2026年国企改革创新尽职容错免责实施细则：“四个区分开来”原则在混改中适用

2026年国企改革创新尽职容错免责实施细则：“四个区分开来”原则在混改中适用核心说明：为深入推进2026年国企改革向纵深发展，激发国有企业改革创新活力，破解混合所有制改革（以下简称“混改”）中干部职工“不敢闯、不敢试、不敢干”的畏难情绪，切实保障国企混改平稳有序推进，依据《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》等相关政策法规，结合2026年国企改革重点任务，制定本实施细则。本细则核心聚焦“四个区分开来”原则在国企混改中的具体适用，明确容错免责的适用范围、认定标准、办理流程、责任边界，既为国企混改中的改革创新行为撑腰鼓劲，也严守国有资产安全底线，推动国企混改提质增效，助力国有经济布局优化和结构调整。一、总则（一）制定目的深入贯彻落实国家国企改革创新部署及2026年全国两会关于“深化国企改革，加快发展混合所有制经济”的工作要求，全面落实“四个区分开来”原则，建立健全国企混改尽职容错免责机制，鼓励国企干部职工在混改工作中大胆探索、勇于创新，宽容改革探索中的失误错误，明确免责边界，规范容错程序，防范国有资产流失，推动国企混改在法治轨道上有序推进，激发国有企业内生动力和发展活力。（二）适用范围本细则适用于2026年国有企业（含各级国有独资、控股、参股企业）开展混合所有制改革过程中，参与混改决策、实施、运营、监管等相关工作的单位、领导人员、中层管理人员及具体经办人员（以下统称“相关责任人”），在履行勤勉尽责义务、遵守法律法规和政策规定的前提下，因改革创新、先行先试出现失误错误，符合本细则规定条件的，可申请尽职容错免责。本细则重点规范混改全流程，包括混改方案制定、资产评估、股权合作、资本运作、公司治理、经营管理、科技创新联动等关键环节，明确“四个区分开来”原则在各环节的具体适用标准。（三）核心原则1.依法依规原则：容错免责必须以法律法规、党章党规、国有资产监管规定及企业内部管理制度为底线，不得突破法律红线、政策底线，严禁借容错免责之名行违规违纪、失职渎职之实，坚决防范国有资产流失。2.权责对等原则：明确相关责任人在混改中的职责权限，容错与问责相结合，既宽容合理失误，也严肃追究故意违规、失职渎职行为，实现权利与责任相统一。3.实事求是原则：结合混改工作实际，全面、客观、公正核查失误错误的原因、过程、后果，区分主观故意与客观过失、改革创新与违规违纪、为公履职与谋取私利，精准认定容错免责情形。4.容错纠错并重原则：在容错免责的同时，注重及时发现问题、纠正偏差，总结经验教训，完善管理制度，防范同类失误再次发生，实现“容错”与“纠错”有机结合，推动混改工作持续优化。5.激励约束并重原则：通过容错免责激发改革创新活力，同时强化监督管理，引导相关责任人勤勉尽责、规范履职，推动国企混改实现国有资产保值增值、企业高质量发展。二、“四个区分开来”原则核心内涵及在混改中的适用总则“四个区分开来”是国企混改尽职容错免责的核心依据，结合2026年国企混改新形势、新任务，明确其核心内涵及适用总要求，确保原则落地不跑偏、不缺位。（一）“四个区分开来”核心内涵1.把因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯、我行我素的违纪违法行为区分开来；2.把上级尚无明确限制的探索性试验，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；3.把为推动发展的无意之失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来；4.把改革创新中的失误错误，同不作为、慢作为、乱作为的失职渎职行为区分开来。（二）混改中适用“四个区分开来”的总要求1.前提条件：相关责任人在混改工作中，必须坚持党的领导，遵守国家法律法规、国有资产监管规定及企业内部管理制度，履行勤勉尽责义务，主动开展改革创新，主观上无故意违规、谋取私利的意图。2.核心标准：以“是否有利于国有资产保值增值、是否有利于国有企业高质量发展、是否有利于激发企业内生动力、是否有利于保障职工合法权益”为核心判断标准，结合失误错误的原因、过程、后果，精准适用“四个区分开来”原则。3.适用边界：容错免责仅适用于改革创新过程中出现的合理失误，严禁对故意违规、失职渎职、谋取私利、造成重大国有资产流失的行为容错，坚决守住国有资产安全底线，与《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》明确的13方面98种责任追究情形形成互补与区分。三、“四个区分开来”原则在混改各环节的具体适用（核心内容）结合国企混改全流程，针对方案制定、资产评估、股权合作、运营管理、科技创新联动等关键环节，细化“四个区分开来”原则的适用情形，明确容错边界，确保可操作、可落地。（一）混改方案制定环节本环节重点区分“缺乏经验的探索性方案”与“故意违规制定方案”，具体适用如下：1.可容错情形（适用前两个“区分开来”）：（1）在上级政策尚无明确具体规定的情况下，为推动混改落地，结合企业实际探索制定混改方案，充分调研论证、广泛征求意见、履行民主决策程序，因缺乏经验、对市场判断偏差，导致方案部分条款不完善，未造成国有资产损失、未违反核心政策规定的；（2）按照上级部署要求，积极推进混改方案制定，严格履行“三重一大”决策程序，因政策解读偏差、行业环境突变，导致方案实施过程中出现阶段性困难，及时主动调整优化，未造成不良后果的。2.不可容错情形（不适用“四个区分开来”）：（1）明知上级政策规定，故意规避政策要求，制定不符合国有资产监管规定、损害国有权益的混改方案；（2）未履行民主决策程序、未开展充分调研论证，擅自制定混改方案，导致方案存在重大漏洞，造成国有资产流失或严重不良影响的；（3）在方案制定过程中，泄露企业核心机密、为关联方谋取不正当利益，违规操作的。（二）资产评估与股权处置环节本环节重点区分“评估失误的无意之失”与“恶意低价处置的违纪违法行为”，具体适用如下：1.可容错情形（适用第三个“区分开来”）：（1）严格委托具备相应资质的评估机构，按照法定程序开展资产评估，因行业估值波动、资产本身特性（如无形资产估值）等客观因素，导致评估结果与市场实际价值存在合理偏差（偏差率在国家规定范围内），未造成国有资产流失，且相关责任人已履行勤勉尽责义务的；（2）在股权处置过程中，严格按照评估结果、公开挂牌程序推进，因市场环境突变、意向投资方不足等客观原因，导致股权成交价格略低于评估价，但未低于评估价的90%，且及时向上级主管部门报备、说明情况，未造成国有资产损失的；（3）在资产评估过程中，主动披露资产真实情况，无隐瞒、虚报行为，因专业能力不足、行业标准不明确导致评估细节出现疏漏，及时纠正且未造成不良后果的。2.不可容错情形（不适用“四个区分开来”）：（1）故意委托无资质评估机构、干预评估过程，或隐瞒资产真实情况、虚报资产价值，导致评估结果严重失真，低价处置国有股权、造成国有资产流失的；（2）未履行公开挂牌程序，擅自处置国有股权，或与意向投资方串通，恶意压低股权价格，为个人或关联方谋取私利的；（3）违反资产评估相关规定，未履行审核把关义务，导致评估结果存在重大偏差，造成国有资产损失且未及时整改的，这与《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》中改组改制方面的责任追究情形相衔接。（三）股权合作与资本运作环节本环节重点区分“改革创新的探索失误”与“不作为、乱作为的失职渎职”，具体适用如下：1.可容错情形（适用第四个“区分开来”）：（1）为优化股权结构、引入战略投资者，积极探索股权合作新模式（如协议转让、增资扩股、员工持股等），严格履行决策程序、合规审查程序，因市场变化、战略投资者违约等客观原因，导致合作未达到预期目标，未造成国有资产损失的；（2）在资本运作过程中，围绕混改目标开展合规创新，严格控制风险，因行业周期波动、政策调整等不可抗力因素，导致短期投资收益未达预期，未造成重大损失，且及时采取止损措施的；（3）引入战略投资者后，积极推动双方资源整合、协同发展，因磨合不当、管理模式差异等原因，导致阶段性运营效率下降，及时调整优化且未造成国有资产流失的，契合“耐心资本”赋能国企改革的导向。2.不可容错情形（不适用“四个区分开来”）：（1）不作为、慢作为，消极推进股权合作，错失混改机遇，导致企业发展滞后、国有资产闲置浪费的；（2）乱作为，未经决策程序擅自开展资本运作、签订合作协议，或违规提供担保、拆借资金，造成国有资产损失的；（3）与战略投资者串通，损害国有权益，擅自放弃国有股东合法权利，为对方谋取不正当利益的。（四）混改后公司治理与运营管理环节本环节重点区分“先行先试的经验不足”与“明知故犯的违规运营”，具体适用如下：1.可容错情形（适用前两个“区分开来”）：（1）混改后，为完善公司治理结构、激发运营活力，探索市场化选人用人、薪酬分配、绩效考核等新模式，严格履行决策程序，因经验不足、制度不完善，导致部分管理环节出现疏漏，未造成国有资产损失、未侵犯职工合法权益的；（2）在运营管理过程中，积极推进业务创新、模式创新，严格控制运营风险，因市场竞争加剧、政策调整等客观原因，导致企业短期效益下滑，及时采取整改措施、未造成重大损失的；（3）针对混改后出现的新问题、新情况，主动探索解决路径，因探索过程中出现失误，及时纠正且未造成不良后果的，尤其适用于战略性新兴产业领域的混改企业。2.不可容错情形（不适用“四个区分开来”）：（1）混改后，违反公司治理规则，擅自干预企业生产经营，侵犯股东合法权益、损害国有资产利益的；（2）明知企业运营存在风险，未采取有效防控措施，或违规决策、违规运营，导致国有资产流失、企业经营陷入困境的；（3）在市场化改革过程中，违规克扣职工薪酬、侵犯职工合法权益，引发群体性事件，造成严重不良影响的。（五）混改与科技创新联动环节本环节重点区分“创新探索的合理失误”与“失职渎职的违规行为”，具体适用如下：1.可容错情形（适用四个“区分开来”综合判断）：（1）混改后，为推动企业科技创新、产业升级，投入资金开展新技术、新产品、新模式研发，严格履行决策程序、风险评估程序，因科技创新本身具有高风险、长周期特性，导致研发未达预期、投入未形成有效产出，未造成重大国有资产损失的；（2）探索“混改+科技创新”联动模式，引入具备技术优势的战略投资者，因技术转化难度大、市场接受度不足等客观原因，导致协同创新未达预期，及时调整策略且未造成不良后果的；（3）针对“卡脖子”技术攻关、“揭榜挂帅”等探索性强、风险偏高的项目，经论证确属行业无先例、受认知局限所限，且已履行管理程序的，即便未达成预期目标，也可予以容错。2.不可容错情形（不适用“四个区分开来”）：（1）擅自挪用混改资金、科技创新资金，用于非生产经营、非研发领域，造成资金浪费、国有资产损失的；（2）在科技创新过程中，虚报研发投入、伪造研发成果，骗取财政补贴、企业资金的；（3）未履行风险评估程序，盲目投入大量资金开展高风险研发，导致重大国有资产损失，且未及时采取止损措施的。四、尽职容错免责的申请条件与认定标准（一）申请条件相关责任人在混改工作中出现失误错误，同时满足以下全部条件的，可申请尽职容错免责：1.政治立场坚定，坚持党的领导，自觉贯彻落实国企改革政策部署，主观上无故意违规、谋取私利的意图；2.履行勤勉尽责义务，在混改相关工作中，充分调研、科学论证、严格履行“三重一大”决策程序、合规审查程序，主动防范风险；3.失误错误是在改革创新、先行先试过程中出现的，符合“四个区分开来”原则规定的可容错情形，与《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》明确的追责情形相区分；4.未造成重大国有资产流失、重大不良社会影响，或虽造成一定损失但及时采取整改措施、挽回损失、消除影响的；5.失误错误发生后，主动报告、主动整改，积极配合调查核实，不隐瞒、不推诿、不逃避责任；6.未违反法律法规、党章党规、国有资产监管核心规定，未涉及贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等违纪违法问题。（二）认定标准1.主观认定：区分主观故意与客观过失，重点核查相关责任人是否存在故意违规、谋取私利、失职渎职等行为，若主观上无过错，仅因经验不足、客观因素导致失误，可认定为可容错；2.程序认定：核查混改相关工作是否履行了法定程序、企业内部决策程序、合规审查程序，若程序合规、流程规范，仅因客观因素出现失误，可认定为可容错；3.后果认定：核查失误错误造成的后果，若未造成重大国有资产流失、重大不良影响，或已及时整改、挽回损失，可认定为可容错；若造成重大国有资产流失、严重不良影响，且无法挽回，不予容错；4.整改认定：核查失误错误发生后，相关责任人是否主动整改、积极采取止损措施，若主动整改、成效明显，可认定为可容错；若拒不整改、推卸责任，不予容错。五、尽职容错免责的办理流程容错免责办理遵循“申请—受理—调查—认定—公示—反馈”的流程，规范有序推进，确保公平公正、公开透明，具体流程如下：（一）申请提交相关责任人或所在单位，在失误错误发生后30个工作日内，向企业纪检监察部门、改革管理部门联合提交书面容错免责申请，说明失误错误的具体情况、发生原因、整改措施、造成后果及申请理由，并附相关证明材料（决策文件、会议纪要、调研报告、整改记录等）。（二）受理审核企业纪检监察部门、改革管理部门联合对申请材料进行受理审核，在5个工作日内完成材料审核，对材料齐全、符合申请条件的，予以受理；对材料不齐全、不符合申请条件的，一次性告知申请人补充完善，逾期未补充的，视为自动放弃申请。（三）调查核实受理后，由企业纪检监察部门、改革管理部门联合成立调查组，采取查阅资料、谈话核实、实地核查等方式，全面调查失误错误的发生过程、原因、后果及相关责任人的履职情况，对照“四个区分开来”原则和本细则规定，形成调查核实报告，明确初步认定意见，调查核实工作一般在15个工作日内完成，复杂情况可延长至30个工作日。（四）集体认定调查组将调查核实报告提交企业党委（党组）会议、董事会（或股东会）审议，结合“四个区分开来”原则、申请条件及认定标准，集体研究决定是否予以容错免责，形成正式认定意见，认定过程需全程记录、存档备查。对于涉及重大事项的容错认定，需报上级国有资产监管部门备案。（五）公示反馈对予以容错免责的认定意见，在企业内部公示，公示期不少于5个工作日，接受职工群众监督；公示无异议的，正式作出容错免责决定，并书面反馈申请人及所在单位；公示有异议的，调查组重新核查，核实后再作出认定决定。（六）整改落实容错免责决定作出后，相关责任人及所在单位需按照整改方案，限期完成整改，完善管理制度，防范同类失误再次发生；企业纪检监察部门、改革管理部门跟踪监督整改落实情况，确保整改到位，整改情况纳入企业内部考核。六、容错免责的效力与后续管理（一）容错免责效力1.对予以容错免责的相关责任人，不作负面评价，不影响其年度考核、评优评先、职务晋升、职称评定等；2.容错免责不免除相关责任人的整改责任，相关责任人需及时整改失误错误，完善工作措施；3.同一责任人在同一混改项目中出现多次失误，或在不同混改项目中出现同类失误，且未吸取教训、整改不到位的，不再予以容错免责；4.容错免责仅适用于本次失误错误，不影响其他违规违纪行为的追责问责。（二）后续管理1.企业建立容错免责档案，记录申请材料、调查核实报告、认定意见、整改情况等相关资料，存档备查；2.加强对相关责任人的教育引导，帮助其总结经验教训，提升履职能力，鼓励其继续大胆推进改革创新；3.以容错免责案例为契机，完善企业混改管理制度、决策机制、风险防控机制，堵塞管理漏洞，推动混改工作规范化、标准化；4.定期开展容错免责工作复盘，结合2026年国企混改推进情况，优化容错认定标准和办理流程，确保容错免责机制贴合实际需求，同时与责任追究工作形成闭环管理。七、禁止容错情形（红线底线）有下列情形之一的，一律不予容错免责，依法依规追究相关责任人责任，涉嫌违纪违法的，移送纪检监察机关或司法机关处理，严格对照《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》相关规定执行：1.违反党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，存在违纪违法行为的；2.故意规避政策规定、违反决策程序，擅自开展混改相关工作，造成重大国有资产流失的；3.为个人或关联方谋取不正当利益，泄露企业核心机密、串通违规操作，损害国有权益的；4.不作为、慢作为、乱作为，消极应付混改工作，错失改革机遇，导致企业发展严重滞后、国有资产闲置浪费的；5.失误错误发生后，隐瞒不报、推诿扯皮、逃避责任，不采取整改措施，导致损失扩大、影响恶化的；6.伪造、篡改相关资料，虚假申报容错免责，欺骗组织的；7.其他违反法律法规、国有资产监管规定，不宜