2025年美国经济制裁政策年度总结（上篇）

长期以来，美国通过泛化国家安全概念，将商业活动政治化、长臂管辖(次级制裁)扩大化，对第三国实体及个人实施单边制裁，将制裁与威慑作为实景云峰一、2025年中国主体被列入SDN清单情况OFAC)公开信息，截至2025年12月31日，2025年共有303名中国主体被列入特别指定国民清单(SpeciallyDesignatedNationalsandBlocked PersonsList,以下简称“SDN清单”),其中包括256个实体和47名个人。2025年新增的303名中国主体中，共有219名个人和实体因为从事涉及俄罗斯或者涉伊朗业务受到制裁，占比高达72%。下文我们主要围绕从事涉伊涉俄业务被制裁情况展开分析。1.从事涉伊业务被制裁情况分析美国以对伊朗施加最大经济压力、阻止伊朗获取核武器的所有途径并打击其相关影响为核心目的，围绕伊朗石油、石化产品贸易及金融服务领域，对相关个人、企业和关联船舶、船东等主体实施制裁。自2025年2月起，美国财政部OFAC以购买、运输及销售伊朗石油、支持黎巴嫩真主党金融团队的制裁规避网络、向伊朗提供电机、参与伊朗伊斯兰革命卫队(IRGC)采购网络等为由，将位于阿联酋、土耳其、中国、印度、新加坡、印度尼西亚等大量第三国企业、个人和船舶列入SDN清单，目前已累计将159名中国个人及实体列入SDN清单，其中包括140个实体和19名个人，制裁依据包括第13902号行政令、第13846号行政令、《伊朗金融制裁条例》(IFSR)、《大规模杀伤性武器扩散者制裁条例》(NPWMD)和《全球恐怖主义制裁条例》(SDGT)。受制裁企业基本贯穿了业务全链条，所处行业分布极为广泛，包括原油加工及石油制品制造、石油及制品批发、贸易代理、装卸搬运和仓储业、客运港口、水上运输辅助活动、货物运输代理、基础化学原料制造、专业咨询与调查、化学试剂和助剂制造、化工产品批发、合成纤维制造、电气机械及器材制造、电子电路制造、新材料技术推广服务等。涉伊朗的制裁项目已成为美国经济制裁体系中具有系统性、持续性和战略性的重要组成部分，呈现出鲜明的全链条打击特征。从上游的伊朗石油“影子舰队”运输环节，到下游的原油终端买家，再到为之提供金融结算、融资服务的“影子银行”网络，最后延伸至支持伊朗军事工业的关键供应链(例如导弹推进剂、碳纤维、无人机零部件的中国供应商)。2025年美国对伊朗的制裁行动在全年高频次、多轮次推进，明确以特朗普政府《国家安全总统备忘录2》为驱动，呈现出清晰的递进式升级路径。美国对伊朗的制裁行动体现了跨部门协同与国际盟友协作的特征，其核心目标在于通过制裁伊朗经济命脉，提高第三国企业与伊朗合作的风险与成本，间接约束伊朗对外经济空间与战略供应链，同时巩固美国在金融、贸易规则与地缘政治博弈中的优势地位。32025年1月10日美国财政部OFAC以限制俄罗斯石油收入为由指定150多名实体和个人，将183艘船舶列为被冻结财产，同日美国国务院对近80名个人和实体实施制裁，本轮受制裁主体涉及大量位于阿联酋、印度、越南、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、中国企业。制裁方案中将多家开展涉俄业务的第三国实体列入制裁清单，并且制裁理由也与美国保持高度一致。1从美国制裁目标可以看出，美国针对开展涉俄业务的第三国个人和实体的制裁措施精准聚焦于能源和物流关键节点，以阻断俄罗斯通过第三国维持能源出口和获取军用物资的渠道，其根本意图在于压缩俄乌冲突中俄罗斯的经济与物资来源。综上，2025年美国经济制裁在不同战略方向上呈现出差异化特征，在伊朗议题上实施持续性高压，而在俄罗斯相关议题上则采取服挂钩。二、美国针对重点国别制裁政策调整情况征，其核心政策调整主要集中在伊朗、俄罗斯和叙利亚三个重点国别。此外，鉴于美国已经全面放宽对委内瑞拉的制裁措施，故本文不再作为重点内容进行分析。(1)签署《国家安全总统备忘录2》2018年5月8日特朗普在首个总统任期内宣布退出《关于伊朗核问题的全面协议》(JCPOA),并发布了一份国家安全总统备忘录3,并于同年11月5日全面重启对伊朗的制裁，重点对伊朗经济的关键行业(例如能源、航运、造船以及金融业等)实施有史以来最严厉的经济制裁，开启了特朗普政府在第一任期对伊朗的极限施压。https://www.pm.ge.ca/en/news/newsreleases/2025/02/24/jus-and-lastingpeace-ukraine;PrimeMinistertoannouncelarg特朗普开启第二任期后，又于2025年2月4日签署了针对伊朗的《国家安全总统备忘录2》4。根据备忘录内容，美国认为伊朗的行为威胁到美国的国家利益，因此对伊朗政权施加最大压力，迫使其结束核威胁、削减弹道导弹计划并停止对恐怖组织的支持，符合美国的国家利益。备忘录指示美国财政部长、国务卿、美国常驻联合国代表、商务部长和司法部长从制裁、出口管制、司法行动、盟友合作等角度采取强有力的措施，以重启特朗普首个总统任期内对伊朗实施的极限施压系列举措。(2)密集制裁能源金融等关键行业特朗普政府重启极限施压政策后，美国财政部和国务院以《国家安全总统备忘录2》为政策总纲，针对参与伊朗石油、石化、液化石油气(LPG)、武器扩散和影子银行体系的个人、实体和船舶等展开了高频次的制裁行动。(a)制裁伊朗石油贸易及运输网络特朗普政府提出的极限施压政策中，明确提出限制伊朗向亚洲国家出口石油，此外影子舰队作为伊朗石油行业灰色市场交易实施者一直是美国政府重点打击的对象。2025年2月6日对伊朗启动的首轮制裁就聚焦协助伊朗原油运输企业和船舶，位于印度、阿联酋和中国的共计6名个人、9个实体和3艘船舶受到制裁，其中4家中国企业和1艘中国船舶在本次制裁中被列入SDN清单。3月20日美国发起针对伊朗的第四轮制裁，将位于英属维尔京群岛、利比里亚、巴拿马、塞舌尔、中国等国家和地区的13个实体、1名个人和8艘船舶增列至SDN清单，OFAC首次将制裁对象扩大到购买伊朗石油的第三国炼油厂，表明美国针对伊朗石油行业的制裁开始向下游环节追溯，后续直接购买、存储或精炼伊朗原油和石油的第三国炼化和仓储类企业，受到美国次级制裁风险将进一步加大。之后美国频繁利用第13902号和第13846号行政令授权，密集制裁参与伊朗石油出口、影子舰队运输的主体，多轮行动中大量第三国企业、码头运营商、船舶管理公司以及“茶壶”炼油厂被列入SDN清单。(b)制裁伊朗影子银行和关键物资采购网络美国财政部金融犯罪执法局(FinCEN)于2025年6月6日发布最新咨询意见5,以便协助金融机构识别伊朗石油走私、影子银行和武器采购等非法活动。文件称伊朗依靠多个司法管辖区的影子银行网络向国外出售石油和其他商品，并利用伊朗石油销售所得收益从国际市场采购武器部件、军民两用商品和化学品，主要用于其弹道导弹和无人机项目。除了伊朗石油贸易及运输网络之外，2025年美国还重点制裁了协助伊朗规避制裁的影子银行网络和关键物资网络。2025年6月6日，美国财政部OFAC制裁与伊朗扎林哈拉姆(Zarringhalam)兄弟相关的30多名个人和实体，OFAC认定他们通过控制的伊朗交易所和外国幌子公司，在国际金融体系中共洗钱数十亿美元，成为伊朗影子银行网络的一部分。62025年6月20日，为了进一步执行《国家安全总统备忘录2》,旨在遏制伊朗武器产能发展，OFAC制裁为伊朗国防工业采购敏感机械的主体，将1名个人、8家实体和1艘船舶列入SDN清单，其中包括1名中国个人、5个中国实体及1艘关联船舶，OFAC认定其参与为伊朗国防工业采购及转运敏感机械(例如电子切割机、集成电路部件),并采取了伪造提单、掩盖伊朗客户身份等手段规避制裁。74NationalSecurityPresidentialMemorandum/NSPM-2,参见：htts:/5FinCENAdvisoryontheIranianRegime'sllicitOilSmugglingActivities,ShadowBankingNetworks,andWeapons/system/files/advisory/2025-06-06/FinCEN-AdvisoryIllicit-Oil-Smugglin6TreasurySanctionsIranianNetworkLaunderingBillionsforRegimeThroughShadow2.对俄罗斯：政策调整波动，制裁重点明确(1)对俄罗斯制裁政策概述自2022年俄乌冲突爆发以来，以美国为主导的西方国家不断扩大对俄罗斯经济制裁的力度，从初期的武器禁运、金融资产冻结、技术出口管制逐步扩张至对于能源、航运、金融服务以及第三国企业与金融机构的次级制裁体系。2025年美国对俄罗斯制裁延续多领域施压、精准打击、国际协同相结合的核心逻辑，以OFAC作为核心执行机构，围绕能源、军工、金融、航运等关键领域，通过增列SDN清单、更新涉俄许可证和问答、推动涉俄制裁法案、增加次级制裁威慑等手段，形成打击俄罗斯本土实体与阻断第三国规避路径的双重围堵形势。美国对俄罗斯制裁既聚焦能源出口、国防工业等核心经济支柱，又重点针对中俄等第三国协作渠道，同时伴随政策弹性调整。(a)以制裁能源行为核心，削弱俄罗斯财力基础2025年美国对俄罗斯能源制裁以削弱其财力为核心，聚焦石油贸易流通环节。1月10日，OFAC指定150余名实体和个人、冻结183艘船舶，国务院制裁近80个主体，覆盖俄罗斯两大石油生产商、运油船舶等，同时制裁支持俄罗斯能源出口的第三国主体。81月15日，OFAC以规避制裁为由制裁31个中国实体及1名个人，重新指定100家已制裁实体。910月22日，OFAC根据第14024号行政令，将俄罗斯石油公司(OpenJointStockCompanyRosneftOilCompany)和卢克石油公司(LukoilOAO)及其数十家附属公司同时列入SDN清单，同时发布4项通用许可证授权相关合规交易，旨在切断俄罗斯石油出口融资渠道。此举是美国特朗普总统第二期任职以来对俄罗斯实施的首次制裁措施，重点聚焦涉俄油气行业。10(b)打击第三国协作渠道，联合盟友协同制裁2025年以美国为代表的西方国家对第三国协助俄罗斯行为进行了系统性打击，体现了在经济制裁层面的高度协同性特征。全年行动逻辑表明，制裁的核心依据在于指控第三国实体为俄罗斯提供了规避国际制裁的关键支持，实质性增强了俄罗斯维持冲突的能力。在实施制裁理由以及协同制裁行动方面，以美国为首的西方国家目前已经建立了较为完善的信息收集、证据固定以及情报共享机制。对第三国企业实施制裁的理由从俄乌冲突最初的协助规避、提供物资等概括性原因，逐步具体化为供应特定设备、提供融资渠道、进行终端采购、承运违禁货物等一系列可被独立核查与认定的事由，其目的在于通过累积并公开这些具体行为事由，在第三国实体和违规行为之间建立明确的事实和法律依据，从而为实施具有域外效力的次级制裁构建合法性基础。(c)结合俄乌冲突谈判进展，灵活调整制裁政策2025年美国对俄罗斯经济制裁政策呈现先延续、后强化、重点突破的调整轨迹，目前美国关于对俄罗斯制裁走向既与部分欧盟国家存在分歧，其内部也存在政策摇摆趋势。2月18日，为期两天的俄罗斯、美国、乌克兰三方会谈在瑞士日内瓦结束，三方均称“取得进展”。11俄美之间的博弈本质上是利益交换，一旦双方利益诉求无法达成一致，或美国国内政治立场变动，现阶段已取得的进展可能随时逆转，甚至导致地缘局势和制裁形势再次升级，建议中国企业密切关注和谈动向，并及时调整海外国别业务发展规划。9TreasuryDisruptsRussiasSanctionsEvasionSchemes,参见：/news/press-i1日内瓦会谈结束俄美乌三方均称“取得进展”,参见：/2026/02/19/ARTIFuQIrJjEueMEeNXSAE8a260219.shtmlo63.对叙利亚：整体放松与定向保留相结合2025年6月30日，特朗普总统发布第14312号行政令，撤销了此前对叙利亚实施的全面制裁行政令，但同时扩大了第13894号行政令宣布的国家紧急状态，以便继续对巴沙尔·阿萨德等实施制裁。8月25日，OFAC发布最终规则移除《叙利亚制裁条例》。11月10日，美国国务卿鲁比奥(MarcoRubio)宣布暂停实施《凯撤法案》强制性制裁。同日，美国国务院、财政部和商务部发布《针对叙利亚的制裁与出口管制豁免》。总体来看，美国经济制裁的核心趋势是“精准打击+范围扩张”,制裁重点从国家层面下沉至具体行业、企业乃至个人，同时通过次级制裁将管控范围延伸至第三国主体。企业在开展跨境业务时，需建立动态的制裁政策跟踪机制，对伊朗、俄罗斯等制裁风险高发国家保持高度警惕，加强对相关交易的尽职调查与制裁风险管控。1.2026年经济制裁动向分析2026年美国的经济制裁体系预计将在2025年的基础上围绕泛化的国家安全与战略竞争进一步强化和深化，在具体实施上将呈现出打击精准化、规则复杂化、跨域协同化的特点，对企业的合规运营构成持续挑战。在当前日益复杂的国际经贸与地缘政治环境下，经济制裁的实施机制呈现出明显的演进特征，其重心日益转向采用次级制裁这一具有高度扩展性的工具。作为运用次级制裁的核心推动者，美国近年来通过一系列法案与政策动议，系统性拓展其管辖边界至第三方实体，其重点在于对与俄罗斯、伊朗等国能源领域维持正常商业往来的国家及企业，施加包含二级关税与交易限制在内的一系列次级制裁措施，可能对全球能源贸易结构以及与相关国家之间的经济合作产生深远的连锁影响。面对国际制裁形势的复杂性和不确定性，企业的应对策略须进行同步升级。2.美国制裁风险防范建议(1)建立并完善制裁合规体系根据OFAC官方指南，受美国管辖的组织，以及在美开展业务、与美国人存在业务往来、使用美国原产商品或服务的外国实体，采用基于风险的方法来遵守制裁规定，制定、实施并定期更新制裁合规计划(SCP)。企业应该结合业务和产品涉美情况根据需要搭建完善的制裁合规体系，包括管理层承诺、风险评估、内部控制、测试和审计以及合规培训。同时需建立制裁形势动态跟踪机制，根据国际制裁政策调整、业务范围拓展，持续优化合规管控流程与防控措施，确保体系的适用性和前瞻性。(2)确立制裁风险前置评估机制企业应将制裁风险评估及缓释工作，嵌入海外业务拓展、新兴市场进入、关键技术领域涉足的战略决策全过程，确立“事前评估、事中监控、事后复盘”的全周期管控逻辑，避免将合规作为危机发生后的被动补救措施。具体而言，企业需首先全面梳理国际业务所涉的各类制裁法律法规、监管要求及合规义务，明确自身的合规边界。其次，搭建国内外制裁政策、形势走向的动态监控追踪体系，通过委托专业律师协助定期梳理或者使用第三方舆情监控工具等方式，实时监控制裁清单更新、制裁范围调整等关键信息。再次，精准识别主营业务、核心产品的制裁风险来源(如涉美连接点、国别制裁风险、行业制裁风险等)。最后，在业务推进的核心节点(例如项目立项、合作洽谈、合同签署前),建立标准化的制裁风险前置评估流程，对风险等级进行分级，明确风险缓释措施，未通过评估的业务不得擅自推进。(3)加强穿透式尽职调查与规避制裁合规审查针对国际化商业活动中的高风险场景(重点包括中东、远东、拉美等制裁高风险地区，以及能源、航运、国际贸易、先进制造、金融等制裁敏感行业),企业需建立全链条、穿透式的尽职调查与合规审查机制，防范间接违规风险。审查范围需覆盖交易全流程相关主体，包括但不限于交易相对方、供应商、下游客户、经销商、中间收货人、最终收货人、最终用户及其所有关联方。审查深度需突破表面股权关系，穿透至最终受益所有人，全面核查其是否被列入SDN清单等各类制裁黑名单，是否存在规避制裁的潜在行为。同时，所有尽职调查、穿透审查工作需形成完整的书面记录，实现流程留痕、责任可追溯，防范因不知情为制裁违规行为提供间接支持，进而被牵连受到美国制裁或承担违规法律责任。(4)调整业务架构与切割敏感业务对于身处制裁高风险行业、且海外市场占比较高的中国企业而言，为有效缓释未来若遭受制裁可能面临的涉美资金、技术、物项等全面断供风险，需充分评估美国后续打压政策对公司核心业务发展、全球业务布局及资产安全等方面的潜在影响，及时启动业务架构调整与风险业务隔断工作。在大国博弈的宏观背景下，企业可依托双循环架构，重点关注公司治理、供应链筹划以及知识产权布局等核心问题，通过搭建事前防御及风险隔断体系，全力稳固海外市场份额。具体而言，建议企业仔细梳理自身对涉美资源的依赖程度、国际化布局现状及未来战略规划，重新评估搭建双循环架构或实施品牌拆分的必要性与可行性，明确核心事项，包括预期达成的商业目标与风险隔断效果、可实现的业务剥离程度、架构筹划过程中可能遭遇的各类隔断障碍等。在完成公司基本情况初步摸底的基础上，企业可借助外部专业机构的力量，牵头设计制定国际化布局及顶层架构方案，全面分析论证股权架构、业务模式调整方案的利弊与合规性。同时，进一步细化实施方案的具体步骤、关键节点、法律程序及实施要点，统筹考量供应链贸易、知识产权、公司治理、劳动用工、品牌、引入欧美战略合作伙伴等多个维度，确保未来海外业务能够持续合规运(5)完善突发制裁风险事件应急处置机制企业在国际化经营过程中，可能会面临自身、下属子公司、母公司、合作方及相关服务机构(如金融机构、物流货代企业、船舶运营方等)被调查、被列单的突发事件，对此需提前建立健全重大制裁风险事件应急应对机制，实现“快速响应、分工明确、处置合规、风险可控”。一是明确应急组织架构及各部门职责，组建由合规、法务、业务、财务等部门组成的应急小组；二是制定标准化应急处置流程，明确风险识别、应急启动、交易暂停、内部核查、外部沟通(例如对接监管机构、聘请专业合规顾问)、后续整改等关键环节的操作规范；三是建立应急资源储备，包括合规专家库、外部律师资源等，确保事件发生时能够快速获取专业支持；四是定期开展应急演练，检验机制的可行性和有效