我国食品安全监管制度研究

一、绪论（一）选题背景与研究意义1.选题背景食品安全是一项基本的民生问题。但由于我国食品安全法和政府监管制度还不够健全，食品行业整体素质不高，对我国食品安全造成危害。现在我国已经开始努力建立健全我国的食品安全监管体制，设立国务院食品安全委员会统筹部署，依据《中华人民共和国食品安全法》和其他相关法律对我国食品安全方面进行监管，我国实行分段监管为主，品种监管为辅，努力做到食品安全的全过程监督。当前我国食品安全总体形势良好，但仍有不少问题，特别是重大食品安全事故也频频发生，我们对食品安全问题的认识更加明确。食品安全问题的解决，需行政相关部门、企业、消费者等社会各方面不断努力。2.研究意义通过对我国食品安全现状的总结，和对我国食品安全监管制问题分析，有利于我国食品安全监管法律的完善，更加明确我国食品安全监管主体责任来源，优化我国食品安全监管环境，通过从理论、立法和实践中寻找规律，并结合我国实际情况，有利于深化这一问题的系统研究，对我国食品安全监管现状具有指导意义。首先健全食品安全监管体制有利于确保人民生存发展和食品安全。其次它是政府转化服务型政府、承担社会责任的表现，有助于推动我国建设服务型政府。再次健全食品安全监管体制有助于社会稳定发展，带动全社会形成安全第一、诚实守信、公平正义的社会氛围。最后健全食品安全监管体制有助于促进中国食品贸易的发展。（二）国内外研究动态1.国外研究动态国外学者对食品安全监管问题研究理论比较成熟。关于政府责任监管主体的论述《行政伦理学：实现行政责任的途径》，是由美国学者特里·L·库伯所著，他指出，主客观责任的分配由行政人员决定，而个人的社会化过程形成的因素是导致主观责任和个体主观自认为该承担的责任或根据有关价值观或原则观来决定的一种内心思想实践。客观责任又分为：责任和职责。保持公共机构中责任落实的两种方法：外部和内部的控制。其中外部控制体现在个体强行附在个体上规则体系；内部控制却主要反应个体的职业道德及价值规则。关于食品安全监管中监管主体政府职责，《公共行政学：管理政治和法律的途径》维·罗布森布鲁姆认为政府必须存在完善的监管制度，理由是在他们的工作中会发生很多影响公共利益不良因素，从而导致诸如腐败等对公众产生破坏因素，导致因责任在某阶段发生断裂。只有公共行政官员的责任感和道德感增强，不断提升，才能有效的发挥个人的责任意识。2.国内研究动态在国内，关于食品安全监管中对于食品安全信息论述中，刘杰博士所著的《知情权与信息公开法》。该书通过对日本、美国等其他国家的信息公开立法的分析，提出了知情权的概念、作用及其与宪法的关系，重点分析了其主要制度。认为食品安全不断出现重大问题其产生的重大原因主要是：一是食品生产信息不对称；二是食品生产加工过程中监管不完善。他提出食品安全信息公开透明，监管标准不断完善等建议。对于食品安全伦理与法律规制研究，赵士辉主编的《食品行业伦理与道德建设》分析了食品行业道德、食品监管道德建设问题，建议在食品安全防治工作中加入伦理道德的因素，以此来增加监管决策的科学性，降低食品安全的风险。3.文献评价文献中，信息不对称是食品安全事件频发的重要原因。建立一个完善的食品安全信息体系。对比国外研究，由于政治经济文化背景的不同，各国在对食品安全监管研究侧重点也不同。国外已经开始研究具体的制度，例如追溯制度和标识制度等。而国内学者则偏重于研究制度框架的构造。发达国家的研究起步比较早，相较国内而言，其研究的深度和广度与国外都有一定差距，因此在适用我国国情的基础下完善我国的食品安全监管体系。本文通过分析文献，比较研究等方法，不断分析研究我国食品安全监管问题，找出我国食品安全监管制度中问题，提出解决建议。二、食品安全监管问题相关概述（一）食品安全监管概念“食品安全监管是指国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能；具体是通过监管负责食品生产加工、流通环节食品安全，形成\t"/item/%E9%A3%9F%E5%93%81%E5%AE%89%E5%85%A8%E7%9B%91%E7%AE%A1/_blank"食品质量安全市场准入制度；查处生产、制造不合格食品及其它质量违法行为。”食品安全监管必须全社会各方面力量互相制约，全面监管的社会共治格局。而狭义上的食品安全监管是指“政府代表国家作为监管主体主动参与食品的安全性的监督与管理，使食品在市场上达到安全状态。”这是由锁放在论文中提出的观点，本文采用狭义的食品安全监管概念。（二）食品安全监管体制的基本要素1.监管法律食品安全法律体系是由相关的食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准以及先关的法律法规所组成。食品安全监管的法律对食品安全的监管制度起着决定性作用。使监管体制各要素能够有法可依，使食品安全监管制度能够顺利实施。政府相关部门依法行使食品安全监管职能。食品企业对食品市场的进入，投入符合要求的产品，在运输的过程中对食品包装和储存，以及销售的过程中都必须符合法律规定。食品法律对食品企业违反其规定的追究相关责任，有效遏制其事件的发生。食品的消费者的相关权益被侵犯时也应依法保护自己的权益。2.监管主体食品安全的监管主体主要指的是政府的相关监管机构。食品安全属于公共物品，政府为消费者提供安全的公共物品具有不可推卸的责任；政府的相关机构能够建立统一的食品安全标准；食品安全具有信息不对称现状，政府部门能够提供食品安全重大信息；政府的相关机构能够通过“看得见的手”及时缓解市场失灵，同时也保障消费者的知情权。政府具有对食品安全监管的组织协调责任，来以此查找和弥补一些问题与漏洞，减少监管领域内的盲区；政府部门也负有应急处置的责任，当地突然爆发食品安全事故，政府面临紧急状况仍需要快速作出处理，及时对食品安全事件进行第一时间处理，并尽可能的减少损失，维护社会秩序，稳定人们的恐慌心理。3.监管标准标准是在一定范围内，经过协商讨论，最终达成统一，制定了一套由公认机关、组织批准，为活动提供规制或进行指南的规范性文件。而食品安全标准则是为了对食品进行划分认定，只有建立了标准体系，才能判断其食品是否达到我们的要求。食品安全标准包括食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定。食品添加剂的品种、用量、食用范围。与食品安全有关的质量要求、食品检验方法与规程。其他需要制定为食品安全标准的内容，食品中所有的添加剂必须详细列出。食品生产经营过程的卫生要求。我们要在各个阶段进行事前的规制，必须建立健全科学的食品安全标准，这样可以保障政府的更好的监管，同时也可以发现风险并在食品安全源头进行预防。食品安全标准具有极强的科学性和专业性，我们只有建立先进的标准才能有效的对不断发展的食品技术等问题进行判断，从而而言很好的对食品安全进行监管。4.监管环境食品安全信息对称是影响食品安全问题的重要一环。通过提升食品安全信息的透明度，将有助于提高食品安全监管水平，也就降低了食品安全问题的发生率。通过研究食品监管信息的公开，一方面可以对执法部门是否在法律规定的范围内严格执法进行有效监督，提高执法部门的权威性，另一方面可以将消费者的食品安全意识进一步得到提高，可以在一定程度上打消消费者对食品生产者的顾虑，同时如果出现有关食品安全问题也有利于消费者们的查询和维权。行业自律水平对食品安全监管也很重要。俗话说“天下兴亡，匹夫有责”企业作为社会的一员，不是孤立的个体，他是整个食品行业中重要环节，他需要对这个社会和国家负责。所以食品企业首先从自身开始做起，不能单纯的一味的只追求利益，而对消费者甚至社会环境进行破坏，而应享受义务的同时肩负起自身责任，那么食品市场秩序就能处于良性发展，从而也就能更好的对食品安全进行监督管理。社会舆论的监管作用是不可小觑的，尤其是在今天不断发展的大众传媒等媒介，利用这些传播工具，能够更加及时，全方位的对食品安全进行监管。现在出现的一些重大食品安全事故大多先由媒体曝光，引来食品安全的相关部门的关注，同时也引起了广大消费者的参与与监督，使国家开始重视。弥补了监管体系中的不足。三、我国食品安全监管体制存在的问题及原因（一）法律不健全1.标准体系不健全经常有食品安全标准“不标准”的情况出现，以黄花菜为例，根据卫生部的标准，它不属于干菜，不得有二氧化硫残留。而根据质检、农业部门规定，黄花菜属于干菜，且明确了其二氧化硫残留标准。又比如对于奶粉“苯甲酸”，国家一直没有对“苯甲酸”这一物质在乳制品中的含量作出准确标准，因此多年来奶粉质检中一直没有对该项的监测。因此当问题突然爆发时，给消费者带来巨大危害。目前我国食品安全标准体系有三大问题：（1）标准不统一，标准之间存在冲突不合理等问题，造成标准混乱；（2）食品安全标准缺失问题依旧存在，造成食品安全监督中出现食品安全鉴定但却无适用的标准。我国登记使用大约有600多种农药记录在案，可是却仍有近200中无限量指标。（3）同时我国食品安全标准总体水平偏低。且基于基础研究工作相对滞后，有些不能满足实际的需要。2.召回制度不完善2015年10月1日起实施的《中华人民共和国食品安全法》第63条明确规定了国家建立食品召回制度。该条规定：“国家建立食品安全召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。食品经营者发现其经营的食品有前款规定情况的，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。食品生产者认为应当召回的，应当立即召回。由于食品经营者的原因造成其经营的食品有前款规定情况的，食品经营者应当召回。”但仍有所缺陷。首先召回食品的范围过小。食品安全法规定的范围仅是有危害健康食品，而如美国通过规定分级制度，不仅会召回危害人体生命健康的食品，也会召回一些如食品标签或生产日期或生产成分有缺陷的食品；其次食品召回成本过高，国内企业难以承担。就可能导致企业即使发现食品安全有问题也不会主动召回，甚至有可能进行隐瞒，这就会使问题变得更加复杂。（二）监管部门权责关系不明确我国食品安全监管部门包括国务院设立的食品安全委员会、国务院卫生行政部门、国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门以及县级以上卫生行政、工商行农业行质量监督等管理部门。这些部门权责不明，如果发生食品安全事故，问责任难以到位。如果发生事故时，部门与部门之间推卸责任，无法对有关部门、组织、个人追究责任。比如，当我国出现人造鸡蛋时，相关的食品安全监管部门都相互推诿，工商行政部门认为没有权利来对其认定、技术监管部门认为不在其管辖范围、农业部门则认为人造的不属于农业生产、食品部门都不能认定，也都不去监管，那么对其进行监督，进行追责就难以确定了。（三）检验检测体系及其资源分配不合理近年来，食品安全领域监测资金仍投入不足，同时一些食品监验机构缺少相应的监测的设备或设备落后，还有许多监测项目因此而无法监测。这可能使一些食品安全存在的问题难以发现。同时，我国的食品安全监管领域的资源有限，质检人员匮乏，而且后续力量跟不上，培训不能正常进行。而相反有些缺乏资金、缺乏设备、缺乏专业的人员的匮乏地区却十分需要这些资源，使我国食品安全监管覆盖面不足，使得我国整体上监测水平不平衡。（四）行政人员的处罚力度和企业奖惩制度不合理为了获取更多的利润，很多的企业会给消费者提供虚假的信息。而许多地方，政府为了自身利益，甚至给这些企业的违法行为提供保护政策。针对此种行为，如果行政人员出现了问题，我们经常只是进行内部行政处罚，几乎没有追究到刑事责任的，不能和刑法相对接，而就是因为过于温和的问责方式会使得其难以起到震慑作用。我国与发达国家的处罚力度相比，程度较小，所以即使法律规定了对违法者处于高额的罚金，可与所获得的利润相比较而言仍有很大诱惑力。所以很难起到震慑作用，与欧美等国企业支付巨额的罚金的情况更是有很大差距。同时，国家也缺乏对遵纪守法的优秀企业的奖励鼓励，提高其积极性。四、发达国家食品安全监管体制的成功经验（一）美国食品安全监管制度美国食品召回程序，即企业报告--FSIS或FDA评估报告--制定召回计划--实施召回计划。其次，FDA可以直接下令强制召回存在安全隐患的所有食品。召回的法律依据主要有《联邦肉产品检验法》、《禽产品检验法》、《食品、药品及化妆品法》。美国召回制度是分级的。第一级最为严重，可能会导致消费者的生命安全受到侵犯；第二级相对较轻，关系着消费者的身体健康问题；第三极则是有“缺陷”的问题食品。美国鼓励企业诚信，希望能够主动召回，但如果不遵守该制度规定，则不但要承担行政责任，还面临着被起诉的危险。同时，每一种食品都建有“身份证明”，也就是所谓的食品身份编码识别，这样能够保证在生产流通中的各个阶段准确传递，以此来保证食品的安全和信息透明。这样也就保证了其可追溯性。（二）德国食品安全监管制度企业食品安全自我检验检测、机构的检验检测和政府的减压检测共同组成了德国食品安全监管检验体系。从源头保障食品安全，企业进行自我检测，机构和政府的检验检测为企业自我检测提供了政策依据和法律保证。2006年1月1日起，欧盟成立食品安全局，在此指导下，联邦德国组建了独立的政府部门专门负责“从农田到餐桌”一条线管理。预防是德国食品安全监管体制的基础，明确阐述食品安全预防的重要性，能够主动把控食品安全监管工作。通过科学风险评估，及时发现食品安全中存在的隐患问题。（三）日本食品安全监管制度日本成立了全国食品委员会。地位很高，但机构人员较少，但全部由专家组成，这样就相对来说保障了其的专业性和科学性。其主要职能是：对全国食品安全的风险做出评估，明确将风险管理与之分开；监督风险监督管理部门的业务活动；建立风险信息的公开。1.风险评估体制。主要对食品中是否加入影响人体健康的危害因素进行科学性评估。而之后制定的食品安全政策是根据其评估结果以此来制定的。2.风险交流体系。风险交流是在风险分析过程中，为了提高食品安全性的风险评估和风险管理，消费者与企业间交换、共享信息和意见。（四）国外食品安全监管制度对我国的借鉴上述对比发达国家食品安全监管制度分析，可以对我国构建具有中国特色社会主义食品安全监管制度管理模式有借鉴意义。就发达国家目前情况来看，完善的标准体系和食品召回制度将在食品安全监管方面起重大作用。同时，我国与发达国家相比，存在一定差距，应当建立完善的风险评估体系，全方位的采用风险评估和监测的手段进行食品风险监测，将风险评估、风险管理和风险交流三大方面做到完美配合，完善食品安全信息安全。五、解决我国食品安全监管问题的对策我国政府部门是食品安全监管主体承担着保障民众饮食安全的重任。政府部门掌握着巨大的社会资源，对获得危险信息和整理信息的能力是其他组织不可相比的，需要不断完善。（一）健全法律体系我们的食品标准由国家、地方、行业、企业标准组成，有些标准之间会存在彼此冲突。因此，许多食品生产者对应如何应用这些标准难以把控，而且一些无良商家寻找漏洞，利用其中盲点投机取巧进行牟利。所以，国家相关的部门应尽快整理各种尺度要求的食品安全标准，建立起一套完整的，科学的、行之有效的国家及各个层次、类型的标准体系。同时我们可以向美国学习，首先完善食品召回法律体系，扩大召回范围，不仅对有危害食品进行召回，还可以对一些因食品标签内容错误、成分不明确等有问题的食品进行召回。然后可以建立健全产品召回责任保险制度。产品召回保险承担高额的“召回费用”，包括：通知费用、运输费用、储存费用、销毁费用、重新配送费用、聘请专业顾问进行危险处理的费用，以及双方约定的其他费用。这样如果企业发现有出现食品安全事故时，就不必为巨额的召回费用担心，也就不需要对事故进行隐瞒，这样不仅对食品召回，使市场上快速下架问题食品，消费者得以安心，而且政府部门的管理工作也得以提高效率。使整个食品安全事故能够快速掌控，解决问题，稳定社会。法律法规是食品安全监管的基础。通过法律法规的规定，赋予监督人和被监督人权力和义务。发达国家的食品安全法已经完善并覆盖了整个食品链。虽然我国《食品安全法》与以往有关食品安全的法律相比取得了一定的成就和突破，但并不完善。食品安全法律法规可以与原相关，具有很好的统一性和协调性。我们还有许多工作要完成，以形成一个专业的法律体系的新旧法律。今后应加强以下几个方面的工作：制定产品责任法。现行食品安全法存在严重缺陷，对监督人的责任和受监督人的责任没有具体规定，也没有相应的归责原则。权利上必须有约束，权利上也必须有相应的义务。良好的责任机制可以鼓励各方按照法律标准提供安全食品。国外的实践经验也告诉我们，一个完整的责任机制可以提高我们的监督效率，防止权力的滥用和扩大。第二，要注意监督主体的监督，即要限制监督主体。有效的方法不仅要注重内部监督，还要注重外部监督。例如，在执法监督中，对被监管人、消费者、新闻媒体等采取了合理的程序，允许公众参与，使执法更加规范和透明，限制了监督人的自由裁量权，遏制了权力腐败现象。（二）明晰监管部门权责关系我国食品安全一般是由质监局管理，管控生产和原料等相关方面，同时也对食品公司进行检验。食品药品监督管理局也有这个权限。各相关监管部门的权责没有明确划分，食品生产加工过程中某一具体的阶段并不能与某一具体部门一一对应，这就使得在对各部门划分具体管理范围及责任难以管理。因此，可以通过合理的整合部门人员，让国务院食品安全委员会这一个部门统一管理，进而形成主次搭配的协作架构，以提高效率。国食品安全监督管理机构的职能不明确，往往在一个组织中同时有几个不同的职能。虽然设立新的监管机构可以明确部门之间的职能，但成本高昂，新机构的不可预测风险也会增加。新制度必然带来新问题，新老制度之间的关系在短时间内难以调和。因此，我们可以改变思维方式，合理配置旧制度中的监管职能，制定明确规定部门之间职责的法律，分散行政权力，打破行政监督的垄断。这项改革可以在最短的时间内取得显著成效。这是独立监察改革的重要一步。有利于我国在食品安全监管体制改革、形成公平的市场环境、保障食品安全、保护消费者利益和健康等方面的研究和探索。遏制部门渎职行为，加强食品安全监管，是食品安全监管的内在追求。食品安全法的缺失导致监管机构配置不合理，是食品安全监管体系的重要缺陷之一。因此，我们现在应该努力在立法上澄清管辖权的界限，以便它可以被法律管辖。只有在立法上，改革才能立足，我们的具体改革措施才能继续。只有明确各部门的具体权限，才能更好地履行职责，而不是在遇到困难时把利益放在一起，把对方放在后面，造成监督的重复或真空，给监督的实施带来很大的困难。除了要注意部门之间的权力划分，还要注意中央地方政府的职能划分。因为随着科学技术的发展，交通更加便利和高效。食品不仅可以在这个城市流通，而且可以在全省、全国乃至世界范围内流通。因此，单纯依靠地方或中央力量来规范食品安全问题不是一个理想的模式，效率也不高。因此，为了尝试这种合作模式，中央政府部门对各省之间的食品流通进行全过程监督，中央、省、市各级监督部门在各方需要协助时必须予以协助。（三）健全检验检测体系及其资源分配我国应认识到财政投入对食品安全检测检验的重要性，提高财政支出占公共财政支出比重，增加财政经费取得渠道，可以扩大范围多方筹集，合理利用以加强食品检验检测体系，培养监测技术人员、更新检验设备、使各种检测资源能够在部门、地域方面得到合理配置等，为食品安全工作提供保障。并可以向德国学习，积极支持发展社会性的检验检测机构。在中国，监管者的权力和责任是不平等的，他们有很大的自由裁量权，但他们缺乏约束。这很容易导致行政腐败和渎职，也会给食品安全监管带来麻烦。因此，应实施严格的问责机制，以改善这一现象。一是完善行政责任约束机制。各部门应建立健全内部监督机制，制定相应的规章制度，约束员工。同级部门或上下级部门应相互监督。检察机关作为监察机关，可以依据职权积极调查，也可以接受其他部门的委托协助调查。第二，加强人大的监督职能。全国人民代表大会是全国最高权力机关，其他行政机关由全国人民代表大会产生并负责管理。因此，人大对食品安全行政监管机构的限制最为合适。它可以通过提问对政府负责，使其更加克制和履行其职责。第二，完善权力与责任立法。除原有的行政处罚外，还应注意处罚规定。让监督部门和员工树立责任感。同时，要注意责任追究的程序设计。问责制程序是责任主体实现的保障。我们应该设计公平合理的问责制程序，对责任人进行公平公正的审判。负责人的调查可以成立专门小组，认真调查核实，具体分析问题，给予充分的申诉和辩护机会，保障其合法权益。（四）健全行政人员与企业奖惩制度进一步明确政府需负的主要职，对食品安全考核内容进行确定，对于政府有腐败行为的，应依照相关法律法规严厉处罚，把食品安全的管理列入到行政人员的政绩考核体系中。对因应当履行而未履行造成重大食品安全事故的，应采取而未采取积极措施进而进一步对食品安全事故造成影响的，甚至对食品安全事故的状况进行隐瞒、提供虚假信息，妨碍食品安全事故的调查等情况都要进行食品安全责任追责。同时，应借鉴发达国家的成功经验，积极推进对食品企业的奖惩制度，如可以对其企业进行星级划分，积极建构企业信用评价系统，对表现优异的，予以鼓励和支持，出现问题的及时纠正，严肃处理。结论食品安全监管机制虽然不会立刻得到健全，食品安全制度仍存在着许多问题。但是，我们仍要努力完善食品安全监管制度，使它朝着“科学全面监管”的方向努力，我们应该扎实落实好法律工作，将《食品安全法》落实实处。使食品安全监管制度中法律体系不断完善，明确监管主体，让一个部门统一指导管理，明晰权责范围，多投入资金加强检验检测设备的更新换代，提高检验水平，制度合理的奖惩制度，积极鼓励，不断使我国食品安全监管制度得以完善,使我们的食品安全问题得到进一步解决，使消费者对食品可以放心食用。

参考文献一、英文部分[1]Laurepowell.Behaviorsandbeliefsaboutfoodsafetyandinstructionaldeliverystrategiesamonglimitedincomeelderlyenrolledincommunity