我国基层政府绩效评估体系建设现状、问题及其对策-以炮里乡镇为例

西安交通大学网络教育学院论文STYLEREF"标题1"摘要IV目录TOC\o"1-3"\h\u30414摘要 I18561目录 III201971绪论 1294211.1研究背景 192571.2研究意义 1122031.3研究的主要内容 125522相关理论基础概述 2136362.1概念界定 2129852.1.1基层政府 2293132.1.2绩效 2102702.1.3绩效评估 241182.2国内外研究现状 3181013子长县炮里乡镇绩效评估的现状 4318563.1炮里乡镇基本情况介绍 479083.2炮里乡镇绩效评估体系 4151823.3炮里乡镇绩效评估现状 5119544炮里乡镇政府在绩效评估中取得的成绩 7160764.1社会发展的指标大量增加 7171814.2短期绩效观念有所改观，长期发展观念越来越受到重视 7322554.3相关的民生指标逐渐增加，逐步重视与关注人的发展 712214.4服务的范围扩大，服务的效率提高 8239075炮里乡镇府绩效评估中存在问题 949065.1总体理念的科学程度不足 9244755.2指标设置的片面性相对来说仍然较为突出 9273675.2.1对社会指标的重视程度不足，对经济指标仍然偏爱 923925.2.2应纳入考核范围的政府行为尚未纳入考核的指标体系 9303295.3指标的权重设定科学性还是存在不足 10310796完善基层政府绩效评估的对策建议 11262696.1深入研究科学发展观，树立并强化绩效评估的总体理念 11323036.2以科学的界定政府职能，以政府职能为前提设计评估指标 1157086.3当重视结果指标，实现结果指标与过程的有效结合

绪论1.1研究背景近些年，在我们国家出台的一系列行政体制改革和西方国家新的公共管理的影响下，人们越来越重视绩效评估体系，将其作为行政管理体制的主要工具。我们国家的很多地区政府都逐渐将绩效评估作为政府的评估活动。但是我国目前的行政体制改革仍然存在的问题就是，只关注机构改革、只能转变、政府企业和政府事业单位之间的关系，把办事制度和岗位责任制度等刚性规范作为主要的依靠，我们国家目前的政府绩效评估还基本处于原来的手工业水平，具有随意性、盲目性、单向性、消极被动型及半自发性等特征。政府绩效评估活动主要是指政府在推动社会发展、促进经济发展及人的全面发展过程中所起的实际作用和功能。政府绩效评估在政府的管理工作中起着重要的作用，提高了政府多方面的能力。政府绩效评估在新的公共管理体制的影响下，成为一项重要的管理工具，被世界各国政府部门所关注。1.2研究意义政府绩效管理是一个新的政府管理模式，它来源于解决金融危机、优化政府角色功能定位、重建信任等相关政府管理活动的实践要求。政府绩效管理以公共选择理论、新制度经济学理论为理论支撑，以服务市场为价值导向，与打造廉洁、公平、法治政府紧密结合。政府绩效的目标导向是提供高效、优质的服务，政府绩效管理对于打造忠诚、为民、担当政府具有重要的理论意义和实际意义。1.3研究的主要内容本篇论文主要有六个部分组成，第一部分就是文章的绪论部分，主要介绍了该课题的研究背景、意义及国内外研究状况；第二个部分是介绍了政府绩效评估的概念性知识；第三部分为子长县炮里乡镇绩效评估的现状，主要对炮里乡镇基本情况、绩效评估体系及相关政策做了说明；第四部分为子长县炮里乡镇乡政府在绩效评估中取得的成绩，主要从四个方面做了阐述，第五部分为是针对炮里乡镇在绩效评估中存在的问题进行了分析，最后提出了几点完善基层政府绩效评估的具体建议。2相关理论基础概述2.1概念界定2.1.1基层政府基层政府在我国一般是指各个乡镇，是我国政权基层的一个部分，相对于我国最高的中央政权和中层的各个政权而划分的。基层政府在我们国家的整个政权结构中处于最底层的一个位置。一般情况下就是指我们国家行政体系最低级别，管理着一定区域的国家政府性单位。我们国家的基层政权主要就体现在农村和城市两个最基层的政权部门。按照我们国家的行政体系划分原则，农村政权主要就是指乡镇级别，在城市政权中主要是指县和市级别。很多时候政府部门为了便于管理，在我国城市的基层政府部门又设立了派出机关和街道办事处等部门。2.1.2绩效“绩效”根据字典里的解释意思主要是指通过一定的活动的执行和履行最后得出的成绩。但是在不同的科学领域对绩效又有着不同的认识观念，主要表现在以下几个方面：从管理学方面出发看绩效，组织就可以根据提前预定的薪酬制度履行答应员工的承诺。这种相互承诺的对等关系，体现了等价交换的绩效评估，也是市场经济发展是否能够健康发展的关键。从整个社会的发展出发，绩效就是指社会的每个公民都应该按照社会的分工，确定自己在社会活动中的相关角色，并履行自己角色的职责。人们通过相互活动的协作组成了整个社会，完成了公民的个人绩效，是每个公民应尽的义务和责任。2.1.3绩效评估绩效评估一般而言就是利用统计学原理将特定的一些指标体系进行划分，并且都应该符合一定的标准和程序，进而进行定量对比性的进行分析和研究，对于在经营管理期间所产生的业绩和效益进行公证客观的分析和评估，只有这样才可以体现出绩效评估的真正作用。绩效评估有的时候也被称作是评价和评估过程，是我们国家评估员工情况的一种常用制度，这种评估方法是通过一定原理来进行综合性的分析方法，可以通过员工绩效评估考核员工的工作成果。在企业管理中也经常被用来考核员工的工作过程，通过员工评估制度可以充分发挥员工的工作积极性。绩效评估的结果是企业管理者决定员工薪酬的依据，也是员工取得报酬的参考体系。2.2国内外研究现状绩效评估开始是在企业管理中出现和使用，很多国家对政府绩效评估的研究比较早，在世界第二次大战的时候，就开始对政府绩效评估有了一定的研究。最具有代表性的是克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙两位国外学者发表的一书《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》。西方发达国家针对该问题的研究依然有了多年的经验，美英两个国家推出的平衡记分卡最受关注。其中美国的政府绩效评估体系相当完善，建立了联邦政府绩效管理体系，在实施的过程中将各个部门都建立一个评估体系，让评估实现全覆盖。通过对西方发达国家在政府绩效评估的发展历程中可以发现，各个国家的政府行政改革都与政府绩效评估有着紧密的关系，政府绩效评估将过去那种只注重效率和成本控制的传统评估体系逐渐改善，目前，政府绩效评估更加的注重效率和效益双重管理的服务质量的控制，这标志着政府绩效评估逐渐向更加合理方向发展。我国在政府绩效评估方面和西方国家比较起来发展要晚很多年，2015年何凤秋学者针对基层政府的绩效评估体系发表了自己的借鉴，并且针对政府绩效评估存在的诸多问题进行了深入的分析和研究，并吸取国外发达国家在该问题的成果，进而有针对性的对我们国家的政府绩效评估进行了分析和总结，最终制定出一个适合我们国家基层政府的绩效评估方法和指示。另外，我们国家的一位经济学家彭国甫教授针对政府绩效评估体系也做了深刻的分析和研究，进一步系统的总结了我国基层政府部门在绩效评估方面的研究成果和存在的问题，为我国基层政府在绩效评估方面发展提供一个可靠的理论基础。3子长县炮里乡镇绩效评估的现状3.1炮里乡镇基本情况介绍图3-1炮里乡镇基本情况折线图由图3-1可知，炮里乡镇属于陕西省，下辖43个行政村，156个村民小组，土地面积约450平方公里，耕地面积约3.6万亩，林草地约15万亩，户籍人口数量2.2万，其中中学1所、完全小学5所，在校学生有3215人。现有耕地35870亩(其中水浇地12560亩)，林草地14.3万亩，荒山荒沙地42.5万亩。全镇规模化八十多户、养兔场一个、鱼溏4个，2003年农林牧总产2412万元。有电石厂3个，金属镁厂1个，小煤矿5座、砖场3个、水泥预制厂5个、加油站3个、个体商户190余户，2004年全镇二、三产业总产值达9876万元。3.2炮里乡镇绩效评估体系随着我国科学发展不断深入农村乡镇的同时，炮里镇在经济方面也取得了不断地发展，在政治文明方面也取得了不断地进步，社会各个部门对政府绩效评估又提出了更高的要求。在整个政策的影响下，炮里镇乡政府也采取了绩效评估的方法对其目标任务进行了责任制为主的管理模式，绩效评估的主体主要是以上级县政府部门为主导。指标体系主要被划分为党建工作、经济发展和社会事业发展三个内容进行划分管理。3.3炮里乡镇绩效评估现状为了更好地了解炮里乡镇镇政府工作人员绩效考核体系的效果，本文针对炮里乡镇镇政府工作人员进行了其对现有绩效考核体系评价的抽样调查，调查对象为炮里乡镇镇政府部分领导班子成员和部门工作人员。根据下表3-1所示，这是调查样本对绩效考核体系的认知情况。根据表中数据显示，超过90%的工作人员都认为有必要实施绩效考核，但由于部分原因，有小部分工作人员表示对现行的绩效考核体系不够了解，同时也有部分工作人员认为现行的绩效考核体系不能真实的反映个人的工作质效。最终，也接近三分之一的工作人员在问卷调查中对现有绩效考核体系表示出了不满意。这反映出炮里乡镇镇政府现行的绩效考核体系仍然存在一些问题，导致相当一部分工作人员对绩效考核不够重视，只是把绩效考核当做一件日常的事务性工作来对待。表3-1工作人员对现行绩效考核体系的认知情况统计变量人数比例是否需要实施绩效考核非常有必要4182%比较有必要510%无所谓48%没必要00%对现行绩效考核体系了解程度非常了解1836%基本了解2040%了解一部分1020%不了解24%现行绩效考核体系能否反映工作绩效完全反映2652%部分反映1836%完全没反映24%不清楚48%对现行绩效考核体系是否满意满意1020%比较满意2550%不满意1530%根据下表3-2所示，这是调查样本对考核内容的认知情况。根据数据显示，认为考核应该侧重于工作业绩的人员占比高达80%，这体现出炮里乡镇镇政府工作人员广泛认为业绩才是评价个人工作实际效果标准的意识。相比之下，认为考核内容应当侧重于工作能力的占比为4%，认为考核内容应当侧重于工作态度的占比为4%，认为考核内容应当侧重于职业道德的占比为6%，认为考核内容应当侧重于廉洁自律占比为6%。从侧面来看，这也体现出炮里乡镇镇政府工作人员对自身能力、自身职业道德以及廉洁方面等内容不够重视。同时，超过60%的炮里乡镇镇政府工作人员都认为实施绩效考核的主要目的是为了实行工作的奖惩，而在一定程度上忽视了绩效考核对个人能力提升等方面的作用。表3-2调查样本对考核内容的认知情况变量人数百分比有效百分比工作能力244工作态度244职业道德366工作业绩408080廉洁自律3664炮里乡镇政府在绩效评估中取得的成绩科学发展观的提出极大的推动了我们国家基层政府的绩效考核评估体系的发展速度，这也被作为我们国家基层政府的主要指导观念；由于科学发展观的重要指导性，依然被我们国家载入党章中，同时要求各级政府部门都应该落实科学发展观的绩效评估体系，只有建立一个健全合理的绩效评估指标体系，才可以真正实现科学发展观。近些年，我们国家的各级政府部门都严格执行科学发展观念，并将作为考核人员的一种制度，并通过实践不断的完善和改进，依然取得了显著的成果。4.1社会发展的指标大量增加社会发展的指标摆脱了原来那种陈旧的“泛经济化”政府部门越来越重视自身的绩效考核，并且将政府绩效制定成一个唯一的标准。目前，很多基层的政府部门总是不重视自身的绩效考核，出现了经济工作政府化的泛经济化的现象，只是一味的追求政府工程，对于很多危机现象视而不见。这种不良的经济现象直接制约了社会的均衡发展。但是，在科学发展观的大力指引下政府绩效考核依然取得了很大的突破。4.2短期绩效观念有所改观，长期发展观念越来越受到重视近些年陕西省子长县地区的几个典型乡镇政府领导只是一味的看中“官本位”利益，只关心政府性质的活动会给经济带来什么影响，特别是在促进经济方面的增长，很多时候只是注重短期的一些形象工程和面子工程，这就极大的破坏了可持续发展的长远目标。可是在科学发展观的指引下，我们国家的政府绩效评估摆脱了过去那种陈旧的一味追求短期效益的片面性，将可持续发展作为长远发展的目标。以子长县的炮里镇为例：在2018年，该镇的评估指标共有16项，其中涉及短期绩效的共有5项，却占了指标总权重的20%；涉及长期发展的指标虽有3项，却仅占其指标总权重的9%。2019年，该乡镇的评估指标共有20项，其中涉及短期绩效的共有3项，占其指标总权重的21%；涉及长期发展的指标共5项，占其指标权重的20%。2018年，该乡镇的评估指标共有23项，其中涉及短期绩效的已仅有2项，仅占其指标总权重的8%；涉及长期发展的指标已有5项，已占其指标总权重的20%。4.3相关的民生指标逐渐增加，逐步重视与关注人的发展目前，很多基层政府将经济发展看做是最重要的一项工作，也将经济作为政府绩效考核的着力点。很多时候将人视为经济发展的重要因素，只有人为因素才可以刺激经济的增长，但是很多时候却忽略人为因素，给政府绩效考核带来很大的障碍。可是在科学发展观的指引下，我们国家的基层政府逐渐改变了原来的那种陈旧的观念，更加重视人为因素，将人才视为经济发展的重要因素。以炮里镇的绩效评估过程中的指标体系的设计为例：2018年，该镇的评估指标共有18项，其中涉及经济发展的共有10项，占其指标总权重的50%；涉及人的发展的指标仅有5项，仅占其指标权重的20%。2019年，该镇的评估指标共有16项，其中涉及经济发展的指标已降为4项，其占其指标权重也相应降到45%；涉及人的发展的指标虽仍有5项，但已占其指标总权重的20%。2018年，该镇共有的20项评估指标中，涉及经济发展的虽有8项，但其占其指标总权重的比重已降为42%；涉及人的发展的指标共4项，已占其指标总权重的20%。4.4服务的范围扩大，服务的效率提高政府部门过去总是在评估过程中只注重自身的共性，比如说政府的政风情况、行政审批、政协提案和热线电话等多个方面，可是却忽视了依法行政、政务公开和服务的质量与效率等重要性。可是在在科学发展观的影响下，让过去那些不科学的评估模式逐渐得到改善和提高。以子长县炮里镇乡政府绩效评估为例：2017年之前只是注重政风建设、行政审批和热线电话等多种方式来进行评估，在2018年逐渐开始将依法行政、服务质量和效率都作为政府绩效评估的重要内容，在2019年政府部门又将公共公开作为评估的一个新内容。因此，我们国家的基层政府也逐渐让自身的评估更加的合理和完善。5炮里乡镇府绩效评估中存在问题目前，我们国家的基层政府绩效评估指标体系虽然在整个体系的构建、指标的选择、定量的分析等方面都在不断的发展与完善，但从整体上来看，由于受到传统的管理理念、管理体制以及政府行为复杂性的限制，仍旧存在一些问题与不足，从炮里镇乡政府来看，具体表现在以下诸多方面：5.1总体理念的科学程度不足子长县炮里镇乡政府在科学发展观的大力推动下依然取得了显著的成绩。但是从很大程度上也存在着很多问题有待解决。具体主要体现在对政府绩效评估指标体系还不够完善，在评估过程中随意性太强，这就在很大程度上降低了评估指标的质量。通过子长县炮里镇绩效评估体系中可以发现其存在着的问题依然比较多，但是这些情况都有着共性目标，其所占据的指标体系是一个变动的过程，但是不可以随意进行调整，只有将绩效评估的结果正确对待，才可以真正实现评估的效益。5.2指标设置的片面性相对来说仍然较为突出5.2.1对社会指标的重视程度不足，对经济指标仍然偏爱政府绩效评估体系目前依然成为各界重视的一个热点话题，也是一个巨大的系统工程，影响着政府的各个环节，但是从指标体系的具体内容可以发现社会越来越重视基层政府的绩效考核指标，但是依然还存在着很多问题有待改善，特别是忽视了一些社会性指标。5.2.2应纳入考核范围的政府行为尚未纳入考核的指标体系首先，有关民生方面的基层政府行为尚未纳入考核的指标体系。科学发展观的要求以及当前的民生现状决定了基层政府必须高度关注民生，着力解决民生问题，因此，改善民生将是基层政府最大的政绩。但是，对于改善民生所需要的住房、养老、医疗、教育、就业等等关系民生关键的问题还没有进入政府政绩的考核范围，这一问题需要基层政府在以后设计绩效评估指标体系时进行着力关注和研究。其次，有关生态方面的政府行为尚未进入基层政府绩效考核的序列。建设生态文明，是针对目前我国前一时期只顾重视发展经济而忽视环境建设。5.3指标的权重设定科学性还是存在不足权重是指在指标体系中，每项评估指标所占的重要程度，根据这一重要程度赋予该指标相应的数值。绩效评估指标体系的构建既包括指标的设定，又包括各个指标权重的设定，权重设计的缺失或不当将影响整个指标体系的效度。我国目前基层政府对绩效评估指标的权重设计中还存在不足:首先，指标权重设计虽然得到一定程度的重视，但是其设置的科学性还存在较多疑问。6完善基层政府绩效评估的对策建议科学发展观为我国基层政府的绩效评估的改进和完善提供了有利的指导，该体系得到了健康的发展，同时基层政府绩效评估指标体系也在依据科学发展观的要求不断的改进和完善绩效评估的指标体系，并取得了十分明显的成效，但是也还存在诸多的问题。由于政府绩效评估是一项系统工程，因此，绩效评估指标体系的发展与完善也需要政府采取多方面的综合配套措施，这些配套措施至少包括以下几个方面：6.1深入研究科学发展观，树立并强化绩效评估的总体理念科学发展观作为基层政府绩效评估的指导原则和指导理念，首先，就要求政府按照科学发展观的要求，树立科学的基层政府绩效评估的总体理念，构建科学的政府绩效评估的指标体系。而科学的指标体系的构建，要求基层政府在构建指标体系时要树立全面、协调、可持续以及以人为本的总体理念，树立实现城乡协调发展、区域平衡发展、经济社会共同发展、人与自然的和谐发展的发展理念。同时，把人民群众的需要与政府产出及结果联系起来，以人民群众社会需要的角度对政府产出与结果做出定量的测定。6.2以科学的界定政府职能，以政府职能为前提设计评估指标政府绩效评估是对政府行为的评价与测定，因此，合理且科学的指标体系的设立应当以政府职能的科学设定为前提。这就要求基层政府从“无限政府”的角色中走出来，严格限制自身的行为，实现其职能的有限和适当。就当前而言，就必须把生态文明的建设以及民生问题纳入政府绩效评估的考核体系，并采取一票否决制的原则。6.3当重视结果指标，实现结果指标与过程的有效结合

实现结果指标与过程的有效结合科学发展观作为一种政府绩效评估的指导理念，要求我们不仅仅重视发展的过程，也要重视发展的结果。纵观我国目前的基层政府绩效评估的指标体系，我们可以看到过程性指标相对较多，结果性指标较少，这种评估指标往往容易导致政府行为的形式主义。因此，我们在关注政府的努力程度，努力过程的同时更要关注这些努力与过程的结果，在设置指标方面既要有过程性指标又要有结果性指标，既要评估政府制定的政策又要评估和衡量这些政策措施所达到的实际效果。7结论总之，要想让基层绩效管理实现效率化，就应该将绩效考核实施更加系统化、制度化。由于政府绩效评估是一项系统工程，绩效评估指标体系的发展与完善也需要政府采取多方面的综合配套措施，这些配套措施至少包括以下几个方面：深入研究科学发展观，树立并强化绩效评估的总体理念；以科学的界定政府职能，以政府职能为前提设计评估指标；当重视结果指标，实现结果指标与过程的有效结合；政府行为的环境的变化，制定科学合理的指标体系。致谢本论文是在刘洋老师的悉心指导之下完成的，刘老师渊博的专业知识，严谨的治学态度，精益求精的工作作风，诲人不倦的高尚师德，朴实无华、平易近人的人格魅力对我影响深远。刘老师不仅授我以