我国公共政策执行的障碍与对策

我国公共政策执行的障碍与对策摘要公共政策执行是执政主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。公共政策执行是一个动态的过程，它是指政策方案合法化后，执行政策者通过建立组织机构，运用各种政治资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。公共政策执行的有效与否，直接关系到政府的公信力，关系到社会经济的秩序和发展，关系到社会主义民主政治建设和法治建设。公共政策要达到其预定的目标，取得预期的效果，关键在于政策的有效执行。现实的政策实践表明，某些政策付诸实施以后，并不能取得政策效果。这是因为在执行过程中会遇到各种因素的干扰和影响。关键词；公共政策政策执行影响因素决策封面背面封面背面目录1前言………………………11.1研究背景……………11.2国内外研究动态……………………21.2.1国外研究动态…………………21.2.2国内研究动态…………………2公共政策执行的重要性…………………22.1政策执行是影响最终效果的关键……32.2执行结果是能考验政策的正确与否………………32.3政策执行是政策生命过程的中间环节……………33.我党政策执行中发现的问题……………33.1.执行机构设置准备不完善…………33.1.1政策运行信息机制的问题……43.1.2政策运行监控机制的不健全…………………43.2涉及的利益问题比较复杂…………43.3对政策的传达，表达的意义宣讲不到位……………54.针对存在问题相应解决策略……………54.1完善执行机构，强化信息沟通……54.2加速监督机构的完善………………64.3提高政策执行人员的素质，建立健全责任追究机制………………64.4加大宣传力度，提高民众对政策的支持度…………64.4.1制定严明的规章制度保障政策宣传的进行……64.4.2宣传要保证信息完整…………64.4.3要进行有针对性的宣讲………75.结语………………………7[参考文献]…………………7第第页1.引言公共政策执行研究起源于80年代的美国，以“执行运动”（implementationmovement）为标志。在在发生之前，我们在探讨政策执行问题的时候，关新中心点都是政策的制定的内容和怎么制定的，面对于政策的实行时，没有做到他该有的重视。直到60年代末，美国政府推出了一些社会政治工程，如向战胜贫穷、扩大就业等，这些如此庞大的政府计划，听起来非常的刺激，但最后得到的结果相反。如此巨大反差，引起了学术界的重视，开始了研究。1973年，美国政治学家普瑞斯曼和威尔达夫斯基出版了《政策执行》的著作，此后，越来越多的学者将公共政策研究重带点从政策如何制定转移到了政策祝贺执行，执行效果上。一直以来，政府成功实行政策的关键就是对各项政策能行之有效的执行，换句话说就是政府的执行力，政策的执行在整个政策从头到尾的过程中有着很重要的位置。正如美国学者艾莉森认为，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。由此可见，政策执行立对于整个政策生存过程有着关键作用。目前我国在政策执行的途中出现了偏离、走样、变形等问题，损害了广大人民群众的利益，影响了党和政府在人民群众的形象，降低了公信力，阻碍了社会主义现代化事业的顺利发展。所以我认为，认真研究和反思当前我国在政策执行中的出现的问题，还有产生的原因，以及影响执行的原因，在这之上，提出针对性的对策，对解决出现的问题，是当前我国的一项重大任务，也是完善社会主义市场经济，建设社会主义民主政治和法治社会的客观要求。1.1研究背景公共政策从科学理论方面来看，一般包含制定内容、具体执行以及效果评估三个主要阶段。其中，政策执行其他两个阶段不同，它在整个公共政策的中间，是协调前后，完成政策的关键。政策执行理论相关方面的考究起源相对较晚，直到1960年左右，人们才逐渐发现公共政策在实行中往往会得不到预期的成果，并开始认识到政策执行的意义，欧洲政策领域方面的的学者开始研究。对政策执行方面出现的问题相应的研究方式与途径总共经历了三次变迁与更替，三个时期的研究都有一定缺陷，但无不在一定程度上对政策执行的研究和操作起到积极的促进和完善作用。在我国，地方政府存在很多问题，无序、贪污腐败、保护伞等现象依然存在，这已经影响了地方各级政府行政工作的效率。反映在具体重大决策执行的过程中，对政策的科学性、和执政的严肃性某种程度的践踏、曲解，是中央相关政策在实际实行中政策“失真”的重要原因。当前，为了更好的推动社会经济的发展和社会政治的稳定，我国从中央至地方制定了很多政策，这些政策大部分得到了有效的执行，但有一部分政策不能得到很好的执行，在政策执行中发现了很多问题，不少都是敷衍执行、选择性执行、不执行等。不仅严重影响了政策目标实现，也损害了我党的光辉形象和权威。因此，对于公共政策执行中存在问题的研究有非常重要的理论意义和实际意义。1.2国内外研究动态1.2.1国外研究动态；在过去很长的一段时期，公共政策方面的学者更多看的是政策是如何制定而忽略了政策的执行的实际效果。直至60年代在美国发生政策制定与实际执行层面之间的巨大差异引起人们对政策执行研究的考究。从70年开始，以美国为首的西方政策研究者将公共政策研究的主题从政策制定转移到了政策执行的过程、结果与评估。自70年代以来，国外政策执行的研究主要经历了三个阶段。第一个阶段是如何把政策转变为成果，实现既定的政策目标，采取个例研究方法，强调对失败原因的分析，将政策制定阶段的问题和执行机构的拖怠看作是政策执行失败的主要原因，对执行结果持一种悲观的看法。第二个阶段是对政策执行的研究阶段，认识到政策执行会随政策的执行时间、类型以及执行机构的不同而变动，侧重于促进和阻碍政策执行的变量因素分析，形成了分析政策执行过程的多样化视角。第三个阶段是对政策执行研究力求具有更强的科学性，主要把理论构建及其有效性建立在更加严谨的科学分析、定量分析以及假设验证基础之上，强调运用包括网络分析、内容分析、社会试验、回归分析等研究方法在内的多元研究方法，通过跨区域的、历史性的多案例研究来捕捉政策执行过程的动态，验证所提出的理论假设。1.2.2国内研究动态；我国对政策执行方面的研究比较晚，直到90年代中才逐渐有了一些对于政策执行方面的理论和研究论文出现。我国对政策执行研究的总体现状主要集中在关我国社会转型期政策执行的现状及对策研究上。关注的焦点问题为地方政策执行研究，对“上有政策、下有对策”现象的研究，对转型期中央公共政策失控研究等。郭渐强（郭渐强，1997）认为中央和地方的关系模式直接影响政策执行的过程和效果。为了维护中央的权威，保证政到令通，从我国国情和社会转型期的实际出发，应该选择集权模式来理顺中央和地方的关系。进一步下放应该给地方的权力。钱再见，金太军（钱再见，金太军，2002）认为在公共政策执行的实际过程中，政策执行主体往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。要建立健全的政策执行的责任追究制度。丁煌认为（丁煌，2002，）我国的政策执行中存在着政策执行阻滞现象。要进一步完善政府与部门之间的职权配置问题；完善现有的管理制度；强化执行的监督制度等方面加强制度建设，消灭制度漏洞，从根本上抑制执行的阻碍，保证政策目标的有效实现。2.政策执行的重要性麦莱夫林曾说过：政策执行是“凭借程序或政策手段的过程的执行和贯彻；它指出计划转变为实践”。鉴于他的观点，我们可以把公共政策执行定义为“公共政策执行是政策方案被采纳后，执政者通过一定的组织形式，运用各种政治资源，以实施、服务和宣讲等方式，将政策内容以观念形态转化为现实效果，从而实现既定政策目标的活动过程”。任何政策都是为解决一定的社会问题而制定的，而政策制定出来并不一定能解决问题，政策只有完美的执行，把其内容以宣讲、观念转化的方式，才能使政策实现。否则，再好的政策也能看看。政策执行作为政策生命过程中的关键，其重要性主要体现在以下几个方面：2.1政策执行是影响最终效果的关键政策实现不仅取决于政策本身，也取决于政策的执行。政策如果不执行，就相当于从来没有此项政策；政策只有执行，就可以充分利用政治资源，有效地解决社会问题，实现政策要实现的效果，从而维护市场秩序和社会稳定，保障广大人民群众最根本的利益。而且，有效的政策执行还可以弥补政策方案的不足，提高政策的效果。如果政策没有很好的执行，则会导致政策失测，社会问题发酵，甚至会出现更多的社会问题，破坏社会的稳定和和谐。2.2执行结果是能考验政策的正确与否实践是检验真理的唯一标准，所以，政策的正确与否，必须通过政策执行结果来检验。刘少奇同志说：“执行公共政策就是实践，在实践中间调查研究，在实践中间认识客观世界，在实践中间发展新的问题，制定新的公共政策。所以，重要的问题在于执行，在于实践。”通过执行政策，不仅可以考验政策，还可以发现政策本身存的问题与执行机构内部问题，开可以根据实施的情况加以改正和完善，提高执行的有效性和可行性。2.3政策执行是政策生命过程的中间环节政策执行是一个完整的过程，它包括了制定政策，也涵盖了政策的执行及结果评估。一方面，任何政策都需要在过程中得到完善，政策内容制定者他要根据执行过程中发生的变化和反馈的结果来修改和完善政策，以保证政策的可行性。公共政策执行为公共政策制定者提供了制定新政策的客观依据，公共政策执行活动及其后果是后继公共政策执行的依据。3.我党政策执行中发现的问题在我国，公共政策的执行方式是上行下效的模式。这种模式的存在，确保了政府机关行政权力的集中和行政手段的运用，可以有效推动政策的实施。但是，由于受到各种社会问题的特性、政策本身的因素、各个利益集体、执行机制、执行主体以及执行环境的影响，公共政策执行过程中出现了诸多问题，严重制约了公共政策执行的效率。3.1执行机构设置准备不完善执行机构设置准备准备包括机构职能的设置和人员的配备。在机构设置方面，一方面我国政府机构臃肿，部门林立，职能重叠，条块分割，造成在政策执行中不能事到部门，安排到人，贻误执行时机；机构之间权责不清，分工不明确，运行不畅，没有沟通。另一方面，我国长期以来只关注政策，信息架构、监督机制严重缺失。监督、信息机构的缺失，使得部门之间没有沟通、监督也不到位，为下级执行者在象征执行、选择执行发生时掩藏信息，逃避各级督察，提供了温床。3.1.1政策运行信息机制的问题信息机构的不健全，使得信息交流、沟通出现问题，降低了政策透明度。信息上传下行受道制约，上级对执行情况不了解，不能进行有效指导，歪曲执行、敷衍执行、选择执行时有发生；信息下传不畅，下级不能很好的掌握政策内容，把握时机，更为变异执行提供借口；信息平行交流不足，各部门各自为政，极易造成执行侵权、越权、缺位等现象。另外，公众对政策信息不能完全理解掌握，对执行人员不能有效监督，又妨碍了受益者对政策的认同，还让执行缺乏信息反馈，执行盲目性，政策评估缺少依据，政策执行效果难以确定。在人员配置上，我国传统的用人制度，使得人浮于事，懒散混日子，而且人员综合素质不高,对政策的解读、把握不到位，在执行中难以全面的正确地执行，导致执行出现问题；执行者的政治思想低下，在利益冲突中不能坚定自身，大局为重，为政策执行出现问题埋下了各种隐患，甚至有些人出于自己利益考虑，以牺牲公家利益换取私利，严重影响了政策的发挥，损害人民利益。3.1.2政策运行监控机制的不健全在公共政策执行过程中，政府掌握着很大的社会公共权力和行政权力，为防止权力的滥用，必须存在相应的监督体制，制约和平衡权力。然而，由于受到多方面因素的作用，监督机构的监督不力，各监督部门和机构往往在监督范围与监督责任方面分工不明确，导致在监督过程中存在推卸职责，从而使监督丧失或者监督不力；又由于受到监督人员的数量和素质等因素的影响，使得公共政策执行体制中的各种措施得不到落实，没有起到应有的作用。3.2涉及的利益问题比较复杂

在现实社会中，人都是自私的，执行部门的职员同样如此。政策执行实际上就是是社会利益的再分配，自然会触动很多社会人员的利益，引发利益纠纷。政策要执行还是要靠各个部门的通力协作的，不同部门有不同的利益诉求，就会出现上层与下层的冲突，平级之间的冲突，执行者与收益者之间的冲突。不同逐利者追求自己想要的收益，同时还要保护自己已收获的好处，使政策在执行中会发生利益冲突。在执行中岀现的歪曲解读执行、选择执行等现象，都是因为上层与下层之间利益的不协调为主因，上层从大局岀发，代表整体的利益，在制定政策时可能对地方利益考虑不周，为了大局利益而损害了一些地方利益，而下级为了自己，地方，部门的利益，抵制、歪曲、象征、选择执行上级的政策，加剧了制定者与执行者的利益冲突。不同部门的人员之间，根据趋利原则，为自己谋取利益，互相推诿政策执行，致使政策执懈怠，严重影响了政策，更使得平级之间的利益冲突乍现。政策执行者可能存在“一身兼二任”的问题，为了自己的利益，在过程中进行贪污，不传达、不执行得行为，损害民众的切身利益利益。3.3对政策的传达，表达的意义宣讲不到位政策宣讲的意义是指“向社会公众宣讲和传播公共政策的意图和方案，促使和引导政策执行者和政策接受者的行为向着宣讲者所希望的方向发展，它除了对社会公众公布新出台的政策外，还包含教育、说服和鼓动的成分。”政策有效执行是以作为政策目标群体的广大民众对所推行政策的认同和接受为前提的，而这种认同和接受又是以其对政策的准确认知为基础的。宣讲可以从更大的范围使广大目标群体充分认识到所推行政策与自身的利益关系，使他们认同并自觉自愿的积极接受政策，从而为政策的有效执行奠定坚实基础。政策在宣讲过程中，往往存在不到位情况：①由于政府的权威性质，使得公共政策的透明度不高，信息传达收到制约,特别是中央政策对政策对象宣讲不全面,公众对政策的认知不够全面就会被利用，有些部门有意选择性的的解读政策信息，只宣讲对本部门、地区有利的政策，或易于执行的政策，使得宣讲片面，浮夸，误导群众，造成对政策的期望过高；而对不利于执行者的政策，不宣讲或宣讲不足，使公众无法全面认知政策，无法全面监督执行人员的行为，无法有效保护自己的应得权益，对中央政策产生怀疑，严重破坏国家形象。②政策宣讲时，对公众的政策理解差异把握不准确，对不同的认知情况一同对待，不能对公众进行有针对性的政策解读，造成公众对政策的认知差异扩大化，认知程度高的越高，低的越低，不利于政策的全面推行。③政策宣讲时方式过于单一，只注重大范围的传播，或只进行组织内部的传达，忽视了政策制定者与执行者之间的信息沟通，忽视了政策受益者与执行者的信息交流，忽视了政策信息的完整性，浪费了政治资源。4.针对存在问题相应解决策略4.1完善执行机构，强化信息沟通执行机构是政策能否顺利执行，目的是否能够实现的保障。对执行机构的完善非常关键。第一，政策执行机构的权力完整统一，要统一指挥，统一领导，防止因为政策从多方指定、多个领导造成的执行机构功能瘫痪；职能机构要完整配套；执行机构内要权责明确，责任到人；建立必要的组织、协调、沟通及控制机制。第二，突出信息机构、强化信息沟通。我们要保证其信息交流内外畅通；①建立信息沟通机制，除国家规定的机密信息外，加强内外的信息沟通；政府内部要定期发布政策通知，通过大众媒体解释、说明政含义，提髙政策透明度，在公众完全认知的前提下，提高政策支持度；②建立专门专立的反馈渠道，公众通过社会舆论等方式反馈执行效果，对政策执行进行监督，防止政策执行人员在执行过程中与原文精神相背离，损害公民利益，让信息反馈形成经常化、常态化、制度化，确保信息沟通的真实性。政府要认真对待反馈上来的信息，根据反馈上来的信息调整政策执行方式、政策的进程，以适应公众的要求或心理。4.2加速监督机构的完善监察的作用在执行过程中是无比关键的，监察机构的完善可以有效的防治执行中出现的各种问题。对于监察机构，我们应该做到：1.强化监督意识，通过宣传，使得人民群众充分认识到政策执行中监督的必要性和重要性，使的人人都是监察员2.制定可行的监控标准，增加执行透明度，使监察者有章可循，有据可依，完善上下结合的监督控制网络。3.加大加强监督力度，除了政府机构内的监督，更要强化党的监督，还要让广大人民群众参与监督。4.3提高政策执行人员的素质，建立健全责任追究机制⑴定期对执行人员的业务进行培训、安排进行理论学习，加深对职务和职责的认识和了解，不断扩宽自身的知识面，提高自身的业务素质和修养；⑵加强理论与实践相结合，提高公共政策执行人员的实践操作能力，扩展自身对政策的认识能力和理解能力，加强综合分析判断能力和解决问题的应变能力；⑶不断培养公共政策执行人员的创新意识，增强执行人员在公共政策执行过程中的能动性，更好的实现原则性与灵活性的统一；⑷强化公共政策执行人员的责任意识，明确责任，强化自身思想文明建设。其次，建立完善的责任追究机制，在保证执行人员高素质的同时，对其行为进行有效的监督控制。建立健全的责任追究机制，就是建立一套有效的风险预警机制，使其责任到事、责任到人，一旦发生政策失控情况后，就可以得到及时的处理。4.4加大宣传力度，提高民众对政策的支持度国家除了必须保密的政策外，其他利民政策都告知于民众，并把政策代表的含义很好的向民众做宣传、解释，并要公正公开其规定范围，公开办理的程序、哪个机构那些人员办理此项政策等，以激励全社会人员对政策执行施公幵监督。适当的宣传，有助于人民对政策的认识，提高支持度，提高对政策的认同和接受程度，为政策的顺利执行奠定良好的环境，并对增强民主意识有良好的促进作用，让广大人民群众积极参与政策执行，监督政策执行。4.4.1制定严明的规章制度保障政策宣传的进行政策宣传按照国家规定的途径进行，结合当地情况，运用适当的宣传手段。对政策宣传不力的地方政府给予批评教育，尤其对在宣传过程中贪污政策的行为给予严厉惩罚。4.4.2宣传要保证信息完整政策宣传分内外两个层面，对内部可以通过党政系统层层下达、利用领导电视讲话等方式宣传政策精神，解释政策内容，使内部执行人员在思想上作好准备，规范自身；对社会公众可以利用报纸、杂志、广播、电视等大众传播媒介解释政策，推广试点经验，使公众全面理解政策，调整观念以顺从政策目标。但内外的宣传内容必须保持一致，对组织内部的宣传要求透明化，会议报告、学习总结等要对外公布，不得保留、隐藏政策信息；政策的外部宣传要全面、准确，运用通俗的语言方便公众学习、认知，避免政策执行者有选择的执行政策，贪污政策效益。同时，加强政府与公众的联系，建立相互的交流平台，传达与反馈相统一，相结合，保证信息的完整性。4.4.3要进行有针对性的宣讲在宣讲政策的过程中，公众由于自身的问题或生活环境的差异，对政策认知存在差异，如果对所有人以同样方势、同样强度的讲解宣传，差距就会慢慢拉开，宣传则部分失效。在宣讲中，当一部分人对政策理解时，宣讲时只需告知即可，而政策不理解的那部分群众，在普遍宣传的基础上，要对他们进行有针对性的、专门的、更详细的解释，这样能提高群众对政策的认知度，缩减公众的认知差异，扩大宣传效果。公共政策是政府帮助民众的主要方式，政府正是通过政策来实现其对社会管理，但政策从开始制定到实现成果，还必须经过一个复杂的执行过程。在执行过程中会出现很多复杂的问题，，严重危害了政策的完整、权威、利民性，这会影响我国政策执行的现实效果，损害了国家的尊严，人民的利益，不利于社会主义国家的建设，不利于小康社会的全面实现。所以要研究这些问题是如何产生的，研究要怎么解决这些问题，从组织机构，人员，资源到利益互动等方面的改进与完善，使得政治资源、财力、物力、人力等各类资源得到全面合理的利用，使得执行没有阻碍，保证政策能够帮助人民群众，促进我国现代化建设的进程，从而提高人民群众的归属感，增强国家荣誉感。5.结语公共政策是调节社会利益关系的手段。公共政策的有效执行是政府执行力的体现，是政府职能转变的客观要求。当前世界是一个以知识信息为主体的瞬息万变的世界，而公共政策执行是一个处于外部环境之中，并与其进行信息流通与交换的过程，因此，公共政策执行面临着机会和挑战。当前，我国处于社会转型期，公共政策的执行所面临的问题也是瞬息万变的，没有固定的模式可以解决，而这就需要在公共政策执行过程中，从问题本身入手，在遵循客观实际和客观规律的基础上，因地制宜，开拓创新，执行政策，实现共同进步。对公共的政策如何执行的研究是一个消耗时间而无比繁琐的过程，我对执行的研究只是基础的，尚未且能进行深入的剖析，仍旧存