新时代公务员素质研究

绪论林登·约翰逊说过：“在当今世界，任何国家，或老或新，若没有一个训练有素的公务员体系，就不能实现统一与繁荣，这是一个无可辩驳的事实。”同时，若公务员队伍能真正实现高素质专业化，将促使行政权力越位、缺位和错位的现象进一步减少，帮助依法行政的能力和水平进一步提高，实现政府工作效益的蜕变。随着新公务员法的颁布，公务员的晋升通道被进一步扩宽了，福利待遇也有了可靠的法律保障。但是以法律视角分析公务员素质的研究并不多，对其讨论较少，可能与公务员素质本身的抽象性及素质保障的复杂性有关联。本文试图结合我国国情，对公务员的基本制度提出改革建议，以期对我国公务员素质提升提供可资借鉴的有效措施。本文从公务员法的角度出发。首先，聚焦公务员素质含义及特点，揭示公务员素质对依法行政、民主参与等方面的积极作用，本人认为公务员素质的核心本质与政治水平、服务意识、专业水平及身心条件息息相关。其次，结合文献资料对我国公务员素质现状进行分析，包含公务员制度建设二十多年来的基本成就，以及由于监督和激励制度缺陷而导致的行政效率低下问题。最后，在十九大报告的指导下提出新时代公务员素质建设五点要求，并结合公务员培训和考核制度，对提高公务员素质的途径、方法进行浅析。

公务员素质概述公务员素质的内涵与特征目前，学术界对“公务员素质”的定义还没有真正统一。一般学者认为，公务员素质是指公务员在成功履行国家行政职能时所应具备的特质情结，包括生理因素、心理因素、思想道德因素、知识因素、能力因素和观念因素。一些学者提出，公务员的素质的和他们的个性，性格，气质，能力和知识水平作为公务员，谁应该履行公共职责依法纳入国家行政机构，由国家财政支付。本文采用第一个论证。根据《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）的总则规定：“树立坚定信念，为人民服务，勤恳务实，敢于担当，廉洁奉公，廉洁奉公，高素质的专业公务员。”我国公务员的素质具有以下特点：规范性公务员的岗位要求决定了公务员素质的规范性。我国公务员素质要求主要由《公务员法》及《国家公务员行为规范》等法律法规规定，不以人的意志为转移。如《公务员法》第十三条规定：“公务员应当具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满十八周岁；（三）拥护中华人民共和国宪法和中国共产党的领导，拥护社会主义制度；（四）有良好的政治素质和道德品行；（五）有正常履行职责的生理、心理条件；（六）具有与岗位要求相适应的教育程度和工作能力；（七）法律规定的其他条件。直接以法律条文的方式将国家公务员所应具备的基本素质：政治素养、文化素养及身心素质予以规定，具有严格的规范性。特殊性在公务员录用制度上就可见一斑。《公务员法》第二十六条规定：（一）因犯罪受到刑事处罚的；（二）被开除党籍的；（三）被开除公职的；（四）被依法列为共同违反信托的处罚对象的；（五）法律规定不得录用公务员的其他情形。”结合录用条件，公务员作为人民的公仆，其素质直接影响到行政机关的工作效率甚至国家的稳定和发展，因此，公务员队伍不只要求文化素质，更要能力和品质兼备。这就是说对国家公务员的素质要求高于一般职业、一般公民，有特殊的质量要求。稳定性如上所述，公务员素质评价工作规范性很强，且追求全国范围可适用性。因此，公务员素质结构必须具有一定的稳定性。如遵循《公务员法》关于公务员条件的规定，构成包括政治素质、民主意识、理论素养、文化素养、身体素质等方面的结构模式。公务员素质的意义与功能古往今来，国家兴衰成败，吏治是关键。公务员队伍作为国家的管理者、经营者，在党和国家政治生活中有着举足轻重的作用。政府工作的正常和高效，需要一支高素质公务员队伍为支撑，素质问题一直是公务员队伍建设的重要问题，建设高素质、专业化公务员队伍不仅是进入新时代应对政府职能转型的主要任务，更是全面巩固党的执政地位和健全人事管理制度的需要。首先，公务员高素质保证民主行政有效落实。我国是人民民主专政的社会主义国家，政府工作的宗旨是为人民服务。随着行政法的进一步发展，行政权利给付的概念逐渐深入人心，促使我们重新审视行政法上的行政权力与公民权利的关系。新时代公务员队伍素质的大幅度提升，帮助促进“公民导向”“服务行政”理念真正落实，扩大行政参与，真正做到人民当家作主。其次，公务员高素质保障政府权力高效运行。中国特色公务员制度于1993《国家公务员暂行条例》颁布时正式成立，作为世界上最大发展中国家党政人才队伍的基础组成部分及政府行为的实施者，公务员队伍实现高素质、高效率、做到依法行政，非常有利于政府管理的有效性，还将为我国经济社会的快速健康发展提供强有力的保障，灵活应对新时代带来的各种各样的挑战。最后，公务员高素质塑造良好社会氛围。公务员素质提升与正确行政观的树立、传统行政文化的创新相辅相成。公务员队伍在管理社会公共事务的过程中自觉遵守社会规范，恪守公共管理活动的职业道德，顺应时代的潮流和趋势，也会回馈社会以正能量影响。打造一支职业操守良好，素质能力全面的公务员队伍对于营造风清气正的政治生态、甚至维护党的权威和树立政府良好的社会形象皆具有深远意义。

我国公务员素质现状公务员素质建设的基本成就总体素质改善新时期，我国公务员制度日趋完善，素质建设也取得了巨大成就。据统计，《公务员法》颁布施行十多年来，特别薪酬制度等逐渐完善，公务员处理政府公共事务的能力和效率不断提高，，素质建设取得了显著成绩，有效提升了公务员管理的法治化、规范化水平。民主意识提高2006年《中华人民共和国公务员法》通过，正式开启中国公务员管理法制化。自其实施以来，公务员管理制度稳步发展。随着培训和继续教育工作依法展开，公务员群体的政治立场愈加坚定，身份意识转变，在实践中更多的扮演着一心为人民和社会服务的角色，做到将人民和国家利益放在首位。决策能力提升随着公务员考录制度的不断完善，《党政领导干部选拔任用工作条例》等法规的颁布，公务员群体决策的科学性、客观性有所提升，能够主动跟踪实施方案的落实情况，及时进行催查。知识储备丰富从公务员知识素质现状来看，伴随《新录用公务员任职定级规定》、《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》等法规的发布，公务员群体的学历层次得到很大提升、知识结构更新、素质全面发展。掌握现代行政法律知识、计算机高级操作知识甚至多门外语的高素质人才层出不穷。公务员素质建设面临的问题与困境公务员是我们党治国理政的骨干力量，站在新的历史起点上更要严格推进公务员管理工作。长期以来，通过严格执行《公务员法》来强化公务员管理，并以党的科学理论指导为主要内容的公务员能力建设是提升公务员素质的主要途径。但目前我国公务员的整体素质水平离高素质、专业化的要求还有一定距离，主要表现在以下几个方面：考核与培训机制落后，无法满足不断发展的需要现行《公务员法》第三十五条规定：“对公务员的考核要按照行政权力进行，全面考核公务员的品德、能力、勤勉、绩效、诚信，重点考核政治素质和实际工作表现。评估指标是根据不同的工作类别和不同的组织水平来设置的。”自有数据记载以来，各级行政机关每年派遣培训的比率都高达98%，但公共服务评级体系的实施仍存在一些问题。一是考核结果没有激励作用。实际工作中“平均主义”、“人情考核”的现象还比较普遍，导致考核起不到激励作用。二绩效考核指标体系不科学，没有做到细化考核指标。由于目前国内还没有形成系统、科学的考核制度，不够细化的指标应用于实践中，容易产生结果误差。公务员素质与培训工作密不可分。现行《公务员法》虽然规定了公务员参加分级分类培训的权力和义务，然而，从具体的制度实践来看，《公务员法》中关于人力资源开发与管理的目标没有得到足够的重视和实现，制度与现实还存在一定的差距。公务员培训工作缺乏统一的衡量尺度及有效的评估机制，就无法真正发挥作用，反而滋生问题。如：1.培训方法单板。现阶段公务员培训仍然是会议培训为主流，无法满足不同职位的个性化需求，集中的会议培训虽能最具效率的学习理论、积累经验，但人数较多培训效果难以保证，更不利于学员“主动性”发挥。2.评估机制流于形式。虽然公务员法规定培训成绩作为日后晋升、任职的依据，但实际上若无特殊情况，大多培训的学员都可以顺利结业，这大大削弱了培训的作用。惩戒与激励制度不健全，不作为现象层出不穷从公务员层面来讲，行政不作为现象是指有履行某种行为义务的行政主体和受委托的组织（通过其工作人员）未能履行或未能及时履行某种行为或行为系列的违法行为。中国是人民民主专政的国家，一切政府工作的目的都是为人民服务。新时代的政府首先是服务型政府。然而，一些公务员的服务态度不好，忽视了人民的需要和追求。不作为现象屡禁不止，并不能适应新时代工作目标的建设。这一部分原因为惩戒制度不健全：没有建立系统、有效的日常管理监督制度，由于任期本身的不灵活性和惯性导致机构功能失调，在很大程度上公务员一旦被录用后就是终身制，滋生了公务员消极怠工思想。令一部分原因则是公务员的薪酬制度没有起到激励作用。很多时候，不同工作状态都是相同的基本工资，这对公务员来讲是消极的。公务员工作提不起干劲，就会在工作上出现消极怠工、互相推诿、事不关己高高挂起等现象。

新时代我国公务员素质建设总要求基本政治觉悟公务员制度是国家政治制度和行政制度的组成部分。公务员制度的研究和设计无疑应该充分考虑行政环境的要求和变化，使其具有灵活性和适应性。中国共产党第十九次全国代表大会报告强调：“党的政治建设是党的根本建设。要建设一支高素质、专业化的公务员队伍，首先要有较高的政治素质。”进入新时代应做到：以党的科学理论为指导，这是《公务员法》的明确规定，更是将素质工作完成好的根本保证；其次，新《公务员法》规定“坚持党管干部原则”，新时代要做好公务员素质工作，就必须鲜明体现中国制度特色；最后，坚持提高政治站位。要准确把握公务员素质建设的新任务新要求，推进国家治理体系和治理能力现代化，积极主动、与时俱进，提高公务员基本政治意识。积极服务意识《公务员法》第十四条规定：“公务员有忠于人民，全心全意为人民服务的义务。”公务员是政府服务人民的主体，其服务意识的高低是取得民心的重要因素。然而长期以来，受“官本位”思想、和计划经济体制时期政府大包办的影响，少数公务员的服务意识比较薄弱。随着新时代的到来，人们的生活水平不断提高，公民的主体意识、自由意识、平等意识、权利意识、法律意识、参与意识等显著加强，这就要求公务员把社会大众真正当作具有独立自主性的主体，保障他们的主体性、人身自由及法定权益。因此，作为新时代国家的管理者，公务员必须具有强烈的服务意识，重新对自己扮演的角色进行定位，有一颗天下为公之心，心系人民群众，加强与公众的沟通，关注社会公众的需求和利益的表达，为公众提供优质高效的服务，真心实意地为人民办事。先进法律素养法律素养是指理解和运用法律的能力。公务员法律素养是公务员综合素质和依法行政能力的最重要和最基本的组成部分。“公务员要发挥带头作用知法、懂法、守法、用法，这是依法、优质、高效的完成机关各项工作任务的根本保证。衡量我国现行法律法规中行政法规的占比，公务员必须具有丰富的法律知识，严格按照法律法规的规定和要求来规范和管理社会生活中的各种事务，从而使执法工作以证据为基础，文明执法。同时，严格执行《公务员法》和有关法律法规，监督公务员依法履行职责。全面提高公务员法律素养，树立公平待遇的法律作用意识、公平执法意识和法律责任意识，坚决杜绝违规执法行为，为法治国家的建立营造良好的法制环境。高尚道德修养公务员日常工作往往是通过个体行为对全社会进行调整，因此，公务员的道德修养在社会体系中也应处于领导地位。公务员素质的保障是一项系统工程，而“德”作为公务员考核制度五要素之一，毫无疑问的成为了其中的重要环节之一。十九大报告指出：“要加强思想道德建设。推进社会功德、职业道德、家庭美德、个人品德建设。”完成这一目标，公务员的道德素养建设就是首要环节。一方面，公务员的职业在社会生活中处于“组织”、“管理”、“服务”的地位，这使得采用教育培训和制度约束并重的方法建设公务员道德素质，使自律和他律有机地融合在一起很有必要。另一方面，公务员进行行政管理时还包含许多与法无关的“内容”，依靠良好的道德修养去调节，如服务态度等。

我国加强新时代公务员素质建设的有效途径新时期，制度建设是提高公务员素质的基础。用法律和制度的刚性约束来支撑质量的软约束，需要相应的支撑体系的建立和实施。在公务员制度建设的新时代，有必要促进“高品质、专业化”的主要部署在每一个级别，严格执行公务员素质建设的整个过程，主要反映以下制度建设，培训和教育，评估和评价、监督和处罚。构建科学的公务员素质体系建立科学的公务员素质体系是提高公务员素质的前提。2001年，日本出台了《公务员制度改革纲要》，通过建立能力等级制度，使其与晋升制度紧密结合，大大提高了公务员的工作效率。2003年，我国颁布了《国家公务员综合能力标准框架（试行）》，但只提出了政治认同能力、依法行政能力、公共服务能力等九个方面，并没有对各级公务员应具备的能力进行细分。这也导致了作为公务员能力建设基础的制度的可操作性较弱。因此，有必要高度重视公务员素质体系的建设，组织相关人员对公务员素质进行研究和分析，重点研究公务员素质的内涵、要素和体现。各级各类公务员同时工作，要求深入分析的能力，并根据公务员的长度，建立各种各样的工作，各级公务员的位置的质量体系，并获得公务员能力的科学化和标准化的质量标准，提供公务员素质的新时代的基础建设。完善新时代公务员培训制度公务员培训制度是公务员制度的重要组成部分、提高公务员素质能力的主要途径、更是进入新时代建设高素质、专业化公务员队伍的关键。现行《公务员法》第十章集中简要的规定了我国公务员培训制度的法律问题，同时在政府颁布的政策文件中也可以看到。但综合来看，我国关于公务员培训法律制度的缺陷还很多。完善公务员培训制度，其主要内容应包括：1.确定培训目标。有目的的提高公务员的服务意识、组织协调能力等，帮助公务员把学历优势转化能力优势，从而增强工作能力、提高工作效率。2.区分培训内容。根据实际工作情况，区分培训不同服务对象、不同岗位，对于相同级别的不同岗位，依据各类培训主体的特点，制定组织出对应的培训活动。比如：执行类职务重点培训法律法规的理解和实行。3建立培训质量评估制度。培训与检测并举，采取实地观察、调查问卷等方式不定期检验培训成果是否真正反馈于工作中，并将其成绩作为改进培训手段的主要参考，以不断改进培训工作。健全公务员考核评价机制考核是行政机关依法对公务员进行管理的基础，公务员的考核评价制度是政府人事管理工作中一项十分重要的制度，目前关于公务员考核制度的规定于《公务员法》第五章中可见，但仅有三十五条至三十九条四条原则性规定。同样，在党政领导干部的选拔任用规定中，特别是以破格提拔的优秀干部，也只能以政治才能、道德才能、才干才能来评价，并得到群众的高度认可。科学合理的考核制度有利于发现和选拔优秀人才，合理利用人才，更能调动公务员的积极性，提高公务员的素质和行政效率。关于改进公务员考核评价机制，有以下几个方面的建议：1.根据考核目的确定考核评价机制。突出考核特色，如以发放奖金、调整薪酬为目的的考核，就应重点考核绩效维度，突出奖金、薪酬的激励作用，培养绩效导向文化。2.减少主观判断指标。以业绩为主辅之行政行为实施状况，业绩是能力和素质的综合体现且有一定的客观性，比如对“廉”的评价标准，转化为对具体行为实施状况的判断。这类行为应是符合《公务员法》及相关法律法规对于公务员廉政要求的行为。通过这些行为发生的有无来判断是否存在贪污腐败行为。3.考核与激励制度相结合。除本身是以发放奖金为目的的考核外，进行普通的平时考核、专项考核和定期考核时，都要讲考核结果及时兑现，与奖惩、培训、辞退及职务级别和工资待遇结合起来。塑造健康行政文化氛围行政文化是公共行政的精神。加强行政文化建设对公务员品德和责任心的培养有巨大的促进作用，对其素质提升也有巨大的影响。随着新时代的进入，市场经济飞速发展，要求公务员素质也要有巨大飞跃。现行《公务员法》第四条规定：“公务员制度坚持中国共产党领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻新时代中国共产党的组织路线，坚持党管干部原则。”这是新时代公务员行政文化建设的理论指导。然而在不断推进先进行政文化的建设过程中，依然有许多负面的行政文化持续给公务员群体，尤其是新进公务员群体带来影响，如官本位、形式主义等作风。因此，想要塑造健康的行政文化氛围，应提倡教育培训和制度约束并重的方法，持续深入地推进公务员队伍作风建设，如：创新就要勇于开拓、敢当责任；服务自检廉洁自律、公仆意识；办公谨记平等互助、通力合作，在健康的行政文化氛围中激励公务员全面提升自己、完善自己，坚持以人民为中心，教育引导广大公务员创造让人民满意的工作业绩。加大非法行政行为查处力度现代公共行政是法律行政。依法管理国家事务是法治国家对各级政府及其公务员的最基本要求，也是提高公务员素质的有力武器。公务员滥用职权、以权谋私，依法行政能力不强，不仅严重违背了公务员法的基本精神，更极大的损害公共利益及行政相对人的利益。因此，必须加大非法行政行为查处力度，扎紧从严管理的制度笼子。宪法第五条规定：“一切国家机关和武装力量，一切政党和社会团体，一切企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。”一切违反宪法和法律的行为都必须受到调查。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是国家机关审查和判断行政行为合法性、追究违法行政行为法律责任的最高法律依据。孟德斯鸠曾经说过：“凡是有权力的人都有滥用权力的倾向。”有关法律、法规，如《公务员法》、《行政机关对公务员的处分规定》等，都有明确规定。但在实际中，因为人亊关系等原因部分措施并不能得到切实的执行。为确保公务员工作在法治轨道上运行，加大对非法行政行为的查处力度，主要对策有：1.立法统一规定公务员的纪律责任。在实施公务员法的规则或公务员纪律法律，合法行为和非法之间的边界定义和公务员的纪律行为，行政机关一定程度的自由裁量权，和行为标准将限制行政机关的自由裁量权。2.完善公务员问责机制。按照权责统一的原则，明确各权力岗位的责任，确定官方问责制的主要内容和具体实施程序，将官员问责制标准化和制度化，加强异体问责，强化公务员的责任意识。3.加强内部监督监察体系建设。增加公务员自我检查与内部互相监督规定，鼓励机关内部领导和下属机关部门之间交流与相互督察，建立健全系统的监督管理流程。

结论依据党的十九大报告提出的新时代“建设高素质专业化干部队伍”目标，本文从公务员法的角度对新时代公务员素质进行了浅显研究，以制度改良为切入点对新时代公务员素质的提升提出建议，这是本文的创新之处。我国公务员素质现状中民主意识提高、决策能力提升、知识储备丰富等现象充分表明，在《公务员法》颁布施行十多年来，公务员素质建设已取得显著成绩。但仍面临着考核与培训机制落后、激励制度不健全等各方面难题，整体水平距离高素质、专业化的目标还有一定距离。笔者在充分了解公务员素质含义、特点的前提下，从法学专业角度提出加强公务员素质建设的有效途径，体现到体系建设、培训教育、考核评价、监督惩戒等各个环节，并分析法律法规在其中发挥的功能。由于本人学识有限，本文仍有不少不足之处：第一，由于社会经验较少，能够获取和整合的资料比较有限，再加上本人学识、篇幅所限，导致对新时代公务员素质的研究广度与深度都远远不够，姑且算个阶段性的研究成果，还需要进一步研究。第二，在有选择的探讨公务员素质的提升路径时，只是提出并论述了改良的一些思路，还不够丰富、彻底，且缺乏系统化，一定程度上影响了论证的严密性。虽然本文存在许多不完善之处，但努力探索对策以提升我国公务员素质必然势在必得，此问题也会随着新时代发展，在实践中长期不懈的探讨下去。

参考文献[1]李耀锋.试论公务员素质的内涵