我国行政诉讼管辖制度改革探究

一、前言在我国，对于行政诉讼管辖制度的研究已有很多年，国内学者较为普遍地认为管辖制度存在很多弊病，导致行政诉讼的价值实现受到极大影响。姜明安教授认为：“行政诉讼管辖范围与行政辖区相重合，存在着重大的制度性漏洞……”，而黄学贤教授指出：“行政诉讼面临的问题，既有管辖方面的原因，也有外部机制的影响。”另外一些学者们针对行政诉讼管辖制度的完善也提出了一些观点。李文发教授认为：“通过管辖改革来完善行政审判制度是可行的……”在实践中，我国各级人民法院针对行政案件管辖展开了丰富的研究和探索，积累了大量的宝贵经验，获得了良好的法律效应和社会效应。管辖制度改革为我国独立行政审判推进提供了实践经验和教训，但是改革并不是一蹴而就的，在管辖制度改革的背后，行政审判中存在的问题并没有得到全部的解决。在对此问题的进一步研究中，清华大学何海波教授指出：“行政法院方案或各类管辖改革方案都是对现有行政诉讼的问题所提出的对策，差别之处在于改革的力度大小不同，其方案的选择问题不应当成为加强司法审判独立性和权威性的阻碍。”相反，薛刚凌教授则以为：“管辖改革是权宜之计，并不是治本之策；管辖改革无助于行政审判问题的解决，也可能延缓问题的解决，应该建立行政法院。”此外，最高院梁凤云法官提出：“探寻与行政区划适当分离的司法管辖制度，有利于保证国家法律适用的统一性和正确性。”在这些研究基础上，作者更倾向于通过管辖制度改革来完善我国行政审判体制。二、我国行政诉讼管辖制度现状（一）我国行政诉讼异地交叉管辖现状行政诉讼异地交叉管辖指的是将行政诉讼案件交到被告行政诉讼机关所在地之外的法院管辖,不在本地法院进行审判，而是由除本地法院以外的一个法院进行审判和管辖。通过这种审判地域的改变，改变了我国的一般管辖原则。由此行政诉讼法中“原告就被告”的一般管辖原则被打破了。管辖权转移首先发端于台州市中级人民法院，在2002年7月浙江省台州市中级人民法院进行了一项司法改革尝试,这到底是怎样一个尝试呐，这项司法尝试可以说是很有创造性的，给了以后的司法改革有了很大的启示和引导。其中的具体做法为基层法院把县级以上人民政府为被告或者有10名以上原告的这一部分行政案件，提交给中级人民法院，不再由本地法院进行司法审判，然后再由中级人民法院指定被告所在地以外的基层人民法院进行异地审判受理。后来台州市一直在不停的实践这种方式，通过不断的摸索和实践，经过不懈的努力，这种异地交叉管辖制度已经发展的很成熟了。在最初的时候，仅仅是在两个法院之间进行进管辖权的交叉。很快这种交叉权在固定法院之间转换的模式，就暴露出其中存在的问题，因为转移是固定的，所以两地的政府和法院开始互相拉起了关系，由于这种弊端的出现，直接导致了异地交叉管辖失去了其最初设定的意义。因为出现了弊端，那么就要想办法进行改进。所以要做的就是怎样来避免两个法院之间互相拉关系，或者说就算这两个法院拉了关系，也要让他们做的是无用功。在进行了思考和商议之后，台州市就积极采取了措施，采取的措施就是将固定交叉改变成了为轮换制。当然这种轮换制的进行也是在方便当事人的前提下进行的，这种轮换制的具体做法是采用随机指定的方式，轮换的时间为半年轮换一次。2006年4月，台州市中级人民法院在2006年的4月下发了一道通知《关于进一步完善行政诉讼异地交叉管辖的通知》，在该项通知内明确规定了行政诉讼异地交叉管辖的范围。在原有的交叉范围基础上，市中级人民法院可以对本辖区内所有的行政案件行使管辖权。因此给了原告可选择的起诉法院。原告既可以选择向当地基层法院起诉，也可以选择向市中级人民法院提起诉讼。当原告向市中级人民法院起诉时，中级人民法院可以自行审理案件，也可以移交给基层人民法院审理。”从这项规定中可以看出来，台州市人民政府已经将异地交叉管辖的范围拓展到所有行政诉讼案件中，并赋予原告极大的选择权，原告可以要求将案件进行异地管辖。这样的规定有效的防止了当地政府对行政诉讼的不当干预。并且，此项通知明确市中级人民法院自行立案审理的管辖范围。当被告为台州市政府以及市级机关的案件，就直接由市中级人民法院作为一审法院立案审理，不再移交给基层法院审理。最重要的是该通知还完善了交叉管辖法院确定制度、操作程序和立案程序。（二）我国行政诉讼集中管辖现状行政诉讼集中管辖是指人民法院通过统一指令的管辖方式，实现司法审判与行政管理的分离，避免了地方干扰，增强人民法院依法独立公正审理行政案件司法能力的行政审判体制改革。我国最高人民法院在2013年1月4日发布了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，又在2015实施了《行政诉讼法》，由此我国行政诉讼集中管辖发展起来。在这几年的不断发展下，行政诉讼集中管辖取得了很大的完善，展现了其独到的优势，但是同时也暴露出了存在的问题。人民法院公正办案受到了干扰，行政争议很多都没有得到妥善的化解，行政诉讼的公信力受到了越来越多的质疑。在全面深化司法体制改革的进程中，2013年1月4日，最高人民法院发布了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，2015年新的《行政诉讼法》也将行政案件“异地”管辖写进法律。行政诉讼集中管辖在全国范围内进行推行。根据江西省高级人民法院的统一部署，从2017年7月1日起全国全面推动行政案件相对集中管辖的改革工作。行政案件相对集中管辖实施的具体要求是指非集中管辖法院管辖的行政诉讼案件，由相应的集中管辖法院管辖，但是原告自已主动要求当地法院管辖的案件仍然交由当地法院来办理。非行政诉讼执行案件的管辖，仍然按原有的规定执行。从赣州市中级人民法院发布的公告来看，赣州地区实行的是“跨区域的集中管辖”模式。在行政诉讼集中管辖改革运行稳步推进的同时，我们也需要对该项改革制度继续深入剖析，发现新情况新问题，并不断加以完善，使该制度更加科学合理，发挥其效用。（三）改革中出现的优势1．异地交叉管辖优势根据我国《行政诉讼法》第1条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”，第3条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭,审理行政案件”。由此可见，我国设立行政诉讼制度的初衷是通过对行政权的监督来保障公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关的侵害,通过行政诉讼达到监督国家公权力的实施，防止公权力的膨胀，从而达到保障人权的作用，实现公民私权利和国家公权力的相互制衡。虽然行政诉讼制度的本位是通过司法权监督行政权运作，但是我国法院的人脉、财力、物力一直以来都受制于同级人民政府，大家都听说过汉密尔顿说:“就人类天性之一般而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”对于法院等这些司法机构也是一样的，各级行政机关都会充分利用手中的权力对与自己有利害关系的行政案件进行不同程度的干涉。并且，在现实社会中司法权是三权之中最为薄弱的一环，司法部门没有军事大权、也没有财产权力，更加不能支配社会的力量与财富，也不能采取任何主动地行动，所以在实践中法院很难担任行政诉讼中消极、中立裁判者的角色，并且在某些案件中，还扮演着策动原告撤诉的积极主动的角色。司法权非但不能有效的阻止行政权的滥用，以此来保护公民合法权益，反而是助长协助侵犯公民的权益。并且法院的司法权往往要争得行政机关的理解和配合才能正常运行，而且在一些特殊的情况下还会有行政机关控制法院的情形出现。这严重侵犯了公民的合法权益，导致了公民对法院和法律不能信任，也不能信服，这种情况还真是我国行政诉讼的悲剧。由于我国这种现实情况的存在。就必须做到让法院在行政诉讼案件中充当中立裁判者的角色。只有这样才能实现司法权对行政权的制约,实现司法权的独立。2.我国行政诉讼集中管辖优势我国实行相对集中管辖制度以后，只需在试点法院行政庭配备审判人员，从根本上改变了目前行政审判资源闲置的现象，节约了很大的司法资源。同时集中管辖法院的法官审理的行政案件数量上升，有利于他们法官审判经验的増化，也就提高了行政案件的审判质量。自我国行政诉讼集中管辖推行以来，我国行政机关所在地与管辖法院所在地实现了有限分离，因而作为行政诉讼被告的行政机关与行政案件管辖法院之间的联系就在很大程度上被切断了，对于以前已经形成的一些弊端如司法地方化、地方行政化等都被打破了。行政相对人在进行诉讼的过程中就没有了作为被告的行政机关利用一些人际关系、金钱、财务对法院进行拉拢从而影响司法的公平公正。法院不再有人情的拉拢，金钱财务的贿赂之后，行政相对人才会从内心觉得放心和踏实，在提起行政诉讼的时候才能相信法院能真正的维护其权益，才能保障行政人的权力。司法环境得到改不可否认，在现行行政诉讼管辖制度下，行政庭的法官面临着诸多压力，最主要的就是在案件少的困境下面临着来自政府和上级领导的双重压力，行政庭的法官在审理案件过程总往往不能做到依法作出判决，不能很好的维护公民、法人和其他组织被行政机关侵犯的合法权益。行政诉讼集中管辖制度实施以后，有案可审了，也减少了来自政府方面的压力，减少了行政庭的法官的心理压力，行政庭的法官可以依法作出判决，能够真正做到法官职业道德所要求的。行政诉讼集中管辖实施后，行政机关败诉率明显提高，这主要是因为，行政诉讼集中管辖的实施使得法院在审理案件时减少了来自政府和行政机关的非正常干预，法院能独立自主的行使审判权，这说明实行集中管辖制度在很大程度上改善了司法环境。

三、我国行政诉讼管辖制度存在的弊端（一）难以从根本上实现行政审判权的独立行使自从实行行政诉讼集中管辖制度以后，在一定范围内和一定时期内具有积极意义。但是实际上，行政诉讼集中管辖的制度安排，严重増加了诉讼的成本，不利于原告提起诉讼。而且，这种改革是很有限度的，很难突破地方党政机关的非法干涉。虽然实现了司法审判区和行政管理区“两区分离”的行政审判布局，但是由于改革深度还是属于较低层面的，法院还是很难与地方党政机关进行抗衡，所以地方政党机关不当干扰的情况虽有减弱，但是依然存在。其实换言之这些调整仍然属于局部调整。我们不得不说的是，司法权不管在什么时代什么时候都还是会被行政权所侵犯的，尤其是法官的独立审判权很难得到保护。所以说即使非集中管辖区域的被诉行政机关想要干预集中管辖法院的行政审判活动也不是不可以的，非集中管辖区域的被诉行政机关只需要通过所在区县政府出面就可以与集中管辖法院所在地政府协调，只不过是换了一种干涉的方式。所以说，只要集中管辖法院的人力、财力、物力没有脱离地方政府制约，那么法院就很难独立行使行政审判。（二）当事人的诉讼成本增加实行集中管辖后，当事人由本地法院起诉改到集中管辖法院起诉，起诉的路程很明显变远，那么花费的时间和损耗的金钱花费也相应的増加，造成诉讼的成本大大的增加。这种时间的花费对于行政机关来说一点影响也没有，因为行政机关拥有强大的资源。但是行政相对人来说就有很大的影响，行政相对人去进行起诉、进行开庭等活动都需要很长的路程，来回的跑，增加了很大的诉讼成本。这对于行政相对人来说影响是非常大的。并且在这样长途的折腾中很耗费人的心血，行政相对人的诉讼请求还不能得到很好的解决，那么当然的就会对其对行政诉讼异地管辖的怨气可想而知。此外，实行集中管辖后，由于当事人均在异地，当事人和法院的协调成本都加大，当事人往往不愿长途奔波参与案件协调，导致协调难度加大，降低了撤诉率。还有一个明显变化是案件第三人出庭率降低，直接影响了行政争议的妥善解决。（三）集中管辖法院取证、执行的难度增加自从行政诉讼集中管辖实施后，虽然在很大程度上减少了地方行政干预，打破了地方行政化，减轻了主审行政案件的法官心理压力，让他们不至于在行政机关不法干预下无法保障当事人合法权益，能够在审理案件时依法独立的作出合理判决，但是法院取证和执行的难度缺大大的增加。因为行政诉讼的顺利进行离不开行政机关的配合和帮助，要不然的话就不能够取证，那么就无法以事实为依据来作出非常公正而且合理的判决。一般来说，当行政相对人起诉行政机关的时候，被起诉的行政机为了自己的利益维持自己在公众年前的良好形象，就会千方百计的来对对法院取证进行阻挠。人之常情，大家都能想明白的事情你在案件中会提交不利于自己的证据吗？不毁灭都不错了。同样的行政机关为了维护自身形象，当然也不会提交不利于自己的证据，不过不知道有没有特例的存在，就算有恐怕也是非常的少。这就造成了行政案件的审理非常困难。那么自从行政案件实施集中管辖后，也不在同一区域内了，这种现实情况的出现，法院在进行取证的时候也就更加的困难。并且行政机关不惜又不会积极主动的来配合法院的取证，这就可以想象法院想审理好一个案子是多么的困难。那么即使法院作出的判决非常的有利于行政相对人，但是不能得到执行，那么这份看似非常公正的判决对于行政相对人来说并不具有任何的实际意义，那么这也就意味着行政相对人和人民法院之前所做的所有努力并没有什么作用。不过就像是一个空头协议，浪费了商议时的心血，浪费了制定时花费的时间，也浪费了行政相对人进行这样异地诉讼时花费的时间。更加是浪费了国家优益的司法资源。这种情况我们是可以预想的，所以我国《行政诉讼法》考虑到了这种情况，并且针对这种情况做了相应的规定，但是依然避免不了法院被强大的行政权干预。

四、我国行政诉讼管辖制度的进一步完善随着社会的进步和发展，对待我国行政诉讼制度的要求也是不断进步的，以前的东西随着发展也就变得不适应现代的社会。不论什么东西都是一样的，都有一个新旧交替，都会出现改革和变动。对于我国的各项法律也是一样的道理，法律跟随着时代洪流的进步下，也要经历不停的改革和变动，以此来满足社会的需求，人类的需求。由此我国行政诉讼管辖制度一点点的发展，不断的改进和完善，当然，努力的程度和取得的成效是呈正比发展的。但是无法避免，也不能忽视的就是在改革中出现的问题。为了不让为改革付出的努力和心血白费，也为了更加好的发展和适应我国现行社会现状，这就要靠我们继续的努力和探索，对我国行政诉讼管辖制度不断地进行改革和完善，让我国行政诉讼管辖制度越来越适应我国现行社会的发展需要，更好更便利的为人民服务。（一）进一步完善现行的行政诉讼集中管辖模式我国行政诉讼管辖制度改革以来取得了一些成效，但是仍有不足之处需要进行改进。“后来我国在四中全会上出台了一份有关这方面改革的文件，在这份文件中有关司法体制改革中提到了一些案件，这些案件是一些跨区域法院审理跨区域的案件。于是根据这份文件，我国随即就对此进行了明确的规定。不再进行实施由中级法院移交下级法院管辖案子。以此得到改变和发展的是把铁路法院设立为跨区域法院。”这样来看的话，最高人民法院改革的最终目标可能是根据铁路法院、海事法院等法院的设定模式，尝试建立专门的行政法远，来专门管理行政案件，以此来提高审判的效率。在我国行政法院制度还没有完整的制定下来的时候，我们要尽可能的避免行政案件中可能出现的问题，寻找合适的方式来好一点的解决行政矛盾，行政诉讼管辖制度改革后有利也有弊，在制度尚切不是十分明确的时候，我们只能尽可能的来发挥其中的优势，以谋求行政案件最好的解决方式，然后在摸索和实践中继续向前推进改革的进程，对现行的集中管辖制度进行最大限度的改革和完善让其无限的接近完美。1．加强管理力度，以此来实现审判的透明、公开加强监督管理力度，以此来实现行政审判的透明、公开。我国行政诉讼集中管辖制度的实施让司法机关能够独立的审判，这在我国行政诉讼管辖制度改革中上取得了很大的成效，虽然说这一做法非常的好，取得了很大的成功，但是并不是改革到这里就结束了，改个还是持续在进行的，并且在这项改革上还是有很大的进步空间的，所以我就应该思考的是如何进行改进，怎么样来做到行政审判的更加透明和公开，使行政审判公开和透明，除了司法机关自己的道德约束外，还得有公民的监督，当然仅仅靠自己的自律和民众的道德约束是远远达不到我们期望的公开和透明的。这也就需要建立更具有权威来对行政审判机构进行强行的约束和管理。只有通过道德和法律层面的双重约束，才能更好的实现行政审判的透明和公开。在当前的发展阶段，我国的法院会通过自己的行为来实现社会各界人民对司法审判的监督，法院会通过各种公开的方式来让更多的人来旁听自己的审判过程。除了允许社会各界人士来进行旁听监督司法审判过程外，法院也会在互联上盛行的年代在网上公布相关法律文书等方式对审判进行监督。这些监督途径在行政诉讼集中管辖制度的实施中能发挥不同程度的作用，能让更多的公民、法人和其他组织了解集中管辖的全部过程。2．进一步完善相应的配套制度和措施进一步完善相应的配套制度和措施。当合适的制度建立起来后，使司法的公平公正，公开透明成为了可能。但是当事人在进行异地诉讼的时候非常的不方面，不但要来回的跑，浪费时间和精力，更严重的是这对于老百姓来说非常的浪费金钱。百姓赚钱都非常的不容易，因此会造成百姓的困扰，让百姓有心无力，虽然政策好了，但是并不利于去实践。所以对于人民而言，这种制度的作用也就不大了。如何解决这种问题呐？当然行政诉讼管辖制度的立法是肯定要有的，并且大家都要遵循，因为我们所做出的努力方向一定是得建立在符合立法的基础上进行的。这也就要完善一切配套制度了。最高人民法院可以通过出台相应的司法解释，以此来让告诉人们行政诉讼管辖制度的改革和发展。最高人民法院应该是以民众的便易为出发点的，所以应该想方设法的为民众提供方便的诉讼渠道。因为集中管辖后，所有的审判活动都是在异地进行，所以行政相对人特别的麻烦，这时候这时候法院可以设立巡回法庭，当巡回法庭到一个地方的时候，这个地方的百姓有事都可以进行起诉，这样就极大的方便了当事人。当然巡回法庭还是有些局限的，并不是每个地方都可以兼顾的了，所以对于一些案件，法院可以专门到行政诉讼当事人所在地进行审判。最后做出的判决可以通过委托送达的方式来进行，这样也会给诉讼人带来很大的便易。3．改革户口迁移制度优化审理程序，减轻诉讼成本，提高审判效率。对于优化审理程序，减轻诉讼成本等方法，我国行政诉讼法还没有进行一些明确的规定，怎么样才能做到让审理程序简单，这就要做到简化审判的程序，不需要的过程就可以省略了，尽可能的做到简单化。如果简易程序能够实施后，就会极大的缓解审判的巨大压力，让审判变得轻松化。并且也极大的方便了当事人。当程序都简单化后，当事人不必为了很小的一个点来回的跑，？这样既节约了当事人的时间和精力，也为当事人剩下了大量的金钱。可谓是真正利民为民的举措。还有就是很多的案件其实都是非常的类似的。那么这些非常相似的案件就可以参照一个模板，类似的案件都可以参照这个标准来进行审判。如此一来就更加的省时省力，极大的节省了诉讼成本。更重要的是，法庭应该更好的来为当事人服务，可以在开庭之前就给双方做一个说明，让当事人明白开庭前的一些应该明了的诉讼程序，并且将双方的争议点都说清楚，让双方更加的清晰明了，知道自己的争议点是什么，也就是把握整个整个庭审的重点。这样的话，就会很节省时间，不会再让整个庭审耗时特别的长。不会再像以前一样，经过一次庭审后，当事人都会感觉身心疲惫。同样的，也节约了司法资源。（二）探索建立专门的行政法远1．向别国学习经验可以像其他有经验的国家学习，吸取他们的成功做法。在他们的成功经验上寻求适合我国的改革道路。首先我们应该找寻行政诉讼法制度的起源地，行政诉讼制度起始于法国。那么我们首先就看看法国的行政诉讼制度，看看有没有可取之处，然后我们就可以借鉴，在法国的行政诉讼法中行政诉讼指的是独自的行政法院适用独自的行政法体系来解决行政争议矛盾的一项制度。在他们法国司法制度中，非常突出的一大特色是他们运用的是二元化的行政诉讼体制，二元化就是把一般的司法诉讼和行政诉讼区分开来，然后各自交由司法法院和行政法院分别受理和裁判。在法国，高等法院被民众授予崇高的地位，他们称之为最后的自由之地，“法国的普通法庭独立于政府，这是在欧洲其它国家看不到的事情。”在世界历史上发展长河中，法国行政诉讼法的地位都非常的崇高，被人们奉为经典，法国的行政诉讼法可以说是奠定了现代行政诉讼的基础。2．学习本土经验从我们中国其他类型专门法院的设定中发现长处，吸取经验。我国其他类型的专门法院设立得也有很多，并且都发展的很成功，也发展的很成熟。他们在刚开始设立的过程中也是经历过不停的摸索，在改革和错误中一点一点的设立起来。他们的发展经历的时间也很长，其中积累的经验是非常的宝贵的，所以可以借鉴。这也是我们的一个参照物，对我们起着引导作用。就拿我国海事法院的成功建构经验来说，它的最基本特征就是跨区域管辖，其中它的审判范围也是非常的局限的，仅仅是适用于有关海事的案子，所以说专业性是非常的强的，并且经过多年的实践，也确实发现了他的深厚价值。海事法院的成功实践经验与铁路运输法院基本类似，这里需要提到的是知识产权专业法院的实施也比较成功，已经在全国范围内发展开来。通过我国这些成功的案例，可以学习到其中的精髓，学习他们的独到之处，寻找自己的切入点。可以说是给我国行政专门法院的设立带了一个良好的头。其他的法院可以这么成功，那么由此可以看出行政专门法院的设立也具