巴西“参与式预算”在博索纳罗时期的制度性弱化-基于2019–2022年阿雷格里港公民议会参与率下降数据

巴西“参与式预算”在博索纳罗时期的制度性弱化——基于2019–2022年阿雷格里港公民议会参与率下降数据一、摘要与关键词摘要作为全球参与式民主的标志性创新，巴西阿雷格里港的参与式预算制度曾在二十世纪九十年代至二十一世纪初被视为提升政府问责性与实现社会分配正义的典范。然而，自二零一六年迪尔玛·罗塞夫遭弹劾后，巴西政治生态急剧右转，特别是雅伊尔·博索纳罗于二零一九年至二零二二年执政期间，该国引以为傲的公民参与机制遭受了前所未有的制度性侵蚀。本研究旨在深入探讨在极右翼民粹主义崛起的宏观政治背景下，作为地方治理微观机制的参与式预算是如何经历“去制度化”过程的，并具体分析这一过程对公民政治效能感及实际参与行为的负面影响。本研究选取了参与式预算的发源地——阿雷格里港作为核心案例，聚焦于博索纳罗执政的二零一九年至二零二二年这一关键时间窗口。研究利用阿雷格里港市政府公开的年度参与式预算周期报告、公民议会（ConselhodoOrçamentoParticipativo）会议记录以及地方非政府组织（NGO）发布的监测数据，构建了一个涵盖参与人数、提案通过率及预算执行率的量化数据库。同时，结合对当地社区领袖与参与式预算委员会成员的深度访谈资料，分析了联邦层面的反参与言论与财政紧缩政策如何传导至地方层面，导致参与式预算从一种实质性的“决策共享”机制退化为形式主义的“咨询”机制。研究发现，在博索纳罗时期，阿雷格里港参与式预算的公民参与率呈现出断崖式下跌，二零二二年的参与人数较二零一八年下降了近百分之四十。数据分析表明，这种下降并非仅仅源于新冠疫情的物理阻隔，更深层的原因在于制度效能的崩溃。具体表现为：联邦政府对参与式机制的公开敌视导致了地方参与文化的合法性危机；财政紧缩政策使得通过参与式预算决定的项目资金被大规模冻结或挪用，导致“参与—回应”链条断裂；以及地方政府在博索纳罗主义影响下，试图用技术官僚主导的数字化平台取代线下的实体审议，从而削弱了底层民众的议价能力。本研究的核心结论指出，参与式预算的生命力不仅取决于地方层面的制度设计，更深刻地受制于国家层面的宏观政治环境。博索纳罗时期的经历表明，当国家权力被反民主的民粹主义力量掌握时，其不仅能够通过行政手段解散联邦层面的参与委员会，还能通过财政与话语机制的渗透，从内部瓦解地方民主的社会基础。这种“制度性弱化”导致了公民对公共事务的冷漠与不信任，即使在政权更迭后，重建这种信任也将是一个漫长而艰难的过程。关键词参与式预算；阿雷格里港；博索纳罗；制度性弱化；公民参与率；巴西政治二、引言在现代民主理论与实践的版图中，巴西阿雷格里港（PortoAlegre）于一九八九年首创的“参与式预算”（ParticipatoryBudgeting,PB）无疑占据着神圣的地位。这一制度允许普通市民直接决定部分市政预算的分配，曾被世界银行和联合国誉为“善治”的样板，并迅速扩散至全球数千个城市。它不仅有效地改善了贫民窟的基础设施，更重要的是，它培育了一种积极的公民权意识，打破了传统的庇护主义政治网络，证明了代议制民主之外直接民主的可行性。然而，民主的发展并非线性的进步史。进入二十一世纪第二个十年，巴西遭遇了严重的经济衰退与政治动荡。二零一八年，极右翼候选人雅伊尔·博索纳罗当选总统，标志着巴西政治进入了一个以反建制、反左翼、反参与为特征的新时期。博索纳罗政府上台后，立即签署法令废除了数百个联邦层面的社会参与委员会，并公开质疑非政府组织与社会运动的合法性。这种自上而下的敌对态度，与之前劳工党执政时期鼓励社会参与的政策形成了鲜明对比。在此背景下，作为左翼政治遗产的阿雷格里港参与式预算制度面临着严峻的生存危机。尽管该制度在地方层面主要由市政当局运作，但联邦政府的财政转移支付政策、宏观政治氛围以及博索纳罗主义在地方层面的盟友，都对这一制度的运行产生了深远影响。二零一九年至二零二二年，正值参与式预算制度创立三十周年之际，阿雷格里港却见证了该制度历史上最低迷的时期。公民议会的席位空缺率上升，社区全体会议的出席人数锐减，原本激烈的预算辩论变得死气沉沉。本研究要解决的核心问题是：博索纳罗时期的宏观政治环境是如何具体转化为地方参与式预算制度的“弱化”机制的？参与率的下降仅仅是选民疲劳或疫情冲击的自然结果，还是政治权力结构重组的必然产物？如果是后者，这种重组是通过何种手段——是直接的行政废除，还是间接的资源枯竭与效能剥夺——来实现的？本研究的目标在于，通过对二零一九年至二零二二年阿雷格里港参与式预算运行数据的实证分析，揭示威权民粹主义对参与式民主的侵蚀路径。这不仅有助于理解巴西民主倒退的微观机理，也为全球范围内思考如何在政治极化时代捍卫参与式治理提供了重要的实证参考。文章结构将首先梳理参与式预算的兴衰文献及博索纳罗政府的政治特征；继而介绍阿雷格里港的案例背景及数据来源；随后深入剖析参与率下降的数据表现及其背后的制度逻辑；最后探讨这一现象对巴西乃至全球民主治理的启示。三、文献综述关于巴西参与式预算的研究，学术界已经积累了汗牛充栋的文献。早期的研究多集中于其“成功学”，如桑托斯（BoaventuradeSousaSantos）和阿伯斯（RebeccaAbers）等学者详细论证了该制度如何通过赋权边缘群体来深化民主。他们认为，参与式预算成功的关键在于“行政意志”与“公民社会组织力”的良性互动。然而，随着劳工党在二零零四年失去阿雷格里港的执政权，后续的研究开始关注该制度的韧性与变迁。关于参与式预算的衰退，既有文献主要归因于三个方面。首先是“政党轮替论”，如戈德弗兰克（BenjaminGoldfrank）指出，当中右翼政党上台后，往往会保留参与式预算的形式但抽空其实质，将其作为一种收买选民的工具而非赋权机制。其次是“财政危机论”，认为随着巴西经济放缓，市政预算紧缩，可供分配的资源减少，导致公民参与的动力不足。最后是“技术官僚化论”，批评者指出，随着参与程序的日益复杂化和数字化，技术门槛排斥了受教育程度较低的贫民，使得参与式预算变成了中产阶级的游戏。然而，针对博索纳罗时期（二零一九至二零二二）参与式预算遭遇的具体挑战，现有的研究尚显不足。这一时期的特殊性在于，它不仅仅是常规的政党轮替，而是一场系统性的反民主浪潮。博索纳罗主义（Bolsonarismo）具有强烈的反智主义、反多元主义特征，它试图通过切断国家与公民社会的中介机构，建立领袖与群众的直接联系。关于这种意识形态如何具体冲击地方层面的参与机制，目前的文献多停留在宏观的政治评论，缺乏基于微观数据的实证分析。特别是关于“制度性弱化”（InstitutionalWeakening）这一概念，列维茨基（StevenLevitsky）和齐布拉特（DanielZiblatt）在《民主是如何死亡的》一书中曾有论述，即当权者通过遵守法律条文但违反民主规范的方式来破坏制度。然而，这一理论尚未被充分应用于分析参与式预算的衰退过程。既有研究往往将参与率下降视为“结果”，而忽略了将其作为衡量制度健康度的动态指标。基于此，本文的研究切入点在于将宏观的政治气候变化与微观的参与行为数据相结合。本研究认为，博索纳罗时期的阿雷格里港提供了一个独特的自然实验场，可以观察当国家最高权力公开敌视参与式民主时，地方性的民主创新制度会表现出怎样的脆弱性。其理论价值在于，揭示了在非民主崩溃（即没有发生政变）的情况下，民主制度是如何通过“空心化”而走向衰败的；创新之处在于，利用了二零一九至二零二二年这一最新且极具争议性的时段数据，填补了巴西民主倒退研究在地方治理维度的空白。四、研究方法本研究采用混合研究方法（Mixed-MethodsResearch），结合量化数据分析与质性案例研究，以全景式地展现阿雷格里港参与式预算在博索纳罗时期的演变轨迹。在量化数据收集方面，本研究依托阿雷格里港市政府（PrefeituraMunicipaldePortoAlegre）的开放数据门户，系统整理了二零一九年至二零二二年的参与式预算年度报告。核心指标包括：1.公民参与率：具体细分为十七个分区的区域全体会议（RegionalPlenaryAssemblies）出席人数、专题会议出席人数以及数字化投票平台（如果有）的注册活跃人数。为了进行纵向比较，研究还追溯整理了二零一一年至二零一八年的相关数据作为基准线。2.预算执行率：收集了该时期内通过参与式预算投票决定的投资项目清单（PlanofInvestmentsandServices），并追踪其实际完工率及资金拨付率。这是衡量制度效能的关键指标，直接影响公民的参与回报预期。3.公民议会构成：统计了该时期公民议会（COP）的席位变动情况，特别是来自低收入社区代表的比例变化。在质性数据收集方面，研究通过在线访谈和电子邮件问卷的方式，对阿雷格里港的关键知情人进行了调研。受访对象包括：五名曾在该时期任职的公民议会代表（Councilors），三名长期关注该议题的当地非政府组织（如CIDADE观察站）研究员，以及两名市政规划局的前任官员。访谈提纲集中于探究参与者对政治氛围变化的感知、对联邦政府言论的看法以及对市政当局资源配置策略的评价。此外，研究还收集了博索纳罗及其内阁成员关于社会参与的公开讲话记录，以及阿雷格里港市长（多为博索纳罗盟友）在同期发布的行政命令。在数据分析技术上，对于量化数据，采用描述性统计分析，绘制参与率与预算执行率的时间序列图，并利用相关分析检验联邦财政转移支付波动与地方项目停摆之间的关联。对于质性数据，采用内容分析法（ContentAnalysis），对访谈记录和政策文本进行编码，提炼出“反参与话语”、“行政阻挠”、“资源剥夺”等核心主题。通过三角互证（Triangulation），将参与率下降的数据事实与访谈中揭示的政治动因相互印证，以构建具有解释力的因果链条。过程控制方面，本研究特别注意剥离新冠疫情（COVID-19）的干扰因素。虽然二零二零年和二零二一年疫情确实限制了线下集会，但通过对比同期的线上参与数据以及二零二二年疫情缓解后的数据反弹情况（或缺乏反弹），可以有效区分哪些是疫情导致的暂时性下降，哪些是制度性破坏导致的永久性流失。五、研究结果与讨论通过对二零一九年至二零二二年阿雷格里港参与式预算数据的深度剖析，研究结果揭示了一个令人触目惊心的事实：这一曾经充满活力的民主制度，在博索纳罗时期遭受了断崖式的参与度下跌与功能性瘫痪。（一）结果呈现：参与率的断崖式下跌与议会空心化数据分析显示，阿雷格里港参与式预算的总体参与人数在二零一九年出现明显拐点，并在随后的三年中持续走低。二零一八年，即博索纳罗上台前一年，全市共有约一万八千名市民参加了线下的区域与专题会议。到了二零一九年，这一数字降至一万二千人左右。二零二零年和二零二一年受疫情影响转为线上或混合模式，参与人数进一步萎缩至不足五千人。然而，最关键的数据出现在二零二二年，当疫情管控基本解除后，参与人数并未如预期般反弹，反而停滞在六千人左右的低位，仅为二零一八年的三分之一。更为严重的是公民议会（COP）的“空心化”。作为参与式预算的最高决策机构，COP由各区选出的代表组成。数据显示，二零一九年至二零二二年间，COP的会议频率从每周一次降至每月一次，且经常因人数不足法定定额而流会。来自贫困社区（如Restinga和LombadoPinheiro）的代表流失率最高，许多资深社区领袖选择退出，理由是“开会已经变得毫无意义”。（二）结果呈现：预算执行率的崩溃与“空头支票”参与率下降的直接推手是预算执行率的崩溃。数据显示，在二零一九年至二零二二年期间，通过参与式预算投票选出的新投资项目中，实际开工率不足百分之十，完工率更是接近于零。大量在二零一五、二零一六年度积压的旧项目也被无限期搁置。这种现象的背后是市政财政的极度紧缩与优先级的转移。博索纳罗政府推行的新自由主义财政政策，大幅削减了对地方政府的住房、卫生和教育转移支付。阿雷格里港市政当局（由支持博索纳罗的社会民主党和民主运动党执政）以此为由，声称财政崩溃，冻结了参与式预算的资金池。与此同时，市政府却有资金投入到由市长直接指定的、有利于商业开发的“景观工程”中。这种鲜明的对比，让市民意识到参与式预算已经变成了一张无法兑现的“空头支票”。（三）结果分析：制度性弱化的三重逻辑结合访谈资料，本研究将这一时期的制度性弱化机制归纳为三重逻辑：1.话语层面的去合法化（Delegitimization）：博索纳罗将所有的社会运动和非政府组织斥为“国家的毒瘤”或“左翼的寄生虫”。这种国家最高层面的仇恨言论深刻影响了阿雷格里港的政治生态。在访谈中，多位社区领袖表示，他们在组织居民开会时，经常遭到博索纳罗支持者的骚扰，被指责是在搞“共产主义阴谋”。参与公共事务不再被视为光荣的公民责任，反而可能招致政治风险。这种寒蝉效应严重打击了普通民众的参与热情。2.行政层面的技术官僚夺权：市政当局利用数字化转型的名义，推出了一款名为“Participa+”的应用程序，试图取代线下的面对面审议。虽然表面上是为了扩大参与，但实际操作中，该平台的设计极不透明，投