生鲜食品安全质量监督与管理制度研究

摘要=1\*ROMANI生鲜食品安全质量监督与管理制度研究摘要近年来，我国生鲜食品安全问题频发，严重影响我国居民的身体健康，如何快速有效处理生鲜食品安全问题，成为我国政府十分重视的问题。生鲜食品的质量安全问题不仅是我国居民共同关注的问题，也是我国经济建设和社会稳定的必要保障。这就要求各个政府部门加强对生鲜食品质量安全的监督管理，从源头上杜绝生鲜食品安全问题的发生。本文以山东省当前的生鲜食品质量安全监督管理制度现状为研究对象，针对其监管体系的运行，提出存在的一系列的问题，并在借鉴发达国家和地区先进经验的基础上，提出完善山东省生鲜食品安全监管的建议。关键词：生鲜食品，质量安全，监管制度引言1.1课题背景及研究目的和意义1.1.1选题背景尽管人们日益认识到食品安全是公共卫生的重点，也是食品贸易的基本要求，但食品安全事件仍然偶尔发生。中央电视台在纪念世界消费者权益日的消费者节目中，每年都会发生几起食品安全事件。最近报道了一起严重的食品安全事件，有36名学生在当地“模范学生食堂”吃了受污染的食物后因腹泻而住院，该食物被怀疑由于霉菌的明显生长而被微生物污染[1]。这些事件不是由缺乏或有限的技术资源引起的，而是由对食品安全及其含义或食品安全文化的了解不足造成的，这通常导致食品安全在食品生产者的议程中被降为“低优先级”。随着居民生活水平的不断提高，生鲜食品正成为被购买频率最高的商品之一。有数据显示，我国超市产品销售中，生鲜品类占比30%以上，有的超市甚至超过60%[2]。消费者对于生鲜食品需求的提升，对生鲜食品安全提出了更高的要求。而生鲜食品的质量安全问题不能过高寄希望于生产者的自觉行为，需要政府制定相应的质量安全管理制度，并切实发挥应有的监督作用。当前我国的监管制度扔不完善，各个市场参与主体更容易受到利益诱惑铤而走险，在利益驱使下做出一些违法行为，危害公众生命安全。而政府作为公共利益的捍卫者，就要发挥自身的监管作用，承担起食品质量安全监管的责任，为广大人民群众提供更安全的饮食环境。1.1.2研究目的我国食品质量检测体系不健全，对过程控制还不够重视,导致有害食品流入市场，从监测对象来看，现有检测机构数量与社会需求尚存在较大差距，食品安全检测机构的数量和检测能力均不能满足目前我国食品安全监管的需要。而同时我国的生鲜食品监管机制也存在一定的不足与问题，对我国居民的身体健康产生了一定的不良影响，本文希望通过对我国现有生鲜食品监管制度的分析，研究出一套行之有效的生鲜食品监管体系。1.1.3研究意义随着我国居民生活水平的提高，人们的饮食结构发生了一定的变化，生鲜食品逐渐成为我国居民购买频率最高的食品[3]。但生鲜食品不易储存，一旦发生变质或者被不安全因素污染，就可能危害人类身体健康，因此，生鲜食品的质量、安全直接关系到居民的日常生活。而频发的食品安全事故严重损害了消费者的利益，也影响力我国的居民水平。本文通过对生鲜食品质量安全监督与管理的现状进行研究，分析影响生鲜食品安全的关键环节及问题，并研究食品质量安全事故发生的深层次原因，在此基础上提出切实可行的建议，以期为食品安全监管提供切实可行的建议。1.2 国内外研究现状1.2.1 国内研究现状及分析生鲜食品是一个相对广泛的概念，主要包括果蔬、肉类、水产品这三类产品，我国对生鲜食品质量安全的研究起步较晚，因此质量安全监督管理措施在我国并不完善。王红梅等从完善城镇监管机制入手，加强蔬菜生产源头的质量监控，具体来说，主要包括以下几个内容：完善蔬菜田间生产档案管理；加强蔬菜农残检测力度，规范检测程序；加大宣传培训力度，提高生产安全措施；建立市场准入机制，实施蔬菜安全生产可追溯制度[4]。张满林则从零售环节对我国现行的蔬菜安全监管体系进行研究，认为存在日常监管松散、防范机制不健全；质检力量薄弱；追溯机制不完善等问题，可以通过构建蔬菜安全监管奖励机制、加大经费投入、提高零售环节的的组织化程度等措施来完善蔬菜的安全监管机制[5]。孙保国则结合现阶段肉食品出现的一些问题，认为政府应该在禽肉的食品质量安全监管中做好以下几点：完善肉食品相关法律，做好宣传；监管畜禽养殖过程，促进养殖规范；抓好防疫工作，做好疫情防控；严格检疫，对疫病畜禽合理处理[6]。1.2.2 国外研究现状及分析相对来说，国外对生鲜食品质量安全问题的研究起步较早、认知水平较高，围绕政府如何监管生鲜食品质量安全，研究人员主要在政府的监督与管制、质量安全追溯系统、质量安全管理模式三个方面进行研究[7]。APJMOL等人认为食品安全监管的主要原则有以下几个内容：通过成本效益测试；考虑监管的相关不确定性；单独检测标准要优于法律风险的统一标准，性能标准和激励性政策优于强制性标准[8]。Loutif则设计出一套质量安全管理体系，涵盖食品的生产、加工、物流、质量跟踪、综合管理等方面的内容，在这套系统中，质量追溯体系最为重要[9]。Bel等人则认为质量追溯体系是一个复杂的系统，包括产品跟踪、过程跟踪、病虫害跟踪和检测跟踪等多个环节，不仅可以实现“从农场到餐桌”的跟踪，还可以实现“从表到麦田”的追溯查询[10]。1.3 主要研究内容和方法1.3.1 研究内容本文基于现实中突出的生鲜食品质量安全问题，探索生鲜食品质量安全监管中的政府作用，发现监管方面的不足，并分析问题产生的可能原因，通过借鉴发达国家和地区的生鲜食品质量监管机制，结合国内监管的特点，提出切实可行的对策。1.3.2 研究方法（1）文献研究法通过搜集、查阅我国相关食品安全监管法律、法规和食品安全监管相关著作、文献。搜索一些发达国家食品安全监管体制、以及食品安全改革的相关资料，初步了解了了食品安全监管的研究动态、前沿进展，对前人己取得的成果及研究现状有了较深的了解，也为本文的写作积累了丰富的素材。（2）比较研究法通过分析我国现行的安全监管体制，研究发达国家成功的食品安全监管体制改革经验，将两者进行比较，探索出合适我国国情的食品安全监管体制的变革路径。（3）实证分析法本文在研究过程中以山东地区为案例对食品安全监管中存在的实际问题进行分析、研究，从而总结出我国食品安全监管体制存在的弊端。2生鲜食品安全质量监督与管理制度的相关政策分析2.1生鲜食品管理制度的概念生鲜食品质量安全主要是指“生鲜三品”的质量安全，即果蔬、肉类、水产品三类产品的质量安全。监管对象主要是生鲜食品相关的生产经营销售者，包括：进行食品生产制作、流通和提供餐饮服务的企业和个人；生产经营销售食品包装材料、洗涤剂、容器的企业和个人；生产经营食品使用的设备工具的企业和个人[11]。2.2现市场生鲜食品安全质量监督的现状随着我国“健康中国”战略的启动，政府对食品安全特别是生鲜食品安全给予了更多的重视，同时地方政府也制定了一系列的政策来保障生鲜食品的安全。进入21世纪后，我国社会经济飞速发展，居民物质生活水平显著提高，但当前生鲜食品行业仍存在着人民对食品安全要求提高与生产者片面追求利润最大化的矛盾，急需政府制定切实可行的监管措施。生鲜食品的质量安全监管，是一门系统性工程，涉及到食品的生产者、运输者、销售者、消费者全环节的相关者，这就需要政府在制定政策的时候既要把系统性的工程统一来处理，又要做到具体问题具体分析。因此，生鲜食品的质量安全监管对政府的管理方式提出了更高的要求，需要从单一的行政命令式强制管理向人性化管理转变。当前我国的生鲜食品质量安全监管主要包括事前预防、事中控制和事后弥补三个方面的内容[12]。我国在生鲜食品的质量安全预警上做出了诸多努力，对引发食品安全问题的诸多因素进行提前监督和管理，确保政府可以及时发现问题，积极主动处理。2014年，有条件的政府就开始引导建设蔬菜追溯系统，给种植者分配相应的条形码，从生产、运输、销售全环节进行监控，对保障蔬菜市场健康发展起到了重要的作用[13]。国务院食品安全委员会2014年在福建召开“治理餐桌污染”现场会，积极推进食品监管的各项工作。针对畜禽养殖、肉食品生产两大环节，及时做好法律法规的宣传工作，并对违反相关规定的从业者给予裁决处罚。同时受供需和交通的影响，畜禽销售和运输范围较广，相关管理部门及时做好检疫工作，在确认畜禽无疫情后，才允许其进入运输环节，从一定程度上减少运输环节的疫情传播，并在加工环节前，还要进行屠宰检疫。事中控制遵循公开透明原则，对已经产生社会危害的生鲜食品安全事件，及时采取有效措施，控制事态发展，尽可能减小不必要的损失，并及时向社会通报最新的事态进展，减轻食品安全事件对人民群众正常生活秩序的干扰。设置市场监督管理局，专门对食品质量安全进行监管，将监管责任落实到具体负责人，确保能够最大程度调动负责人的工作积极性，对食品质量安全进行积极监管[14]。事后弥补主要是针对事前预警、事中控制存在的不足进行完善，对已经产生社会危害的违法行为及时进行处罚，最大程度挽回损失，从而保障社会经济秩序的有效运行，为广大居民营造安全的饮食环境。3山东省生鲜食品安全质量监督与管理制度的现状3.1山东省近年来做出的监督方法及管理制度目前为止，山东省的生鲜食品质量监管体系已经基本成熟，监管体系以省、市、区县、市场、企业“五位一体”为架构，加强对生鲜食品生产管理的每个环节的监管力度。为了确保全省市民的饮食安全，山东省成立了以省长为组长、主管农业的副省长为副组长，农业局长为办公室主任，由12个局委组成的“山东省农产品质量安全工作领导小组”这样一个网络化管理平台。2005年前后，省政府督促各市区先后成立农产品质量安全检验检测中心，为全额拨款事业单位。2005年底，省政府出台《山东省农产品市场准入工作实施方案》，次年5月，省内蔬菜可以代征进入流通领域，并开始实行猪肉市场准入。2009年5月，实施水果市场准入制度。山东省2013年开始开展农业机制创新工作，不断加码生鲜食品质量监管力度，完善农业投入品监管体系，强化过程管理，不断改善生鲜食品品质，提高生鲜食品的安全监督能力。2014年，山东省逐步建立完善农业标准体系，提高生鲜食品的品质和安全标准化水平，制定了萝卜、葱、鲑鱼、黄瓜、白菜、西红柿等六种生鲜食品的质量技术标准并对外公布[15]。同时，重视建立生鲜食品质量监测体系，从地方财政中拨出专项资金用于质量检测室建设，目前已经累计投入超过10亿元，市、县级的检测中心都配备有先进的进口仪器。为保证生鲜食品质量检验结果的准确性以及食品监管的力度，山东省高度重视基层生鲜食品监管队伍建设，安排专家对技术人员进行专业培训，2019年山东全省共开展行政执法培训班、检测技术培训班、舆情应对暨信息宣传培训班等主题培训80个班次，培训20000余人次，有力提升了生鲜食品安全监管执法工作规范化水平。近年来，山东省生鲜食品质量安全的监督范围逐年扩大，监管力度逐年加强，在省政府的统一调度下，实施定期和不定期的监督管理和巡查制度，监督企业的生产管理，加强生鲜食品质量安全意识。加强对生鲜食品质量安全的宣传力度，促进企业积极申报无公害农产品的资格认证，并且定期更换无公害资格认证的企业，严格审查获得资格的企业。建立重大农产品质量安全事故应急预案，通过各种媒体平台，构建监测及预警网络，完善生鲜食品质量安全应急反应机制。3.2现有监督方法及管理制度的不足3.2.1生鲜食品质量标准体系不健全 当前我国农业生产经营分散、生产方式落后，生鲜食品质量标准体系不健全，首先是标准缺失，针对大宗粮食作物，仅有一些简单的收购标准，其他的指标如营养品质、安全性等都没有明确标准；其次标准陈旧，几十年前制定的标准现在还在沿用；最后是标准的科技含量不高，没有和国际标准接轨。由于我国在生鲜食品质量监管方面起步较晚，山东省的生鲜食品质量监管虽然在近年取得了较大进步，但与国外发达国家以及国内先进省市地区相比较，仍存在一定的差距，相关功能不够健全，且标准水平较低。政府的各个功能部门设定的基准不同，差异度较大，针对性不强，在山东省内，针对无公害农产品的标准就有1600多项，虽然标准的绝对数量较多，但依然无法满足当前生鲜食品市场多样化的发展需求，并且在实际执行层面，这些标准多是以提高产量为目的，针对质量安全的标准却少之又少。3.2.2机构运行体系不健全目前生鲜食品质量安全监管存在部门众多、责任不清、权利划分不明确的问题，各个机构部门间权限相互重叠，责任落实不到位，一旦发生生鲜食品质量安全事故，无法尽快找到直接监管部门，导致生鲜食品安全监管工作在具体执行过程中的功效大打折扣，甚至监管部门也存在投机问题，监管机制的不完善以及监管行为的不规范，一定程度上也助长了市场经营的混乱程度。山东省政府成立市场监督管理局负责全省的生鲜食品质量安全监督管理工作，由其统一调配全省资源，日常负责协调全省生鲜食品质量安全监管部门的工作。在省市级的统一领导下，各个县区也相继成立负责生鲜食品质量安全监督管理工作的办公室，具体负责各自辖区内的质量监督工作，这样的机构设置仍存在一定的问题，导致无法及时排除生鲜食品质量安全的隐患，更无法有效控制危机事态的发展和蔓延。4优化山东地区监督管理制度的建议4.1建立权责制衡的机构运行机制 首先，省级监管机构作为山东省生鲜食品的质量安全监管最高的机构，应该充分发挥宏观调配作用，制定与国家法律相结合并且适应地方特色的规定，为下级的监管部门提供全面的法律依据，同时加大对权利约束方面的规定，权责统一，确保监管机构为市民的生鲜食品安全提供优质高效的公共服务。其次，应加大财政投入，积极引进相关的专业技术人才，扩充村镇级别的执法队伍，提高执法效率。最后，引入绩效管理机制，使监管者承担更大的责任，提供内部竞争机制，在竞争中提高政府的监管水平。4.2构建完备的检验标准体系 首先，借助欧美等发达国家的经验，强制执行标准是实现生鲜食品质量安全的重要举措，通过出台相应的生产标准等文件，构建起基础标准、技术标准、综合标准等相辅相成的质量安全标准体系，为质量安全检测提供更全面的服务，并引导生产者积极提高安全生产意识。其次，完善约束生鲜食品安全生产企业不法行为的法规文件，提高产业的准入门槛，推行质量安全认证制度，对扰乱市场秩序、危害居民身体健康的生鲜食品违法事件严厉惩处。最后，实行质量安全事故终身制，对因检验标准执行不力而引发的生鲜食品质量安全事件，不管何时何地发生，都要对相关责任人一查到底，引导社会的安全生产氛围。泰山学院学士学位论文（设计）参考文献[1]俞金香,谢晶.食品安全监督制度建设研究——食品安全地方保护主义之破解[J].湖北警官学院学报,2013,000(003):6-9.[2]张露.我国食品安全监管体制研究[D].郑州大学,2013.[3]林海萍.食品安全监督抽检与复检制度中存在的问题及优化措施[J].现代食品,2018(07):86-88.[4]顾琼,黄伟栋.上海市闵行区餐饮单位食品卫生公示制度效