我国政府创业引导基金运作模式的多维剖析与优化路径

我国政府创业引导基金运作模式的多维剖析与优化路径一、引言1.1研究背景与意义在全球经济竞争日益激烈的当下，科技创新已成为推动国家经济发展和提升国际竞争力的核心驱动力。创业投资作为支持科技创新和创业企业发展的重要金融工具，在促进科技成果转化、培育新兴产业、创造就业机会等方面发挥着举足轻重的作用。我国自改革开放以来，经济持续高速增长，在积累了雄厚物质基础的同时，也面临着经济结构调整和转型升级的紧迫任务。在这一进程中，创业投资的重要性愈发凸显。我国创业投资的发展历程可以追溯到上世纪80年代。1985年，中央在《关于科学技术体制改革的决定》中首次提出“创业投资”概念，同年9月，我国第一家风险投资公司——中国新技术创业投资公司成立，标志着创业投资在我国正式起步。此后，随着经济体制改革的不断深入和资本市场的逐步完善，创业投资在我国取得了长足发展。特别是进入21世纪以来，在国家政策的大力支持和鼓励下，我国创业投资行业迎来了快速发展期。据相关数据显示，截至2024年底，我国备案创业投资基金数量超过1.5万只，管理资产规模超过3万亿元，投资案例数累计超过10万个，投资金额累计超过2万亿元。尽管我国创业投资取得了显著成就，但在发展过程中仍面临诸多挑战和问题。一方面，创业投资的资金来源相对单一，主要集中在政府财政资金、国有企业资金和少数富裕个人资金，社会资本参与度较低，导致创业投资的资金规模受限，难以满足大量创业企业的融资需求。另一方面，创业投资的投资阶段偏好明显，倾向于投资中后期项目，对早期项目和种子期项目的投资相对不足。这主要是因为早期项目和种子期项目风险较高、不确定性较大，投资回报周期较长，传统投资机构往往因风险厌恶而“不敢投”，使得许多具有创新潜力的早期创业企业面临“融资难、融资贵”的困境，难以跨越横亘在科技创新和产业创新之间的“死亡之谷”。为了解决创业投资发展中存在的问题，充分发挥创业投资在支持科技创新和创业企业发展方面的重要作用，我国政府借鉴国际经验，积极推动创业引导基金的设立和发展。创业引导基金是由政府出资设立，通过引导社会资本参与创业投资，以支持创业企业发展的政策性基金。其主要运作模式包括参股、融资担保、跟进投资等，旨在通过政府资金的引导作用和杠杆效应，吸引更多的社会资本进入创业投资领域，缓解创业企业融资难题，促进创业投资行业的健康发展。我国创业引导基金的发展始于20世纪末。1999年8月，上海市政府批准成立了国有独资的上海创业投资有限公司，负责管理上海市政府6亿创业投资资金和数十亿“科教兴市”专项基金，旨在“引导、推动整个上海风险投资事业的发展和促进上海高新技术产业”的发展，这可以说是我国政府出资引导创业投资的最早尝试。2002年1月，中关村管委会借鉴以色列政府推动创业投资发展的经验，出资设立了“中关村创业投资引导资金”，主要以跟进投资的方式鼓励合作的创业投资机构投资中关村科技园区的高科技企业，这是我国第一只由政府出资设立的具有“引导”之名的创业投资引导基金。2005年11月，国家发展和改革委员会等十部委联合颁布了《创业投资企业管理暂行办法》，其中第22条明确规定“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”，该办法的出台，从国家层面确立了政府引导基金的地位，使政府引导基金从地方试点走向了规范运作。此后，我国创业引导基金进入了快速发展阶段，各地政府纷纷设立创业引导基金，引导基金的数量和规模不断扩大。截至2024年底，我国已设立各类创业引导基金超过3000只，总规模超过5万亿元，在促进创业投资发展、支持创业企业成长方面发挥了重要作用。然而，随着我国创业引导基金的快速发展，一些问题也逐渐显现出来。不同地区的创业引导基金在运作模式、管理机制、投资策略等方面存在较大差异，导致引导基金的运作效率和效果参差不齐。一些创业引导基金存在政府干预过度、市场化运作程度不足的问题，影响了引导基金的投资决策效率和资金使用效益；一些创业引导基金的绩效考核和评价体系不完善，难以准确衡量引导基金的运作成效和政策目标实现程度；一些创业引导基金在风险控制方面存在漏洞，面临着较大的投资风险。因此，深入研究我国政府创业引导基金的运作模式，分析其存在的问题，提出优化建议，对于提高创业引导基金的运作效率和效果，充分发挥其在支持创业投资和创业企业发展方面的作用，具有重要的理论和实践意义。从理论意义来看，目前国内对于创业引导基金运作模式的研究尚处于不断完善阶段，不同学者从不同角度进行了探讨，但尚未形成一套完整、系统的理论体系。通过对我国政府创业引导基金运作模式的深入研究，能够丰富和完善创业投资领域的理论研究，为后续的相关研究提供有益的参考和借鉴，推动创业投资理论的进一步发展。从实践意义而言，合理选择和优化创业引导基金的运作模式，有助于提高政府资金的使用效率，更好地发挥其引导和撬动社会资本的作用，为创业企业提供更多的资金支持，促进创业投资行业的健康发展。同时，通过对创业引导基金运作模式的研究，可以为政府制定相关政策提供决策依据，推动政府进一步完善创业投资政策体系，营造更加良好的创新创业环境，助力我国经济结构调整和转型升级，实现经济的高质量发展。1.2研究目的与方法本研究旨在深入剖析我国政府创业引导基金的运作模式，揭示其在实践中存在的问题，并提出切实可行的优化建议，以提升引导基金的运作效率和政策效果，充分发挥其在支持创业投资和创业企业发展中的关键作用。在研究过程中，将综合运用多种研究方法，以确保研究的全面性、科学性和深度。文献研究法：系统梳理国内外关于创业引导基金的相关文献，包括学术论文、研究报告、政策文件等。通过对这些文献的深入研究，了解国内外创业引导基金的发展历程、运作模式、政策支持以及研究现状，为本文的研究提供坚实的理论基础和丰富的研究思路。同时，对已有研究成果进行总结和分析，找出研究的空白点和不足之处，明确本文的研究方向和重点。案例分析法：选取国内具有代表性的政府创业引导基金案例，如中关村创业投资引导基金、苏州工业园区创业投资引导基金等，对其运作模式、投资策略、管理机制、绩效表现等方面进行深入的案例分析。通过对具体案例的详细研究，深入了解我国政府创业引导基金在实际运作过程中的成功经验和存在的问题，为提出针对性的优化建议提供实践依据。比较研究法：对国内外不同类型的创业引导基金运作模式进行比较分析，包括美国小企业投资公司计划（SBIC）、以色列YOZMA基金等国外典型模式，以及国内不同地区、不同类型的创业引导基金模式。通过比较研究，总结国内外创业引导基金运作模式的特点和优势，找出我国创业引导基金运作模式与国际先进水平的差距，为我国创业引导基金运作模式的优化提供有益的借鉴和参考。1.3研究内容与框架本文将围绕我国政府创业引导基金的运作模式展开全面而深入的研究，具体内容如下：我国政府创业引导基金的发展历程与现状分析：系统梳理我国政府创业引导基金从探索起步到快速发展的各个阶段，详细阐述其在不同时期的政策背景、设立情况以及发展特点。同时，对当前我国政府创业引导基金的总体规模、区域分布、资金来源、投资领域等现状进行深入分析，为后续研究提供坚实的现实基础。我国政府创业引导基金的主要运作模式解析：深入剖析我国政府创业引导基金常见的运作模式，如参股模式、融资担保模式、跟进投资模式等。对每种运作模式的具体操作流程、特点、优势以及适用场景进行详细阐述，并通过实际案例分析，揭示不同运作模式在实践中的应用情况和效果。我国政府创业引导基金运作模式存在的问题探讨：结合我国政府创业引导基金的发展现状和运作实践，深入分析其在运作模式方面存在的问题，如政府干预过度与市场化运作不足的矛盾、资金杠杆效应未能充分发挥、绩效考核与评价体系不完善、风险控制机制存在漏洞等。对这些问题产生的原因进行深入剖析，明确问题的本质和根源。国外政府创业引导基金运作模式的经验借鉴：选取美国、以色列、英国等在创业引导基金领域具有丰富经验和成功实践的国家，对其创业引导基金的运作模式、管理机制、政策支持体系等方面进行深入研究。总结国外先进经验和有益做法，为我国政府创业引导基金运作模式的优化提供有益的参考和借鉴。优化我国政府创业引导基金运作模式的建议提出：针对我国政府创业引导基金运作模式存在的问题，结合国外先进经验，从完善政策法规体系、强化市场化运作机制、提高资金杠杆效应、建立健全绩效考核与评价体系、加强风险控制等方面提出具体的优化建议。同时，对优化后的运作模式可能带来的效果进行预期分析，为我国政府创业引导基金的健康发展提供切实可行的指导。基于上述研究内容，本文的框架结构如下：第一章为引言，主要阐述研究背景与意义、目的与方法，以及研究内容与框架，为全文的研究奠定基础。第二章分析我国政府创业引导基金的发展历程与现状，梳理其发展脉络，呈现当前发展态势。第三章深入解析我国政府创业引导基金的主要运作模式，揭示不同模式的特点与应用。第四章探讨我国政府创业引导基金运作模式存在的问题，剖析问题产生的原因。第五章研究国外政府创业引导基金运作模式的经验借鉴，汲取国外先进经验。第六章提出优化我国政府创业引导基金运作模式的建议，为其发展提供指导。最后是研究结论与展望，总结研究成果，对未来研究方向进行展望。二、我国政府创业引导基金的发展历程与现状2.1发展历程我国政府创业引导基金的发展，紧密伴随着国家经济发展战略的调整和创业投资市场的培育过程，其历程大致可划分为以下几个关键阶段：探索起步阶段（1985年-2004年）：1985年，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》首次提出“创业投资”概念，同年9月，中国新技术创业投资公司成立，拉开了我国创业投资的序幕，也为政府创业引导基金的发展奠定了理念基础。1999年8月，上海市政府批准成立国有独资的上海创业投资有限公司，负责管理上海市政府6亿创业投资资金和数十亿“科教兴市”专项基金，按照国际通行的创投资金运作模式实行市场化运作，通过公开招标选择创投资金管理人和托管银行，与海内外投资者合作，吸收海外与民间资金，投资对象集中于高科技等行业，在发展高科技和塑造创新创业精神方面发挥了重要作用，可视为我国政府出资引导创业投资的最早尝试。2002年1月，中关村管委会借鉴以色列经验，出资设立“中关村创业投资引导资金”，主要以跟进投资方式鼓励合作的创业投资机构投资中关村科技园区的高科技企业，这是我国第一只具有“引导”之名的创业投资引导基金。这一时期，我国创业投资处于萌芽阶段，政府引导基金也在摸索中前行，相关政策法规尚不完善，基金的运作模式和管理机制都在不断尝试与探索。试点发展阶段（2005年-2007年）：2005年11月，国家发展和改革委员会等十部委联合颁布《创业投资企业管理暂行办法》，明确规定国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展，从国家层面确立了政府引导基金的地位，使其从地方试点走向规范运作。2006年，国务院关于实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》若干配套政策中进一步鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金。同年9月，国家开发银行与中新苏州工业园区创业投资有限公司共同组建“苏州工业园区创业投资引导基金”，总规模10亿元，期限13年，对不同领域和投资阶段的创业投资基金进行直接股权投资。2007年，第一只国家级引导基金——“科技型中小企业创业投资引导基金”正式设立，其资金来源于中央财政科技型中小企业创新基金。在这一阶段，各地政府纷纷响应国家政策，开始试点设立政府引导基金，引导基金的数量逐渐增加，运作模式也在实践中不断丰富，除了跟进投资，参股等模式也得到应用。规范发展阶段（2008年-2016年）：2008年10月，国务院办公厅发布由国家发展改革委、财政部、商务部联合制定的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，为政府引导基金的发起和设立奠定了坚实的法律基础，标志着我国政府引导基金步入规范设立与运作的轨道。此后，政府引导基金在制度层面不断完善，数量和规模都迎来了快速增长。2009年，国家新兴产业创投计划开始试点运行，资金来源于中央财政战略性新兴产业发展专项资金，采取参股设立创业投资基金的方式，扶植早中期、初创期创新型中小企业。2011年，财政部和发改委联合出台《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，进一步规范了中央财政资金参投创业投资基金的方式和条件。2015年，国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，提出建立和完善创业投资引导机制，加快设立国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金等。同年8月，国家新兴产业创业投资引导基金设立方案获批复，并通过公开招标选定管理公司。这一阶段，政府引导基金在政策的支持下，不仅在数量和规模上迅速扩张，在投资领域上也更加聚焦于战略性新兴产业和创新创业企业，成为推动经济转型升级和创新发展的重要力量。升级转型阶段（2017年至今）：随着政府引导基金的快速发展，一些问题逐渐显现，如部分地区基金过于分散、投向重复、盲目设立导致资金使用效率不高，资金筹集压力大、“抢项目”现象严重，退出机制不完善、专业化人才稀缺等。针对这些问题，政府开始出台政策规范政府引导基金的运营管理、绩效考核等机制，调整并弥补规则漏洞，加强对政府资金的预算约束和财政出资的约束，禁止通过政府投资基金变相举债。同时，政府引导基金进入存量时代，重点转向存量基金的精耕细作和重新激活，探索多元化的资金来源和灵活的投资方式，如引入境外投资人、增加融资结构层级、利用股债多种方式组合等。例如，一些引导基金开始尝试与社会资本合作设立子基金，通过市场化的运作方式提高资金的使用效率和投资收益。这一阶段，政府引导基金更加注重质量和效益，通过不断优化运作模式和管理机制，更好地发挥其引导社会资本、支持创新创业和产业发展的作用。2.2现状分析近年来，我国政府创业引导基金在数量和规模上均呈现出显著的增长态势，在经济发展和产业升级中扮演着愈发重要的角色，已成为推动创业投资行业发展和支持创业企业成长的关键力量。从基金数量来看，据相关统计数据显示，截至2024年底，我国已设立各类政府创业引导基金超过3000只。其中，2024年新增政府创业引导基金数量超过300只，保持了较为稳定的增长趋势。政府创业引导基金数量的持续增加，反映出各级政府对创业投资和创新创业的高度重视，以及通过设立引导基金来引导社会资本投向创业领域的积极态度。从地域分布上看，政府创业引导基金数量较多的地区主要集中在东部沿海经济发达地区，如江苏、浙江、广东等地。这些地区经济发展水平较高，创新创业氛围浓厚，政府有较强的财政实力和资源来设立和支持创业引导基金。例如，江苏省截至2024年底已设立政府创业引导基金超过500只，在全国各省份中位居前列。同时，中西部地区的政府创业引导基金数量也在不断增加，呈现出快速发展的态势，反映出各地政府积极推动区域经济发展和产业转型升级的决心。在基金规模方面，我国政府创业引导基金的总规模已超过5万亿元。其中，国家级政府创业引导基金的规模较大，如国家新兴产业创业投资引导基金目标总规模达400亿元，国家中小企业发展基金总规模达600亿元。省级和地市级政府创业引导基金的规模也不容小觑，部分基金规模达到数十亿甚至上百亿元。基金规模的不断扩大，为创业投资行业提供了充足的资金支持，有助于缓解创业企业融资难、融资贵的问题，促进创业企业的发展壮大。在资金来源上，政府财政资金是政府创业引导基金的主要来源，占比超过60%。此外，社会资本的参与度也在逐渐提高，包括金融机构、企业、个人等社会资本通过与政府合作，共同出资设立创业引导基金，为基金的发展注入了新的活力。社会资本的参与不仅增加了基金的资金规模，还引入了市场化的运作机制和管理经验，有助于提高基金的运作效率和投资收益。在投资领域上，我国政府创业引导基金主要聚焦于战略性新兴产业和科技创新领域，如新一代信息技术、生物医药、高端装备制造、新能源、新材料等。这些领域具有高科技含量、高成长性和高附加值的特点，是推动我国经济转型升级和创新发展的重要力量。政府创业引导基金通过投资这些领域的创业企业，不仅为企业提供了资金支持，还帮助企业引入先进的技术和管理经验，促进企业的创新发展和产业升级。以生物医药领域为例，政府创业引导基金在支持创新药物研发、医疗器械制造等方面发挥了重要作用，推动了我国生物医药产业的快速发展。同时，政府创业引导基金也关注传统产业的转型升级，通过投资传统产业中的创新型企业，帮助企业进行技术改造和产品升级，提高企业的市场竞争力。从投资阶段来看，政府创业引导基金更加注重对早期项目和种子期项目的投资。早期项目和种子期项目往往具有较高的风险和不确定性，但同时也具有较大的发展潜力和创新价值。政府创业引导基金通过投资这些项目，能够在企业发展的早期阶段提供资金支持，帮助企业跨越“死亡之谷”，促进创新成果的转化和产业化。例如，一些政府创业引导基金专门设立了针对早期项目的子基金，通过与专业的创业投资机构合作，筛选和投资具有潜力的早期创业项目，为企业的成长提供了有力的支持。我国政府创业引导基金在数量、规模、资金来源、地域分布和投资领域等方面呈现出良好的发展态势，但在发展过程中也面临着一些问题和挑战，如政府干预与市场化运作的平衡、资金杠杆效应的发挥、绩效考核与评价体系的完善等，需要进一步加以研究和解决。三、我国政府创业引导基金的主要运作模式3.1组织形式政府创业引导基金的组织形式是其运作的基础架构，不同的组织形式在法律结构、治理机制、责任承担和税收政策等方面存在显著差异，这些差异对引导基金的运作效率、风险控制和投资收益产生重要影响。目前，我国政府创业引导基金主要采用合伙制、公司制和契约制三种组织形式。3.1.1合伙制合伙制，特别是有限合伙制，在我国政府创业引导基金中应用广泛。有限合伙制由普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）组成。普通合伙人通常是具有丰富投资经验和专业管理能力的投资机构或个人，负责基金的日常运营和投资决策，对合伙企业债务承担无限连带责任。有限合伙人主要是提供资金的投资者，包括政府财政资金、企业、金融机构等，以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任。在这种模式下，普通合伙人凭借其专业能力和经验，负责筛选投资项目、进行投资谈判、投后管理以及退出决策等核心事务。他们投入少量资金，通常占基金资本总额的1%左右，但享有基金投资收益的20%左右的分成，这种收益分配机制能够有效激励普通合伙人积极运作基金，追求更高的投资回报。有限合伙人则主要提供资金支持，不参与基金的日常管理，但对重大事项拥有决策权，如修改合伙协议、批准基金的投资策略和预算等，以保障自身的权益。有限合伙制具有诸多优势。在税收方面，它避免了双重征税，合伙企业本身不作为纳税主体，而是由合伙人分别缴纳个人所得税或企业所得税，这在一定程度上降低了基金的运营成本，提高了投资收益。在决策机制上，普通合伙人负责日常管理和投资决策，决策流程相对简便高效，能够快速响应市场变化，抓住投资机会。激励机制也较为有效，普通合伙人的收益与基金业绩紧密挂钩，促使他们全力以赴提高基金的投资回报率。然而，有限合伙制也存在一定的局限性。普通合伙人承担无限连带责任，这意味着一旦基金投资失败，普通合伙人可能面临倾家荡产的风险，这对普通合伙人的风险承受能力和投资谨慎性提出了极高的要求。在有限合伙人众多的情况下，协调各方利益可能存在一定难度，尤其是在涉及重大决策时，可能会出现意见分歧，影响决策效率。此外，有限合伙制的稳定性相对较弱，普通合伙人的变动可能会对基金的运营产生较大影响。3.1.2公司制公司制基金是按照公司法设立的具有独立法人资格的基金形式。基金公司的股东包括政府、企业、金融机构等各类投资者，股东通过出资认购公司股份，成为公司的所有者，并按照持股比例享有相应的权利和承担相应的责任。公司制基金拥有较为健全的治理结构，通常设立股东会、董事会、监事会等机构。股东会是公司的最高权力机构，决定公司的经营方针和投资计划、选举和更换董事和监事、审议批准公司的财务预算和决算方案等重大事项。董事会是公司的经营决策机构，负责执行股东会的决议，制定公司的经营计划和投资方案，聘任和解聘公司经理等高级管理人员。监事会则负责对公司的经营管理活动进行监督，检查公司财务，对董事和高级管理人员的行为进行监督，确保公司的运营符合法律法规和公司章程的规定。公司制基金的优势在于治理结构规范，决策程序相对严谨，能够有效保障股东的权益。在面对复杂的投资决策和风险控制时，通过股东会、董事会和监事会的相互制衡，可以做出更加理性和科学的决策。公司制基金的稳定性较强，股东的变动一般不会对基金的运营产生重大影响。然而，公司制基金也存在明显的劣势。其中最突出的问题是双重征税，公司盈利需要缴纳企业所得税，股东从公司获得分红时还需缴纳个人所得税，这大大增加了基金的运营成本，降低了投资者的实际收益。公司制基金的决策流程相对繁琐，需要经过多个层级的审批，决策效率相对较低，可能会错过一些投资机会。公司制基金的管理成本较高，需要设立专门的管理机构和人员，增加了运营成本。3.1.3契约制契约制基金是基于信托法，通过签订信托契约而设立的基金形式。在契约制基金中，投资者作为信托委托人，将资金委托给基金管理人（信托受托人）进行管理和投资，基金托管人则负责保管基金资产，监督基金管理人的投资运作，确保基金资产的安全。契约制基金的运作主要依据信托契约的约定，基金管理人按照契约规定的投资范围、投资策略和投资方式进行投资决策，追求基金资产的增值。基金托管人则对基金管理人的投资行为进行监督，确保其符合契约约定和法律法规的要求。投资者按照其持有的基金份额享有相应的收益和承担相应的风险。契约制基金的优势在于设立和运作相对简便，不需要像公司制基金那样设立复杂的治理结构，也不需要像有限合伙制基金那样进行繁琐的工商登记手续。契约制基金在投资策略上具有较大的灵活性，能够根据市场变化和投资者需求及时调整投资组合。契约制基金的资产独立性较强，基金资产与基金管理人、基金托管人的自有资产相互独立，能够有效隔离风险，保障投资者的权益。然而，契约制基金也存在一些不足之处。在决策机制方面，主要由基金管理人主导投资决策，投资者的参与度相对较低，可能导致投资者的利益得不到充分保障。契约制基金的激励机制相对较弱，基金管理人的收益与基金业绩的挂钩程度不如有限合伙制基金紧密，可能会影响基金管理人的积极性和责任心。契约制基金在信息披露方面可能存在一定的问题，投资者获取基金运作信息的渠道相对有限，难以全面了解基金的投资情况和风险状况。3.2管理方式我国政府创业引导基金在管理方式上呈现出多样化的特点，不同的管理方式各有其优势和适用场景，主要包括成立独立事业法人主体管理、委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司管理、委托地方国有创投企业管理以及成立引导基金管理公司或自行管理等模式。这些管理方式的选择，既考虑了政府对引导基金的政策导向和监管要求，也充分结合了市场资源和专业能力，旨在提高引导基金的运作效率和投资效果。3.2.1成立独立事业法人主体管理成立独立事业法人主体管理是我国政府创业引导基金常见的一种管理模式。在这种模式下，政府专门设立独立的事业法人机构来负责引导基金的日常管理与运作事务。该机构具有独立的法人资格，能够独立承担民事责任，在政府的政策指导下，按照市场化原则进行运作。以深圳市创业投资引导基金为例，深圳市政府设立了深圳市创业投资引导基金管理委员会（简称“市创投委”）作为引导基金的决策机构，负责审议引导基金的重大事项，如投资方向、投资原则、投资计划等。同时，成立了深圳市创业投资引导基金管理有限公司作为引导基金的管理机构，负责引导基金的具体运作，包括项目筛选、投资决策、投后管理以及退出等工作。深圳市创业投资引导基金管理有限公司拥有专业的投资团队和完善的管理制度，能够充分发挥市场机制的作用，提高引导基金的运作效率。在投资决策过程中，该公司会对拟投资项目进行全面的尽职调查和风险评估，根据评估结果做出科学合理的投资决策。在投后管理方面，会为被投资企业提供增值服务，帮助企业解决发展过程中遇到的问题，促进企业的成长和发展。南京市创业投资引导基金也采用了类似的管理模式。南京市设立了南京市创业投资引导基金管理委员会，负责引导基金的政策制定和重大事项决策。同时，成立了南京紫金投资集团有限责任公司作为引导基金的受托管理机构，负责引导基金的日常运营和投资管理。南京紫金投资集团有限责任公司依托其专业的投资能力和丰富的行业资源，积极筛选优质的创业投资项目，通过参股、跟进投资等方式，引导社会资本投向南京市的创新创业领域。在实际运作中，该公司注重与各类创业投资机构的合作，通过联合投资等方式，扩大引导基金的投资范围和影响力。例如，与知名创业投资机构合作设立子基金，共同投资南京市的新兴产业项目，为企业提供资金支持和战略指导。这种管理模式的优势在于，独立事业法人主体能够在政府的政策框架下，相对独立地进行市场化运作，避免了政府部门直接干预基金运作可能带来的效率低下和行政化倾向。同时，专业的管理团队和完善的管理制度能够提高基金的运作效率和投资决策的科学性，更好地实现引导基金的政策目标和经济效益。然而，这种模式也对管理机构的专业能力和运营水平提出了较高要求，如果管理机构的能力不足或管理不善，可能会影响引导基金的运作效果。3.2.2委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司管理委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司管理是政府创业引导基金的另一种重要管理模式。在这种模式下，政府将引导基金委托给具有丰富资产管理经验和资源优势的地方国有资产经营公司或政府投资平台公司进行管理。这些公司通常在当地具有广泛的业务网络和深厚的资源积累，能够更好地整合地方资源，推动引导基金的有效运作。以北京市石景山区创业投资引导基金为例，石景山区政府将引导基金委托给北京实创科技园开发建设股份有限公司进行管理。北京实创科技园开发建设股份有限公司作为一家具有丰富园区开发和产业投资经验的国有企业，在管理引导基金过程中，充分发挥其对区域产业的了解和资源整合能力，紧密围绕石景山区的产业发展规划，引导基金重点投向文化创意、高新技术等领域的创业企业。通过与区内各类创新载体和创业投资机构的紧密合作，实创股份能够及时获取优质项目信息，为引导基金筛选出具有发展潜力的投资项目。同时，利用自身的产业资源优势，为被投资企业提供包括场地支持、政策对接、产业链合作等在内的全方位增值服务，助力企业快速成长。石家庄市创业投资引导基金同样采用了委托管理的模式，委托给石家庄发展投资有限责任公司进行管理。石家庄发展投资有限责任公司作为市政府直属的国有投资平台公司，承担着引导社会资本投向、促进地方经济发展的重要使命。在管理引导基金时，该公司充分发挥其政府资源优势和资金运作能力，积极与金融机构、社会资本合作，通过参股设立子基金等方式，引导更多资金投向石家庄市的重点产业和创新领域。在投资决策过程中，公司严格遵循市场化原则，结合地方产业政策和市场需求，对项目进行科学评估和筛选，确保引导基金的投资安全和收益。同时，通过加强与政府部门的沟通协调，及时了解政策动态，为引导基金的投资方向提供指导，保障引导基金的政策目标得以实现。这种管理模式的优势在于，地方国有资产经营公司或政府投资平台公司具有较强的资源整合能力和政策执行能力，能够更好地将政府的产业政策和引导基金的投资方向相结合，促进地方经济的发展。同时，这些公司在资产管理和投资运作方面具有一定的经验和专业能力，能够有效降低引导基金的运作风险。然而，委托管理模式也存在一定的风险，如委托方与受托方之间可能存在信息不对称、目标不一致等问题，需要建立健全的监督机制和激励机制，以确保受托方能够按照委托方的要求和目标进行管理和运作。3.2.3委托地方国有创投企业管理委托地方国有创投企业管理是我国政府创业引导基金的一种具有特色的管理模式。在这种模式下，政府将引导基金委托给在当地具有丰富创业投资经验和专业投资团队的国有创投企业进行管理。这些国有创投企业在长期的创业投资实践中，积累了丰富的项目资源、投资经验和专业人才，能够更好地识别和投资具有潜力的创业项目，提高引导基金的投资效益。苏州工业园区创业投资引导基金是委托地方国有创投企业管理的典型案例。苏州工业园区创业投资引导基金委托给中新苏州工业园区创业投资有限公司（简称“元禾控股”）进行管理。元禾控股作为国内知名的国有创投企业，在苏州工业园区的创业投资领域发挥着重要的引领作用。元禾控股拥有一支专业的投资团队，团队成员具备丰富的行业经验和专业知识，能够对创业项目进行深入的研究和分析。在管理引导基金过程中，元禾控股充分发挥其专业优势，通过参股、跟进投资等方式，引导社会资本投向苏州工业园区的科技创新企业和战略性新兴产业。元禾控股注重与国内外知名投资机构的合作，通过联合投资、设立产业基金等方式，整合各方资源，扩大引导基金的投资规模和影响力。例如，元禾控股与华平投资、君联资本等知名投资机构合作，共同投资了一批具有高成长性的科技企业，为苏州工业园区的产业升级和创新发展提供了有力支持。上海市创业投资引导基金也采用了委托地方国有创投企业管理的模式，委托给上海创业投资有限公司进行管理。上海创业投资有限公司作为上海市最早成立的国有创业投资企业之一，在推动上海创业投资行业发展和支持科技创新企业成长方面积累了丰富的经验。该公司通过与国内外优秀投资机构合作，设立了多个创业投资基金，广泛投资于信息技术、生物医药、新能源等领域的初创期和成长期企业。在管理引导基金时，上海创业投资有限公司充分利用其丰富的投资经验和广泛的项目资源，筛选出具有发展潜力的项目进行投资，并为被投资企业提供全方位的增值服务，包括战略规划、市场拓展、人才引进等，帮助企业快速成长。广州市创业投资引导基金同样委托给广州科技金融集团有限公司进行管理。广州科技金融集团有限公司作为广州市重要的国有创投企业，致力于为科技创新企业提供多元化的金融服务。在管理引导基金过程中，该公司紧密围绕广州市的产业发展战略，重点投资于新一代信息技术、人工智能、生物医药等新兴产业领域的创业企业。通过与各类科技园区、孵化器和创业投资机构的合作，广州科技金融集团有限公司能够及时获取优质项目信息，为引导基金的投资决策提供有力支持。同时，该公司注重对被投资企业的投后管理，通过定期回访、提供咨询服务等方式，了解企业的发展状况，帮助企业解决发展过程中遇到的问题，促进企业的健康发展。这种管理模式的优势在于，地方国有创投企业具有丰富的创业投资经验和专业的投资团队，能够更好地把握市场动态和投资机会，提高引导基金的投资成功率。同时，这些企业在当地具有良好的品牌影响力和资源整合能力，能够吸引更多的社会资本参与创业投资，实现引导基金的放大效应。然而，这种模式也存在一定的局限性，如国有创投企业可能受到国有企业体制机制的束缚，在投资决策和运作效率方面可能相对灵活度不够，需要在管理过程中不断优化体制机制，提高市场化运作水平。3.2.4成立引导基金管理公司或自行管理成立引导基金管理公司或自行管理是我国政府创业引导基金的又一种管理模式。在这种模式下，政府通过成立专门的引导基金管理公司来负责引导基金的管理和运作，或者由政府相关部门直接自行管理引导基金。以北京市为例，北京市设立了北京科技创新基金管理有限公司作为引导基金的管理机构。北京科技创新基金管理有限公司由北京市政府联合金融机构、企业等共同出资设立，负责管理北京市科技创新基金。该公司按照市场化、专业化的原则进行运作，建立了完善的投资决策机制、风险控制机制和投后管理机制。在投资决策方面，公司组建了专业的投资决策委员会，成员包括行业专家、投资专家等，通过对项目的深入研究和分析，做出科学合理的投资决策。在风险控制方面，公司建立了严格的风险评估体系和风险预警机制，对投资项目进行全程风险监控，确保引导基金的投资安全。在投后管理方面，公司为被投资企业提供全方位的增值服务，帮助企业提升管理水平和创新能力，促进企业的发展壮大。浙江省也成立了专门的引导基金管理公司——浙江省产业基金有限公司，负责管理浙江省政府产业基金。浙江省产业基金有限公司通过市场化运作，吸引社会资本参与，重点投向浙江省的战略性新兴产业、传统产业转型升级等领域。公司在管理过程中，注重发挥市场机制的作用，通过与各类投资机构合作，筛选优质项目，提高基金的投资效益。同时，公司积极推动产业基金与地方经济发展的融合，为地方产业发展提供资金支持和资源整合服务。除了成立引导基金管理公司外，还有一些地方政府选择自行管理引导基金。以上海浦东新区为例，上海浦东新区政府相关部门直接负责管理浦东新区创业投资引导基金。在管理过程中，政府部门充分发挥其政策制定和资源协调的优势，根据浦东新区的产业发展规划和政策导向，确定引导基金的投资方向和重点领域。同时，政府部门通过建立严格的项目评审机制和监督管理机制，确保引导基金的规范运作和投资安全。在项目筛选方面，政府部门组织专家对申报项目进行评审，综合考虑项目的技术创新性、市场前景、团队实力等因素，选择具有发展潜力的项目进行投资。在监督管理方面，政府部门定期对引导基金的投资项目进行检查和评估，及时发现和解决问题，保障引导基金的健康运行。成都银科创业投资有限公司则是另一个自行管理的案例。成都银科由成都市政府相关部门和企业共同出资设立，作为创业投资引导基金，自行负责基金的管理和运作。成都银科在管理过程中，紧密围绕成都市的产业发展战略，重点投资于电子信息、生物医药、高端装备制造等领域的创业企业。公司建立了专业的投资团队和完善的管理制度，在投资决策、风险控制和投后管理等方面形成了一套科学有效的运作流程。通过自行管理，成都银科能够更加灵活地应对市场变化，快速做出投资决策，提高基金的运作效率。同时，公司能够更好地贯彻政府的产业政策，将引导基金的投资与地方产业发展紧密结合，促进地方经济的发展。成立引导基金管理公司或自行管理的模式，在一定程度上能够更好地体现政府的政策意图，加强对引导基金的直接管控。通过成立专业的管理公司，可以引入市场化的运作机制和专业的管理团队，提高基金的运作效率和投资效益。而政府部门自行管理则能够更加直接地协调各方资源，确保引导基金的投资方向与政府的产业政策保持一致。然而，这种模式也需要政府具备较强的专业管理能力和资源调配能力，同时要注意避免行政干预对基金市场化运作的影响。3.3投资方式我国政府创业引导基金在投资方式上呈现出多元化的特点，旨在通过不同的投资策略，实现引导社会资本、支持创业企业发展和促进产业升级的目标。常见的投资方式包括阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障等，每种投资方式都有其独特的运作机制和政策导向。3.3.1阶段参股阶段参股是我国政府创业引导基金的重要投资方式之一。在这种方式下，引导基金向创业投资机构进行股权投资，通过成为创业投资机构的股东，参与其投资运作。引导基金的参股比例通常有一定限制，一般最高不超过创业投资企业实收资本（或出资额）的25％，且不能成为第一大股东。这一规定旨在确保创业投资机构的市场化运作，避免政府过度干预，同时充分发挥引导基金的引导作用。以国家新兴产业创投计划为例，该计划采取参股设立创业投资基金的方式，通过阶段参股，引导社会资本投向新兴产业领域。国家新兴产业创投计划的资金来源于中央财政战略性新兴产业发展专项资金，通过与地方政府、社会资本合作，共同设立创业投资基金。这些基金主要投资于战略性新兴产业领域的早中期、初创期创新型中小企业，为企业提供资金支持和资源对接，促进企业的创新发展和产业升级。在实际操作中，国家新兴产业创投计划会对拟参股的创业投资机构进行严格的筛选和评估，考察其团队实力、投资经验、管理能力等方面，确保参股的创业投资机构具备良好的投资运作能力和发展潜力。阶段参股的期限一般有明确约定，通常不超过5年。在约定期限内，引导基金通过参与创业投资机构的投资决策和管理，引导其投资方向，使其更多地投向符合国家产业政策和发展战略的领域。引导基金在投资过程中不参与日常经营和管理，但对初创期科技型中小企业的投资情况拥有监督权，以保障投资资金的安全和合理使用。当达到约定的期限或满足特定的退出条件时，引导基金可以通过股权转让、清算等方式退出创业投资机构。在有受让方的情况下，引导基金可以随时退出。自引导基金投入后3年内购买的，转让价格为引导基金原始投资额；超过3年的，转让价格为引导基金原始投资额与按照转让时中国人民银行公布的1年期贷款基准利率计算的收益之和。阶段参股的优势在于，能够吸引社会资本共同发起设立创业投资企业，扩大创业投资的资金规模，增加对创业企业的资金供给。通过引导基金的参股，能够增强创业投资机构的信誉和实力，吸引更多的社会资本参与，发挥政府资金的杠杆效应。阶段参股还能够引导创业投资机构的投资方向，使其更加关注国家鼓励发展的产业领域，促进产业结构的优化升级。阶段参股也存在一定的风险，如创业投资机构的投资决策失误、经营管理不善等，可能导致引导基金的投资损失。因此，在实施阶段参股时，需要加强对创业投资机构的筛选和监督，建立健全风险控制机制，降低投资风险。3.3.2跟进投资跟进投资是指引导基金与创业投资机构联合对特定的创业企业进行投资。当创业投资机构对某一具有发展潜力的创业企业进行投资时，引导基金可以按照一定的比例跟进投资，与创业投资机构共同分担投资风险和分享投资收益。这种投资方式通常适用于创业企业的早期阶段，此时企业风险较高，但潜在的回报也较大。在中关村创业投资引导基金的运作中，跟进投资是一种常用的投资方式。中关村创业投资引导基金与合作的创业投资机构密切合作，当创业投资机构发现中关村科技园区内的高科技企业具有投资价值时，引导基金可以根据合作协议，按照一定比例跟进投资。通过跟进投资，引导基金能够支持更多的早期创业企业，为这些企业提供必要的资金支持，帮助它们度过发展初期的难关。在具体操作过程中，中关村创业投资引导基金对跟进投资的项目进行严格的筛选和评估。会对创业企业的技术创新性、市场前景、团队实力等方面进行深入调研和分析，确保投资项目具有较高的发展潜力和投资价值。引导基金还会与创业投资机构共同制定投资方案，明确双方的权利和义务，确保投资的顺利进行。跟进投资对于创业企业来说，具有重要的意义。能够为创业企业提供更多的资金支持，缓解企业的资金压力，促进企业的快速发展。创业投资机构和引导基金的联合投资，能够增强企业的信誉和实力，提高企业在市场上的竞争力。跟进投资还能够为创业企业带来更多的资源和支持，如创业投资机构的行业经验、市场渠道、管理咨询等，有助于企业提升自身的管理水平和创新能力。对于引导基金来说，跟进投资可以降低投资风险。通过与创业投资机构合作，引导基金能够借助创业投资机构的专业经验和资源，更好地评估投资项目的风险和收益，减少投资失误的可能性。跟进投资还能够提高引导基金的投资效率，通过与创业投资机构共同投资，实现资源共享和优势互补，提高投资项目的成功率。跟进投资也存在一定的挑战。由于创业企业在早期阶段风险较高，投资失败的可能性较大，因此引导基金需要具备较强的风险承受能力和风险控制能力。在跟进投资过程中，引导基金与创业投资机构之间的合作协调也非常重要，需要建立良好的沟通机制和合作模式，确保双方在投资决策、投后管理等方面能够达成共识，共同推动投资项目的顺利进行。3.3.3风险补助风险补助是指引导基金对已投资于初创期中小企业的创业投资公司给予一定的资金补助，以补偿其投资风险。创业投资公司在投资初创期中小企业时，面临着较高的风险，如技术风险、市场风险、管理风险等，这些风险可能导致投资失败，给创业投资公司带来损失。为了鼓励创业投资公司加大对初创期中小企业的投资力度，引导基金通过风险补助的方式，对创业投资公司的投资风险进行一定程度的补偿。以科技型中小企业创业投资引导基金为例，该基金对符合条件的创业投资机构给予风险补助。当创业投资机构投资于初创期科技型中小企业时，引导基金根据其投资金额和投资期限等因素，给予一定比例的风险补助。风险补助的资金主要用于弥补创业投资机构在投资过程中可能遭受的损失，降低其投资风险。在具体实施过程中，科技型中小企业创业投资引导基金对申请风险补助的创业投资机构进行严格的审核和评估。会考察创业投资机构的投资业绩、投资管理能力、风险控制措施等方面，确保风险补助资金能够真正用于支持有实力、有经验的创业投资机构投资初创期科技型中小企业。风险补助的作用主要体现在以下几个方面。能够激励创业投资公司积极投资初创期中小企业，增加对这些企业的资金投入，促进初创期中小企业的发展。风险补助可以降低创业投资公司的投资风险，提高其投资回报率，增强其投资信心和积极性。风险补助还能够引导社会资本投向初创期中小企业，促进创业投资市场的健康发展。风险补助的实施方式通常是在创业投资机构完成对初创期中小企业的投资后，引导基金根据相关规定和协议，向创业投资公司拨付风险补助资金。风险补助的金额一般根据创业投资公司的投资金额和投资期限等因素确定，具体比例和标准由引导基金的管理办法和相关政策规定。3.3.4投资保障投资保障是指引导基金对有潜在投资价值、但暂时不符合投资条件的企业，提供一定的资助和辅导，帮助企业完善自身条件，提高投资吸引力。在企业发展的早期阶段，由于技术、市场、管理等方面的不完善，可能无法满足创业投资机构的投资要求，但企业具有较大的发展潜力和创新价值。引导基金通过投资保障的方式，对这些企业进行资助和辅导，帮助企业解决发展过程中遇到的问题，提升企业的综合素质和竞争力，为企业获得后续的投资创造条件。以某些地方政府创业引导基金为例，会对当地有潜力的初创企业提供投资保障支持。引导基金会与专业的创业服务机构合作，对企业进行全面的评估和分析，了解企业的优势和不足。对于具有潜在投资价值的企业，引导基金提供一定的资金资助，用于企业的技术研发、市场拓展、人才培养等方面。引导基金还会组织专业的导师团队，为企业提供创业辅导和咨询服务，帮助企业制定发展战略、完善管理制度、提升市场营销能力等。在具体的资助与辅导流程中，首先由企业提出申请，提交相关的商业计划书和项目资料。引导基金组织专家对申请企业进行评审，根据企业的技术创新性、市场前景、团队实力等因素，筛选出具有潜在投资价值的企业。对于入选的企业，引导基金与企业签订投资保障协议，明确资助金额、资助用途、辅导内容和期限等事项。在资助期限内，引导基金按照协议约定向企业拨付资助资金，并组织导师团队定期对企业进行辅导和跟踪服务，及时了解企业的发展情况，帮助企业解决遇到的问题。投资保障的作用在于，能够帮助有潜力的初创企业克服发展初期的困难，完善自身条件，提高投资吸引力，从而获得更多的投资机会。通过提供资助和辅导，引导基金能够培育和扶持一批具有创新能力和发展潜力的企业，为经济的可持续发展注入新的活力。投资保障还能够降低创业投资机构的投资风险，提高投资成功率。通过引导基金的前期资助和辅导，企业的风险得到一定程度的降低，投资价值得到提升，创业投资机构在进行投资决策时更加有信心，从而促进创业投资市场的活跃和发展。四、我国政府创业引导基金运作模式的案例分析4.1福田引导基金战略投资东方富海案例2022年12月13日，在“聚焦香蜜湖新金融中心建设国际风投创投街区香蜜湖系列路演活动”上，福田引导基金与深圳本土创投机构东方富海正式签约，出资3亿元战略入股东方富海，成为其第三大股东，这一举措开创了国内政府引导基金战略投资创投机构的先河。福田引导基金是福田区政府全资设立的政策性产业引导基金，其设立旨在充分发挥市场资源配置作用，围绕福田区主导产业，引导社会资本投资创新创业、新兴产业以及民生事业发展等领域，从而推动辖区内产业的转型升级。截至2022年11月，福田引导基金已在投资领域取得显著成果，已决策并运作子基金45只，成功退出2只基金，基金在管规模总计1229.28亿元，累计管理总规模达1600亿元，其中福田引导基金认缴出资102.21亿元，已实缴出资79.20亿元。东方富海是由数位中国创业投资领域专业人士发起设立的专业性创业投资管理公司。自2006年成立以来，东方富海在创投行业逐步崭露头角，累计管理基金规模接近250亿元人民币，在管基金52只。截至签约时，已投资项目超过480个，125个项目通过上市、并购等方式成功退出，在业内树立了良好的口碑和影响力。福田引导基金对东方富海的战略投资，是基于双方长期以来良好的合作基础和对未来发展的共同愿景。在过往的合作中，东方富海投资了深圳佑驾创新、凌雄等一批具有行业影响力的福田区优质企业，并成功引入深圳默安科技有限公司、深圳点炻科技有限公司等项目落地福田区，为福田区的产业发展和创新科技投资生态建设做出了重要贡献。此次战略投资，福田引导基金旨在进一步强化与东方富海的合作关系，借助东方富海的市场化、专业化优势，发挥头部效应，加速本地创新资本的聚集，带动福田区创投行业的提质增效。这一合作模式对福田区的创投行业产生了多方面的积极影响。从行业吸引力角度来看，该合作释放出强烈的政策信号，表明福田区政府高度重视创投行业的发展，积极推动优质创新资源的集聚。这吸引了更多的知名投资机构关注福田区，提升了福田区在全国创投领域的知名度和影响力，使福田区成为创投机构布局的热门区域。在资本聚集方面，福田引导基金的战略投资为东方富海注入了新的资金活力，增强了东方富海的资本实力和市场竞争力。同时，也吸引了更多社会资本的跟进，加速了本地创新资本的聚集，为福田区的创业企业提供了更加充足的资金支持，促进了创新创业的发展。在产业发展方面，福田引导基金与东方富海的合作，围绕福田区的主导产业，聚焦战略性新兴产业和未来产业，加大了对科技创新企业的投资力度。通过投资国产高端网络交换芯片研发商篆芯半导体、能源电力物联网数据服务商清科优能等优质项目，推动了相关产业的技术创新和产业升级，助力福田区打造具有核心竞争力的产业集群。这种合作模式也促进了产业链上下游企业的协同发展，形成了良好的产业生态，为福田区的经济高质量发展提供了有力支撑。4.2某市红土引导基金案例某市红土引导基金是由市财政出资1亿元，与其他社会资本共同组建的规模为2.1亿元的政府引导基金，旨在支持当地“互联网+”的IT行业，促进地方经济的创新发展和产业升级。在投资项目选择方面，该基金存在一定的盲目性和不合理性。在2014年至2017年期间，该基金投资项目14个，投资额2.01亿元，但仅有1个项目落户该市，投资额400万元，占所有对外投资额的1.98％，其余13个项目、投资额1.97亿元分别投向深圳、上海、天津、武汉等“互联网+”产业较为发达地区。这表明该基金在投资项目选择上未能充分考虑当地的产业基础和发展需求，没有将引导基金的投资与地方产业发展紧密结合，导致引导基金对当地经济社会发展的贡献有限，违背了设立该引导基金的初衷。造成这种情况的原因主要是对当地产业发展定位不够清晰，缺乏对当地项目资源的深入挖掘和培育，同时在投资决策过程中可能过于追求项目的短期收益和成熟度，而忽视了对本地项目的扶持和培育。在风险控制方面，该基金也暴露出明显的不足。截至2017年底，该基金对外投资项目14个中，已有2个投资项目失败，投资额3160万元，占所有对外投资额的15％。例如，为中小餐厅提供食材采购的某“送菜哥”项目，投资金额600万元，由于市场竞争激烈以及商业模式不完善导致亏损严重，最终资金链断裂，企业停业；某专业移动游戏媒体平台，投资金额2560万元，因业务因债务和市场等各方面原因导致巨额亏损，企业停业。这反映出该基金在风险评估和控制方面存在漏洞，对投资项目的市场前景、商业模式、风险因素等方面的评估不够充分和准确，缺乏有效的风险预警和应对机制。在投资决策过程中，可能过于注重项目的创新性和发展潜力，而忽视了项目所面临的市场风险、竞争风险和管理风险等，没有对项目进行全面的风险评估和分析。在绩效考核方面，该基金同样存在较大问题。经过多年探索与运营，虽然各级政府在引导基金的运行监管机制和基金管理机构的信用信息评价机制方面取得一定成效，但在绩效考核机制建立方面相对滞后，制约了引导基金持续健康运行。根据相关规定，政府设立投资基金，既要引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，又要在保证政府投资安全的前提下实现保值增值，这就导致政府引导基金在运营中存在着国有资产增值保值和引导基金的政策性目标之间的冲突。为规避上述矛盾，许多政府引导基金在设立之初，既无法对引导基金的政策性目标进行精准定位，也无法对引导基金的绩效实行量化考核。某市红土引导基金在实际运营中，相关部门难以将其纳入公共财政考核评价体系，无法对基金支持产业的政策目标、政策效果及其资产情况进行评估或考核评价，这使得基金的运作缺乏有效的监督和约束，难以保证基金的投资方向和效果符合政策预期。4.3辽宁引导基金案例辽宁省产业（创业）投资引导基金设立于2015年，首期规模100亿元，是按照市场化方式运作的政策性基金，其资金主要来源于省级财政一般公共预算、政府性基金预算安排的资金，以及引导基金收益等。该基金的设立旨在引导社会资本投向辽宁省产业发展重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域实现跨越发展，围绕创新驱动战略，推动建设“数字辽宁、智造强省”，做好产业结构调整“三篇大文章”，促进经济高质量发展。在投资策略方面，辽宁引导基金主要通过与社会资本及其他政府性资金合作设立投资基金，或增资已设立的投资基金的方式进行投资运作。引导基金对投资基金出资比例原则上不超过该投资基金总规模的30%，且不作为唯一最大出资人，省内各级政府出资总额原则上不高于该投资基金总规模的50%。对省委、省政府确定的重点支持领域的投资基金，引导基金出资比例由管委会另行决策。投资基金原则上应在辽宁省行政区域内实际经营，且对约定主要投资领域的投资额原则上不低于引导基金出资额的2倍。截至目前，省引导基金参与设立的省内13只基金共计投资项目65个，总投资额达26.13亿元，其中投资省内项目数量和投资额占比为65%和70%。从撬动作用看，在13只基金实缴到位的41.86亿元资金中，省引导基金出资9.09亿元，撬动社会资本及市以下政府资金32.77亿元，撬动倍数为3.6倍。辽宁引导基金对当地产业的推动作用显著。在支持重点产业发展方面，引导基金紧密围绕辽宁省的产业发展战略，重点投向高端装备、电子信息、生物医药、新材料、节能环保等战略性新兴产业，以及传统产业的转型升级领域。通过投资这些领域的企业，为企业提供资金支持和资源对接，促进企业的技术创新和产业升级。例如，引导基金参与设立的辽宁中德产业股权投资基金投资了沈阳富创精密设备股份有限公司，该公司在上交所科创板首发上市获得审核通过，为辽宁省的高端装备制造业发展注入了新的活力。在促进产业结构调整方面，引导基金通过引导社会资本投向新兴产业和传统产业的薄弱环节，推动了辽宁省产业结构的优化升级。在改造升级“老字号”方面，引导基金支持老企业进行智能升级、服务化转型、设备更新改造等，提升了传统企业的竞争力。在深度开发“原字号”方面，引导基金助力延长石化产业链、做强冶金产业链等，提高了产业附加值。在培育壮大“新字号”方面，引导基金大力扶持高端装备、电子信息等新兴产业的发展，推动了辽宁省产业结构的多元化和高端化。辽宁引导基金在东北地区具有重要的示范意义。在引导社会资本方面，为东北地区其他省份提供了成功的经验借鉴。通过政府资金的引导和杠杆作用，吸引了大量社会资本参与到创业投资和产业发展中来，解决了东北地区创业投资资金不足、社会资本参与度不高的问题。在推动产业升级方面，树立了良好的榜样。通过精准投资和资源整合，促进了辽宁省产业的创新发展和转型升级，为东北地区其他省份推动产业升级提供了有益的参考。在优化投资环境方面，也发挥了积极的示范作用。通过完善政策体系、建立健全管理机制等措施，为创业投资和产业发展营造了良好的投资环境，吸引了更多的优质项目和企业落户东北地区。五、我国政府创业引导基金运作模式存在的问题5.1投资领域与目标偏离部分政府创业引导基金在投资领域的选择上，与政策目标存在一定程度的偏离，过于追逐短期利益，而忽视了对早期创业企业和战略性新兴产业的支持，未能充分发挥引导基金的政策导向作用。一些引导基金在投资时，倾向于选择已经相对成熟、风险较低且能够在短期内获得回报的项目。这与引导基金设立的初衷相悖，引导基金本应通过引导社会资本投向处于种子期、初创期的创业企业，以及具有高成长性和创新性的战略性新兴产业，来促进创新创业和产业升级。例如，某市红土引导基金在2014-2017年投资的14个项目中，仅有1个项目落户该市，投资额仅占所有对外投资额的1.98％，其余13个项目、投资额1.97亿元分别投向深圳、上海、天津、武汉等“互联网+”产业较为发达地区。这表明该基金在投资项目选择上未能充分考虑当地的产业基础和发展需求，没有将引导基金的投资与地方产业发展紧密结合，导致引导基金对当地经济社会发展的贡献有限，违背了设立该引导基金的初衷。出现这种现象的原因主要有以下几点。一是社会资本的逐利性影响。引导基金通常需要与社会资本合作，而社会资本在投资决策时往往更关注项目的短期收益和风险，倾向于选择那些能够快速盈利且风险相对较低的项目。在这种情况下，引导基金可能会受到社会资本的影响，偏离其政策目标。二是对引导基金的考核机制不完善。目前，一些地方政府对引导基金的考核过于注重短期的投资回报和资金安全性，这使得引导基金的管理机构为了达到考核要求，不得不选择风险较低、收益较快的项目进行投资，而忽视了对早期创业企业和战略性新兴产业的支持。三是对当地产业发展定位不够清晰。部分地区在设立引导基金时，缺乏对当地产业发展的深入调研和分析，没有明确的产业发展方向和重点，导致引导基金在投资项目选择上缺乏针对性，难以与当地产业发展有效对接。投资领域与目标的偏离，不仅会影响引导基金的政策效果，还可能导致资源的浪费和错配。政府引导基金应坚守政策目标，加强对投资领域的引导和监管，优化考核机制，提高对早期创业企业和战略性新兴产业的支持力度，促进创业投资行业的健康发展和产业结构的优化升级。5.2风险控制与管理问题在投资决策环节，部分政府创业引导基金缺乏科学严谨的项目筛选和评估机制。一些引导基金在投资决策时，未能充分考虑项目的技术创新性、市场前景、团队实力等关键因素，仅仅凭借简单的项目介绍或初步调研就做出投资决策，导致投资项目质量参差不齐。在对某些科技创业项目进行投资时，没有深入了解项目的核心技术是否具有竞争力，市场需求是否真实存在，以及创业团队的管理和运营能力，就盲目投入资金，最终可能因项目失败而造成资金损失。投后管理方面，不少引导基金存在管理不到位的情况。对被投资企业的跟踪和监督不够及时和全面，未能及时发现企业在发展过程中出现的问题并采取有效的应对措施。一些引导基金在投资后，很少主动关注被投资企业的经营状况，只是定期获取企业的财务报表，缺乏对企业实际运营情况的深入了解。当企业面临市场竞争加剧、资金链紧张等问题时，引导基金不能及时提供支持和帮助，导致企业发展受阻，甚至面临倒闭风险，进而影响引导基金的投资收益。风险评估是风险控制与管理的重要环节，但目前部分政府创业引导基金的风险评估体系不完善。风险评估方法单一，主要依赖定性分析，缺乏定量分析和模型评估，难以准确衡量投资项目的风险程度。一些引导基金在评估投资项目风险时，仅仅依靠主观判断和经验，没有运用科学的风险评估模型和工具，对风险的识别和评估不够准确和全面。风险评估指标不健全，没有充分考虑到市场风险、技术风险、管理风险等多方面因素，导致风险评估结果不能真实反映投资项目的实际风险状况。从整体来看，我国政府创业引导基金在风险控制与管理方面存在诸多问题，需要进一步加强和完善风险控制与管理机制，提高风险防范能力，以保障引导基金的安全和收益，更好地实现其政策目标。5.3绩效考核与激励机制不完善当前，我国政府创业引导基金在绩效考核与激励机制方面存在诸多不足，这在很大程度上影响了引导基金的运作效率和政策目标的实现。在绩效考核指标方面，许多引导基金过于注重财务指标，如投资回报率、资金收益率等，而对政策目标实现程度的考核相对薄弱。引导基金设立的初衷是引导社会资本投向特定领域和阶段的创业企业，促进产业升级和创新创业发展，这些政策目标的实现情况却未能在绩效考核中得到充分体现。一些引导基金对投资项目的产业带动作用、创新能力提升、就业创造等方面缺乏有效的考核指标，导致引导基金在投资决策时，可能过于关注短期财务收益，而忽视了对长期政策目标的追求。绩效考核指标的科学性和合理性也有待提高。部分引导基金的考核指标设置缺乏针对性，没有充分考虑引导基金的特点和运作规律。一些指标过于笼统，难以准确衡量引导基金的实际绩效；一些指标之间缺乏内在逻辑联系，无法形成有效的考核体系。在考核引导基金对创业企业的支持效果时，仅仅考核投资金额和投资项目数量，而没有考虑投资项目的质量、企业的成长情况以及对当地经济发展的贡献等因素，这样的考核指标无法全面、准确地反映引导基金的运作成效。激励机制方面，我国政府创业引导基金也存在明显的缺陷。引导基金管理机构和管理人员的激励机制不够完善，其薪酬待遇、业绩奖励等与基金的绩效表现挂钩不够紧密。这使得管理机构和管理人员在工作中缺乏足够的积极性和主动性，难以充分发挥其专业能力和创新精神，影响了引导基金的运作效率和投资效果。在一些引导基金中，管理人员的薪酬主要由固定工资构成，绩效奖金占比较低，即使基金取得了良好的业绩，管理人员也难以获得相应的高额奖励，这就导致管理人员在工作中缺乏动力，不愿意承担风险去寻找优质的投资项目和推动基金的创新发展。对社会资本的激励机制也有待加强。引导基金在吸引社会资本参与时，往往缺乏有效的激励措施，难以充分调动社会资本的积极性。一些引导基金在与社会资本合作时，没有给予社会资本足够的利益保障和回报预期，导致社会资本对参与引导基金的兴趣不高。一些引导基金在收益分配上，没有充分考虑社会资本的风险偏好和回报要求，使得社会资本在投资引导基金时，面临较高的风险但获得的回报却相对较低，这就限制了社会资本的参与度，影响了引导基金资金杠杆效应的发挥。绩效考核与激励机制的不完善，使得我国政府创业引导基金在运作过程中缺乏有效的监督和激励，难以充分发挥其引导社会资本、支持创业企业发展的作用。因此，建立健全科学合理的绩效考核与激励机制，是提升引导基金运作效率和政策效果的关键所在。5.4管理效率与专业人才短缺我国政府创业引导基金在管理效率和专业人才方面存在显著问题，这些问题严重制约了引导基金的有效运作和政策目标的实现。在管理流程上，许多政府引导基金的管理流程繁琐复杂，决策周期较长。从项目的筛选、立项到投资决策，往往需要经过多个部门和层级的审批，涉及大量的文件准备、会议讨论和审核环节。某市的政府引导基金在投资一个新兴产业项目时，从项目申报到最终投资决策，历经了近一年的时间。期间，项目团队需要向多个部门提交详细的商业计划书、财务报表、市场调研报告等资料，每个部门都有各自的审核标准和流程，导致项目审批进度缓慢。而在这一年中，市场环境发生了变化，该项目错过了最佳的投资时机，市场份额被竞争对手抢占，最终项目发展不如预期，影响了引导基金的投资收益。这种繁琐的管理流程不仅降低了投资效率，还可能导致优质项目的流失。在瞬息万变的市场环境中，创业企业的发展机遇稍纵即逝，高效的投资决策对于支持创业企业的发展至关重要。繁琐的管理流程使得引导基金难以快速响应市场变化，无法及时抓住具有潜力的投资项目，削弱了引导基金对创业企业的支持力度。专业人才短缺也是我国政府创业引导基金面临的重要问题。创业引导基金的运作涉及投资、金融、法律、产业等多个领域，需要具备丰富经验和专业知识的复合型人才。目前，许多引导基金的管理团队中，专业人才不足，团队成员的知识结构和能力水平难以满足引导基金发展的需求。一些引导基金的管理人员缺乏投资经验，对市场趋势和投资机会的把握能力不足，在项目筛选和投资决策过程中，难以做出准确的判断。部分管理人员对相关法律法规和政策了解不够深入，在基金的运作和管理过程中，可能面临合规风险。在投资决策过程中，由于缺乏专业人才，引导基金可能无法对投资项目进行全面、深入的分析和评估。在评估一个高科技创业项目时，由于管理团队中缺乏相关领域的技术专家，无法准确判断项目的技术创新性和市场竞争力，可能导致投资决策失误。在投后管理方面，专业人才的短缺也使得引导基金难以对被投资企业提供有效的增值服务，无法帮助企业解决发展过程中遇到的问题，影响了企业的成长和发展。管理效率低下和专业人才短缺的问题相互交织，进一步加剧了政府引导基金运作的困境。为了提高管理效率，吸引和培养专业人才，政府引导基金需要优化管理流程，建立科学高效的决策机制，加强人才队伍建设，提高管理团队的专业素质和能力水平。六、国外政府创业引导基金运作模式的借鉴6.1美国SBIC计划美国小企业投资公司计划（SBIC计划）是美国政府为支持中小企业发展而设立的一项重要创业引导基金计划，自1958年实施以来，在促进美国创业投资发展和中小企业成长方面发挥了举足轻重的作用。SBIC计划的运作方式独具特色。该计划通过向符合条件的小企业投资公司（SBIC）提供资金支持，引导其投资于美国的中小企业。小企业投资公司是经美国小企业管理局（SBA）批准设立的专门从事中小企业投资的机构，它们可以从SBA获得低息贷款或购买参与证券，以增加其投资资金规模。这些小企业投资公司在投资过程中，主要采用股权和准股权的投资方式，为中小企业提供长期的资本支持。它们不仅为企业提供资金，还利用自身的专业知识和资源，为企业提供管理咨询、市场拓展等增值服务，帮助企业成长壮大。SBIC计划的资金来源多元化。一部分资金来自于SBA的直接贷款，SBA以优惠的利率向小企业投资公司提供贷款，贷款期限较长，通常为10-20年，这为小企业投资公司提供了稳定的资金来源。小企业投资公司还可以通过发行债券来筹集资金，这些债券由SBA提供担保，提高了债券的信用等级，吸引了更多的投资者。小企业投资公司自身也会投入一定比例的自有资金，确保其与被投资企业的利益紧密相连，增强投资的责任感和积极性。在投资策略上，SBIC计划主要聚焦于处于初创期和扩张期的中小企业。这些企业通常具有较高的创新性和成长性，但由于缺乏抵押物和信用记录，难以从传统金融机构获得融资。SBIC计划的投资为这些企业提供了关键的资金支持，帮助它们实现技术创新和业务拓展。SBIC计划也注重投资的行业分布，广泛覆盖了科技、医疗、制造业、服务业等多个领域，促进了不同行业的中小企业均衡发展。SBIC计划对美国创业投资的促进作用显著。它极大地推动了美国创业投资行业的发展，吸引了大量的社会资本进入创业投资领域。据统计，自SBIC计划实施以来，累计为美国中小企业提供了超过1000亿美元的投资，支持了数十万家中小企业的发展。这些投资不仅为企业提供了资金，还促进了企业的技术创新和产业升级，培育了许多具有国际竞争力的企业，如苹果、英特尔、联邦快递等知名企业在发展初期都得到了SBIC计划的支持。SBIC计划还创造了大量的就业机会。中小企业是美国就业的主要创造者，通过支持中小企业发展，SBIC计划间接为美国创造了数百万个就业岗位，对缓解就业压力、促进社会稳定发挥了重要作用。SBIC计划也促进了美国经济的多元化和创新发展，为美国在全球经济竞争中保持领先地位奠定了坚实基础。6.2以色列YOZMA基金以色列YOZMA基金是全球政府创业引导基金的成功典范，对以色列的创业投资行业和高科技产业发展起到了至关重要的推动作用。1993年，以色列政府拨款1亿美元设立YOZMA基金，其设立目标是培育以色列的创业资本市场，为处于初始阶段的高技术创业企业提供资本来源，通过引导民间资金设立更多的商业性创业投资基金，实现杠杆放大对创业企业的资本支持，并培育创业投资专门人才。YOZMA基金的运作方式别具一格。该基金采取有限合伙的形式参股10只子基金，参与每只子基金的资金规模最高可达2000万美元，均采用“政府资本+海外资本+民间资本”的“1+2”模式，其中40%由政府出资，另外60%的份额由一家成熟国内民间资本公司和一家国际风险投资公司承