到社区公共服务供给问题中，拓宽了社区公共服务供给的应用范围。基于公共产品理论、新公共管理理论、多中心理论作为理论支撑，构建创新机制，具有重要意义。第二章社区服务供给中多元主体协同机制的一般性阐述2.1相关概念的界析本章先对社区、行政管控和社区服务供给、多元主体参与及公民参等重要的概念进行界析，然后结合本文的主题阐述了治理理论、新公共管理理论、公共产品理论和新公共服务理论等理论基础，为构建理论分析框架提供理论基础。2.1.1社区“社区”这个词语来源于拉丁语，意思是共同的、亲密的伙伴。滕尼斯在其《共同体与社会》一书中对社区（community）进行了学术性界定。他认为在“共同体”和“社区”的对比中，“共同体”（社区）指的基于亲属的血缘关系和地缘关系自发形成的信仰和习俗趋同、人际关系密切的社会联合体。[德]费迪南·滕尼斯.共同体与社会——纯粹社会学的基本概念[M].北京：商务印书馆，1999:54此后，很多社会学家对“社区”这个词进行了不同角度的研究，直到现在，对社区还有不同理解。但现在普遍把[德]费迪南·滕尼斯.共同体与社会——纯粹社会学的基本概念[M].北京：商务印书馆，1999:54夏玉珍,李骏从一元、二元到多元一论社区服务理念的创新[J]江汉论坛2003（10）2.1.2行政管控和社区公共服务我们国家的社区治理其实经过了一个漫长的过程，一开始从计划经济时期的“单位制”和“街居制”向现在的“社区制”转变，这就是我国社区的发展和管理。“单位制”、“街居制”等就是政府对城市社区管理的一种体制，这种体制就是一种行政管控。行政管控实质上是一种垂直管理体制，它的目标是为了实施行政权力进行控制。所以以社区管理为例，就是政府运用其行政权对社区实行垂直管理的体制。在社区管理中，街道办事处作为政府的垂直下属，就是按照政府的指令对社区行使管理职能，而街道办事处指导命令属其管理的居民委员会实施管理。这种管理体制中，上下级是领导与被领导的关系，职权是自上而下的行政授权，下级根据上级的指令和既定目标，完成上级对下级的行政任务和目标。综上所述，政府是管理主体，拥有决策、组织、计划等权力，而街道办事处是组织者和实施者，最基层的居民委员会才是执行者，没有实际权力。社区公共服务是以社区为单位，以服务的形式提供公共物品，它具有非排他性和消费共用性。非排他性与排他性相对应，公共产品的非排他性也称为非排斥性，指的是一个人在消费一个物品时无法排斥别人也消费这类产品。消费的公用性是指一个人在使用这类产品时并不能阻止其他人也享用的性质。学术界普遍认为，公共服务的供给不仅要为社会公众提供公共产品还要为其提供服务，例如公共设施建设、社会医疗保障、科教文卫事业等。社区公共服务突出在其公共性，我国的学者较多地认为社区公共服务是“社区为单位提供的公共服务”。而本文对社区公共服务做扩大解释，以社区为单位，把私人物品以外能满足民众需求的泛称为公共物品。2.1.3多元主体参与及公民参与多元主体参与管理作为一种新的理念其实更多是建立在公民参与之上的，通过政府及其组成部门、社会组织、市场组织和公民等多元主体间进行良性互动，各个主体之间对问题共同协商进行决策。社区服务供给主体中主要是社会组织提供良好的社区服务以满足民众的需求，市场组织则利用其与社区的契约关系在一定程度上提供公共服务，而政府与党组织居于主导地位，广泛听取居民群众的意见构造良好的沟通桥梁。这样各个主体之间不再是单向垂直关系，而是可以横向互相协助，实现双向互动，多元主体参与下服务提供变得更有效率，并推动了政府从计划型向服务型转变和社会民主化。对于社区公共服务，很多人想到的主体只有政府，只要政府管理好，供给就跟得上。但是就如前文所述，社区公共服务供给的是个综合体，需要多个主体的参与，其中还包括公民的参与。公民参与以社区民众作为参与主体，参与对象是社区内的各项事务，其动力最主要靠的是民众的心理动机，也就是参与公共事务的精神，所以公民不仅仅只作为公共服务供给的客体，它还可以作为公共服务供给的主体，这在构建社区公共服务供给多元主体协同机制中是重要的一个环节。2.2理论基础2.2.1公共产品理论公共产品理论最开始是由瑞典经济学家林达尔提出的，随后在经济学接进行大讨论，很多经济学家纷纷提出自己对公共产品理论的观点和定义。其中最为经典的是美国萨缪尔森在《公共支出纯理论》中提出“每一个个人对该物品的消费不会造成其他人消费的减少”。公共产品理论在社区服务供给中引入给其管理创造了更多可能。它具体还包括“灯塔”理论、俱乐部产品理论和其他理论。“灯塔”理论通过提出问题航海中的灯塔由谁来提供，引发一系列的讨论，多个经济学家通过分析一部分认为应该由政府提供，一部分认为如果能解决“收费难”的问题也可以由私人提供。1974年科斯在其《经济学上的灯塔》对灯塔问题进行了详细的阐述，他对英国的灯塔制度演变进行研究，摆出事实灯塔可以由私人提供并没有收到冲击。在这个问题研究中灯塔只是代表公共物品的一个例子，科斯的研究提供了一个新的思维方式，在市场失灵的情况下，就立马把目光投向政府，靠政府提供公共服务弥补市场失灵的缺点是不尽完美的，应该要对比二者，选择更胜一筹者。从此，公共物品的供给不再限于政府供给，即使是公共服务，也是有可能由私人提供，并且有可能更有效率。2.2.2新公共管理理论在20世纪80年代，在公共行政发展的过程中，新公共管理理论在管理领域的改革活动中作为一种创新的管理模式应运而生。它弥补了传统公共行政模式的缺陷，它向市场主体企业学习，将企业中的管理方法和竞争机制注入用到提供公共服务中，更加注重效率和顾客的需求，强调结果的实现和管理者的个人责任。政府不再同时担任“掌舵者”和“划桨人”的角色，其应当将部分权力过渡给市场，发挥市场高效配置的功能，而政府起着引导者的作用，完善自身只能工作，这样将会大大提高公共部门的工作效率，从而也提高服务质量。新公共管理理论主要内容认为（1）在实践中私营企业的管理体制相对优于公共部门，公共部门可以把部分管理实务通过委托代理或者外包等方式给私营企业管理，也就是部分公共事务民营化，这种竞争方式将会提高公共部门工作效率。（2）公共管理主体趋向多元化，政府不再是单一的公共管理主体。（3）公共部门在管理中运用市场的、私营企业的战略管理、绩效管理、人力资源管理甚至是价值观念等方法有着极大作用。因此新公共管理理论为社区公共服务供给引入竞争机制提供了重要理论基础。2.2.3新公共服务理论新公共服务理论的核心是公共服务，它的主要手段是民众参与，目标是要实现公务员、公民、法律和社会协调运行的综合治理模式，它强调民众为中心，要充分尊重民众的权利，最大化追求公众利益。新公共服务理论要求要注重服务公民，注重公民对服务的满意度，作出决策和进行管理活动具有民主性，要以人为本而不是重视生产率，强调了政府管理活动中应重视公众参与。政府在公共服务供给中不是管理者，而是应该主动的服务者。新公共服务理论为社区服务供给说明了核心精神，明确了目标。2.2.4多中心理论多中心秩序理论提出的代表人物是奥斯特罗姆夫妇。他们的理论中，公共服务被定义为物品，对公共服务供给的流程是，一定集体共同需要一样服务，由指定生产者生产，交给提供者把物品提供给一定集体或者把物品交付给公众。提供者还需要与生产者和公众沟通的任务。本理论指出当民众有不同需求时，可以按照自己的偏好在多个生产者和提供者中选择，生产者和提供者之间也可以有着不同的组合，并且一个提供者可以有多个生产者，一个生产者也可以有多个提供者，这样使得政府不再是公共服务供给的集中者，服务主体有可以有多个。当然，在这三者中起核心作用的是提供者，它是民众和生产者的沟通桥梁，同时和他们两者是相互影响依赖的关系。为了满足各种民众的需求，生产者和提供者有着不同的排列组合，这就是多元组合。同时在有多元组合后，就会产生竞争机制，可以在很大程度上提高服务供给的准确度和有效性，从而就有了多中心理论。多中心理论为公共服务供给提供了具体流程，使公共服务供给有健康稳定发展的环境。第三章社区公共服务供给现状分析3.1存在主要问题分析3.1.1社区服务供给方式单一我国许多公共服务仍然还是以行政为主导为供给模式，虽然很多都有多元主体协同供给理念和发展趋势，出现了私营企业、社会组合或者个人等供给主体，但还是以“街居制”的行政管控为主导，政府的管理职能还是远大于其服务职能。3.1.2社区服务供给资金短缺多元主体虽然积极投入社区市场服务供给当中，毕竟还是处于起步阶段，还没充分发挥各主体的力量，政府作为供给的主导主体，承担了大部分的服务供给资金。没有完善和最大化地发挥出私营企业的竞争机制的激励作用，没有建立健全良好的资金筹集机制。并且，地方政府没有是指的财权，各地方政府的资金为维持各部门良好运转、投入到地方保证其地区的经济发展以及各区的公共服务供给当中，能用于社区公共服务的资金已然不足，又由于社区内缺少企业单位，支援经费往往杯水车薪。3.1.3社区居民主体意识薄弱由于政府长期居于管理者地位，许多居民仍没有服务型政府这个概念，公民参与意识低，大多数居民习惯被动地充当被管理者，而不是积极投入到各项活动中。加之现在网络发展迅速，居民之间接触面变小，人情味相对以前较为淡薄，缺乏社会责任感和主人翁意识，再加上城镇社区发展速度快，社区人员组成复杂，社区居民之间更是缺乏信任感，防范意识加重，所以对社区没有归属感和安全感，更不会参与到社区活动中，使得社区公共服务供给不能很好地和居民进行沟通，无法满足居民的需求。第四章社区公共服务供给中多元主体协同机制构建4.1社区公共服务供给主体4.1.1、政府政府作为公共服务的主要提供主体是必不可替代的，政府从提供公共服务开始就一直是最重要的提供者，它有着资源丰富、提供服务统一等优势，且公共服务的最突出特点就是其公共性，政府的重要职能就是提供公共服务，因此，在公共服务供给中占主导地位的仍然是政府。然而，政府在提供公共服务的发展中，仍然有着其固有的缺点，因为其管理提供服务的手段单一，当社区居民有提出更多更高或者提出一些前所未有特殊的需求时，它固定的提供服务手段不能满足居民的需求，还可能会会出现供给错位或者服务质量不标准等缺陷。政府长久以来作为管理者，给公民以高高在上的感觉，难以和居民形成良性沟通的局面，必须要把二者地位在同层次才能发挥政府职能的最大化，这就要求推动政府职能转变，需要政府下放部分公共服务供给权力给其他主体，并明确各服务供给主体的主要权责，政府作为主导主体起着决策引导作用，发挥自己宏观调控的职能，把社区公共服务供给目标划分进社会经济发展的总目标和整体规划。除上述要求以外，对于政府提供公共服务范围要求要集中在比较明显的地方，例如有关社区安全方面的服务需求、一些如交通、电力等公共设施以及居民的福利性要求——教育医疗保障等，都应当由政府来提供。4.1.2、市场（企业）政府可以通过授权、特许经营、委托或外包等方式把一定范围内的社区公共服务给市场来提供，这有利于满足社区居民多元性的需求，让企业参与到公共服务文化的供给中充分发挥作用，优化资源配置，可以弥补政府不足以缓解政府的压力，企业参与社区公共文化服务可以通过四种方式：一是直接提供公共文化服务和产品，比如投资文艺展出、举办学术交流活动等；二是与政府以合同契约的方式合作，承接政府的公共文化服务项目；三是通过股份方式参与由政府投资的文化设施，或资助公共文化活动；四是参与公共服务决策过程，通过影响政府政策和法规的制定，来影响公共文化决策。4.1.3、公民良好的社区管理和高效的公共服务供给离不开受益主体——社区居民的参与。我们是生活在人与人不断交往的共同体中，需要培养树立公共精神，所谓公共精神，是指各公民、社会组织和政府等主体以宽容的心态，可以自由、平等地参与公共事务的管理，然后拥有共同权利和责任，最后可以实现双赢的共同治理效果。只有居民团结一致、协同前进，才会发挥大于每个个体各自相加的协同效果。4.2社区公共服务供给机制构建路径4.2.1大力培育社会组织社会组织在地区公共服务供给中起着不可缺少的作用。在便民服务方面，社会团体几乎涵盖了居民生活的方方面面，从特定群体服务到地方服务和物业服务。可以有效地避免地方公共服务实施过程中政府单独进行的高成本、低效率问题。要看到社会组织在城市社会公共服务供给中的优势。首先，政府要理解社会组织的指导，不要盲目介入。我们国家有很多社会组织，政府有很多“公共机构”。重要的原因是，政府过分介入社会组织，导致社会组织的运营。但是，我们不能让它走。一些学者提倡分类控制原则，即通过分类控制社会组织，有选择地管理社会组织，开发有利于国民经济和民生的社会组织。其次，社区组织还需要加强与社会组织的合作，包括企业和非政府组织。在专业技术方面，非政府组织比社区组织更具技术性。在社会公共服务供给方面，为完善社会组织建设提供实践空间，应加强与社会组织的合作。最终，社会组织自身需要加强组织管理，改善地区公共服务的作用。特别是我们要注意组织人员的选择和培训。选拔组织成员的时候，必须要满足严格的要求。在每天的管理中，不要对政府产生依赖，不要关注居民的需求，要竭尽全力地玩好自己的利益游戏。只有有效管理才能实现组织的可持续发展。总之，为了改善城市社区公共服务的供给机制，有必要积极培育社会组织，为形成多中心模式奠定基础，为实现合作性供给而培育多种供给主体。4.2.2提升政府权力分享本质上，社区组织应该具有自治的特征。但是,j社区,政府的过度介入地区组织的强烈色彩,自立性下降,居民的需求被无视,居民是社区组织的发展和管理无法完全参与,居民不能参与社区服务供给较低。根据地区公务员供给的现状，有必要引导地区团体的发展，扩大地区自治团体的生活空间，确保独立，促进居民参与。要建立权力分割机制，逐步形成政府公共权力和社会权力之间的无缝衔接，建立多设施共治秩序，实现区域组织自立，区域组织间合作。政府机关和社会组织。建立权力共享机制，形成合作的共治，不仅存在于社区组织中，也存在于社会组织中。首先，我们需要确定共享的领域。政府部门与社会组织之间的权力共享领域不仅应该是政府职能的边缘领域，而且应该是对原政府具有较强控制的排他性领域。在社会组织渴望进入的政府垄断领域，政府应逐步放宽对垄断领域的监管，改变社会组织进入垄断领域的方式，适当引入社会力量，形成良好的合作治理基础。在新兴的垄断服务行业中，政府部门与社会组织应该相互配合。政府部门应打破不适当的制度，尽量减少垄断的形成。社会组织也应该