【《Z市新型研发机构建设中政府作用存在的问题及原因分析》8100字】

Z市新型研发机构建设中政府作用存在的问题及原因分析目录TOC\o"1-3"\h\u25332Z市新型研发机构建设中政府作用存在的问题及原因分析 1264141.1问卷设计 1254881.2问卷结果 2216691.3原因分析 626611.3.1缺乏组织引导 6233221.3.2身份定位不清 7113421.3.3服务保障不足 7253861.3.4缺乏财力支持 886691.3.5体制机制约束 11214751.3.6监督管理不严 11为准确了解镇江市政府在新型研发机构建设中的发挥的作用，以及在建设过程中出现的各类问题，本研究通过问卷调查的方式获得了第一手资料，并依据问卷结果，对存在的问题进行了分析。1.1问卷设计本文从新型研发机构相关利益者角度出发，于2020年1月至5月，在地区科技部门帮助下，对镇江新型研发机构相关群体进行问卷调查（具体问卷见附录一、二），根据被调查人的角度不同，问卷设计成新型研发机构人员和科技管理部门人员两类，问卷每个问题4个选项，均为单选。(1)新型研发机构问卷。该问卷包括被访者所处区域、新型研发机构建设原因、建设主体、经费来源、运营情况、面临问题、作用发挥、考核评价等14项内容。新型研发机构作为本文研究主体之一，针对已建设的新型研发机构开展问卷调查，了解其运行过程情况和遇到的问题，可以为制定相关政策提供依据。(2)各市区、镇江新区、镇江高新区科技部门问卷。该问卷包括被访者所处地区、建设新型研发机构主要原因、新型研发机构发展状况、发挥作用、面临主要困难、考核方式等12项内容。地方科技部门参与了区域内各类型新型研发机构的培育和发展，也是新型研发机构建设的主要推动者。对科技部门人员进行问卷调查，可以了解地方政府在新型研发机构建设中起到的作用。1.2问卷结果本次共计发放问卷66份，收回问卷60份（24份来自各辖市区、镇江新区、镇江高新区科技部门，36份来自新型研发机构），有效率91％。虽然镇江市政府对新型研发机构的支持和引导力度不断加大，但新型研发机构在数量规模、管理机制等方面仍然存在一些问题，主要体现在体制和机制的创造力不强；对高精尖人才吸引力不强，一些由政府主导新型研发机构，还是按照传统科研机构进行管理，未形成详细的市场发展规划，仍然依托于政府给予重点研发项目经费、下拨科技专项经费。本文对问卷结果进行整理，对于政府作用发挥做了归纳：（1）对新型研发机构的定位不准确。镇江市政府对于新型研发机构是定位于综合性还是专业化研究机构，是侧重于基础性科技研发，还是侧重于科技成果转化，在很长一段时间并不是非常明确。很多新型研发机构同时承担了科技研发、成果转化、孵化企业、人才培育等多项职能，不仅要开展研发服务、科技成果转化，还要培育科技型企业，更要打造研发试验平台、招引人才团队，这种多方面的任务也造成了新型研发机构较大的发展压力。应适当减少新型研发机构的多种功能性要求，根据不同建设主体，区分新型研发机构不同类型。不必要追求在功能上的面面俱到，而是着重其某一方面的主要功能。在新型研发机构主要作用上，政府人员中41.6%认为是科技研发、29.2%认为是成果转化，16.6%认为是孵化企业，12.5%认为是人才培育（见表1.1）。表1.1新型研发机构功能作用调查作用发挥数量百分比（%）科技研发1041.6成果转化729.2孵化企业416.6人才培育312.5（2）对新型研发机构布局不合理。镇江新型研发机构分布具有一定随意性，通过对镇江新型研发机构的统计和梳理，在镇江的丹阳市、句容市、扬中市、丹徒区、京口区、润州区、镇江新区、镇江高新区八个板块中，新型研发机构主要集中在经济发展较好地区，如镇江新区（7家）、丹阳市（4家）、镇江高新区（4家），其余地区新型研发机构发展速度缓慢，丹徒区还未培育新型研发机构，部分地方政府对于新型研发机构建设意义认识并不充分[26]。在新型研发机构建设的原因中，22.2%人员认为是产业契合、13.8%人员认为是环境吸引，36.1%人员认为是优惠政策、27.7%人员认为是母体要求（见表1.2）。表1.2新型研发机构建设原因调查建设原因数量百分比（%）产业契合822.2环境吸引513.8优惠政策1336.1母体要求1027.7（3）对新型研发机构扶持方式单一。政府人员认为对新型研发机构扶持还是主要以启动资金（25%）、场地便利（27.7%）、研发设施（13.8%）、项目扶持（33.3%）为主（见表1.3），而受制于财政资金相关政策，地方政府更注重新型研发机构的效益产出和成果转化，一定程度上忽略了对于创新人才的政策奖励，影响了新型研发机构人员的创新积极性。表1.3政府支持方式调查支持方式数量百分比（%）启动资金925场地便利1027.7研发设施513.8项目扶持1233.3通过调查发现，新型研发机构运营中收入主要来源：41.6%为承担项目，30.5%为政府财政拨款，19.4%为企业提供技术服务，8.3%为成果转化（见表1.4）。由此可见，财政拨款、承担项目和企业服务是新型研发机构自身运营的主要收入来源。表1.4新型研发机构收入调查主要收入来源数量百分比（%）财政拨款1130.5承担项目1541.6企业服务719.4成果转化38.3（4）缺乏对新型研发机构考核方式。政府的主要关注点在于新型研发机构的前期建设阶段，通过经费资助、专家评审等方式进行择优支持，但对于新型研发机构的长期运营往往没有固定的考核方式，一部分（33.3%）是通过参加理事会议等集中会议的方式进行监督，一部分是采用定期现场抽查（25%）的方式考量新型研发机构建设成效（见表1.5）。表1.5政府对新型研发机构考核方式调查考核方式数量百分比（%）绩效考评520.8集中会议833.3书面汇报520.8现场抽查625镇江新型研发机构建设主体多元化，一些高校（科研院所）主导型的新型研发机构，并未建立专门的考核制度，对其管理体制和评价考核机制方式往往沿用建设母体的考核机制，灵活性不强，未充分体现新型研发结构的创新创业导向、组织治理柔性等特征。少部分进行绩效考核的，也局限于为投入资金数、技术研发任务、与企业开展产学研活动等指标（见表1.6），没有形成一套成熟的区域通用考核体系。表1.6新型研发机构建设主要考核指标主要指标数量百分比（%）资金使用937.5成果转化729.2人才培育312.5企业服务520.8（5）对新型研发机构缺乏可持续支持。除政府的财政投入外，镇江许多新型研发机构的自身运作过程中的资金来源未得到很好解决，无法有效支持新型研发机构的可持续发展。如扬州大学镇江高新技术研究院，市区两级政府三年给予各类资金补贴500万元，但其在运营发展中市场开拓能力一直有限，长期不能实现自负盈亏。在问卷调查中也发现，新型研发机构工作人员和科技部门人员大多数认为新型研发机构的“自身造血较弱”（见表1.7）是影响新型研发机构发展的最主要问题，在政府或者母体直接资金支持停止后，新型研发机构往往会因市场化能力不足，陷入发展困境。作为自负盈亏的市场化运作机构，新型研发机构增强自身的造血功能，才能实现良性发展。表1.7政府认为新型研发机构主要问题调查主要问题数量百分比（%）研发水平较低520.8政策扶持不到位416.6造血功能弱1351.1产业不配套28.3除了自身造血不足问题外，对于新型研发机构而言，研发人员流动也是新型研发机构面临的一个问题，19.4%的新型研发机构人员表示人才难引、难留（见表1.8）。很多高校主导或者高校参与建设的新型研发机构，科研人员、管理人员本身是由教师兼职或硕博研究生参与，这些人员在学校也有相应的教学或者是学习任务，不能保证充足时间和精力用于新型研发机构工作。同时高校对教师的考评主要集中在教学、论文、专利等方面，对其在新型研发机构工作、以及取得的相应成果并没有纳入考评体系之中，在激励教师成果转化方面缺乏政策和举措。表1.8新型研发机构认为自身主要问题调查主要问题数量百分比（%）母体限制616.6产业不配套38.3造血功能弱2055.5人员流失719.4（6）对新型研发机构服务保障不足。部分地区的产业园区和科技园区往往不在城市中心区域，落户于这些园区的新型研发机构所处位置较偏，周边相关生活设施、基础设施配套不到位。随着新型研发机构的发展，引进了更多的团队和人员，但其子女教育和医疗配套与周边城市，特别是上海、南京等地有一定差距，管理和研发人员留镇江意愿弱，难以支撑人才在镇江新型研发机构长期发展。在政府服务需求调查中，33.3%的人员需要政府做好居住环境保障，27.7%的人员认为要解决好区域交通问题，22.2%的人员需要政府提供优质医疗配套，16.6%的人员认为要做好子女教育资源服务（见表1.9）。表1.9新型研发机构政府服务需求调查服务需求数量百分比（%）区域交通问题1027.7子女教育资源616.6优质医疗配套822.2居住环境保障1233.31.3原因分析1.3.1缺乏组织引导镇江市产业结构偏重，2020年三次产业比例为3.5:47.2:49.3，第三产业占据半壁江山（见图1.1）近几年基本保持在48%左右。相比南京市“4+4+1”主导产业的快速发展、苏州市四大先导产业的抢先布局、无锡市物联网和集成电路产业等率先领跑，镇江市的支柱产业和新兴产业大还处于产业链中低端，高技术产业、先导产业不多，化工、电气机械/器材、建材、冶金、水泥、造纸等传统产业在制造业中占比较高，2020年镇江市的重工业占工业总产值比达到71.8%，位居全省前列，全市规上工业中新兴产业占比仅45%左右，协同创新机制尚未真正建立，产业链、创新链和资金链对接整合不够。图1.12011-2020年镇江市三次产业结构图Figure1.1TertiaryindustrialstructureinZhenjiangfrom2011to2020由于产业处于中低端，自镇江首家的新型研发机构以来，镇江市政府并没有做好组织引导，按照区域产业整体统筹布局，而是由各地从本地需求出发进行建设，导致建设新型研发机构时了忽视了和地方产业相结合，如东南大学镇江工业技术研究院主要进行智能电网领域的技术研发、成果转化和人才培训，而其所在地镇江新区的主导产业为航空航天、生命健康、装备制造，新型研发机构和地区产业没有直接关联性，缺乏成果转化和服务企业的空间。而丹徒区由于自身产业发展水平、科技创新能力原因，对于建立新型研发机构的意愿性不高、积极性不强，一直未建设新型研发机构。润州区等以服务业为主的地区，也较难找到产业契合的新型研发机构。扬中市、京口区等已经建设新型研发机构的地区，虽然新型研发机构在各自关键技术研发、企业孵化等方面做了一些工作，但实际效果与建设预期相比还有一定差距，未能很好的服务区域经济社会和科技创新发展。1.3.2身份定位不清国内新型研发机构起步于清华深圳研究院，伴随着新型研发机构的发展，新型研发机构的界定却一直没有明确标准，在国家创新体系建设中难以找到准确定位[27]。2016年国务院的《创新驱动发展战略纲要》中，提出了“建设市场化新型研发机构”。《“十三五”国家科技创新规划》也提出“高效构建科研体系，培育新型研发机构”。但是长期以来新型研发机构还是由地方政府的自发建设为主，国家层面并没有系统性的政策引导[28]。直到2019年，科技部专门印发了支持和促进新型研发机发展的政策文件，才第一次从国家层面明确支持新型研发机构的相关文件，给出了新型研发机构的国家层面定义，为新型研发机构建设指明方向。新型研发机构作为独立法人机构，主要从事研发服务和技术创新，拥有现代化的管理制度、多元化的投资主体、市场化的运行机制[29]。要求各地政府依托新型研发机构建设，集聚创新资源需求，强化基础技术供给，实现区域创新效能的整体提升。镇江在新型研发机构发展中，也是各地区各自为战，并未从功能上给予新型研发机构以准确定位。一部分新型研发机构承担了在成果转化、企业孵化、人才培训等多项功能，而还有一部分则做起产业风投、项目包装，这也使得镇江市新型研发机构在建设过程中，出现了包打天下，捡了芝麻丢了西瓜的情况发生。各地地方政府对新型研发机构的模糊定位，也出现了在制定新型研发机构考核标准时，与科技企业孵化器、众创空间有趋同的部分。1.3.3服务保障不足科技创新需要政府制定完善的创新政策支持体系，构建高效的政产学研协同网络。新型研发机构时间短、发展快的特点，使得镇江政府对新型研发机构发展的配套政策措施相对滞后，如新型研发机构科研项目门槛高、成本高，享受不到仪器采购、设备采购免税优惠政策。很多新型研发机构的高层次创新人才以外来兼职为主，人事关系还保留在所属单位，不仅申报有关人才项目受到限制，很多在技术成果市场化方面也存在困难。尽管镇江市“科技改革20条”对科技成果的处置赋予一定的自主处置权，但依然难以充分激发科研人员积极性。高校（科研院所）主导新型研发机构大多属于民办非企业性质，很多社会投资机构的资本投入积极性不高。与周边城市相比，镇江市对新型研发机构缺乏普惠性的政策支持，在收益分配机制、成果转让机制方面等支持体系上也没有形成良性循环，很多人才政策还是通过“金山英才”等方式给予扶持，并没有专门针对新型研发机构内人员进行制定，科研人员积极性不高。与创新相关的科技、发改、工信等多个相关部门，在出台政策时也缺乏统一的扎口管理，导致部分创新政策落地效果不佳，使得镇江在各类创新载体平台建设方面，如重点实验室、院士工作站等研发机构，众创空间、产学研联盟等创新平台均落后于南京、扬州等地区（见表1.10），镇江也缺少“国字号”研发机构，仅有1家国家级工程技术研究中心。表1.102020年宁镇扬地区的创新载体统计类型创新载体宁镇扬南京镇江扬州研发机构重点实验室776368工程技术研究中心723362184177服务平台科技服务平台111841116科技企业孵化器2651934725众创空间2291473448校企产学研联盟313815755241039产业载体高新区148331.3.4缺乏财力支持新型研发机构的发展在促进区域经济发展的同时，也受到当地经济发展影响，如果政府资金支持不够到位，会导致新型研发机构建设缓慢，容易出现“两极分化”。根据2019年发布的《中国研发经费报告》，在过去的十五年时间，作为我国研发经费主要流向地，科研机构占比达到了60%以上。而在60%的经费中，政府的投放比例超过了80%。从地域看，广东、江苏的研发经费支出超过1500亿元，在全国各省排到了前两位，这两个省份的新型研发机构数量均超过300家。在江苏省内，一般公共预算收入上，无锡和南通分别超过镇江市3倍和2倍，常州接近2倍，扬州为1倍。镇江市财政科技支出常年徘徊在11亿元至16亿元之间，财政科技支出占一般公共预算支出比重也维持在4%以下。虽然“十三五”期间镇江市一般公共预算支出呈逐年增长趋势。但是财政科技支出并未实现同步稳定增长，而是呈现钟摆式特征，如：2013年，财政科技支出10.4亿元（3.71%），2014年上升到13.2亿元（1.21%），2015年下降到12.27亿元（3.49%），2016年上升到13.25亿元（3.68%），2017年下降到12.65亿元（3.27%）（见表1.11）。表1.112013-2020年镇江市财政科技支出情况指标20132014201520162017201820192020一般公共预算支出（亿元）280.3313.4351.6360.1386.6408.65466.20503.9财政科技支出（亿元）10.4013.2012.2713.2512.6513.9316.1716.63财政科技支出比重（%）3.711.213.493.683.273.413.473.3（数据来源：镇江市国民经济和社会发展统计公报）受地方财力影响，镇江新型研发机构建设的相关扶持政策，与南京、常州、苏州等地有较大差距（见表1.12）。如南京市按绩效情况对新型研发机构的择优给予最高500万元奖励；无锡市对具有独立法人资格的新型研发机构按“一事一议”方式，最高给予1亿元资助；苏州市依据创新水平、投资规模等对新型研发机构最高给予1000万元支持；常州市依据新型研发机构投资规模、创新水平最高给予500万元支持；镇江市在市科技创新资金中对新型研发机构给予每个200万元的补助。表1.12江苏苏南五市新型研发机构扶持政策地区支持政策文件名称南京市绩效奖励：通过新型研发机构绩效评估，最高500万元奖励（每年）。

人才政策：政府科技创新基金、社会资本和投资平台等参股的股权结构，收益部分30%奖励高校院所，科技创新基金可转让。鼓励引进高水平技术、管理人才。

土地政策：新型研发机构落地在高新区范围，土地出让价按不低于基准地20%；允许高校利用存量土地建设新型研发机构。关于新型研发机构的备案管理办法（试行）无锡市新建奖励：建设新型研发机构。吸引高等院校、科研机构、大型央企、跨国公司、知名科学家及团队在锡创办具有产业或行业带动作用的新型研发机构，对新建具有独立法人资格的重大新型研发机构，按“一事一议”方式，原则上最高给予1亿元资助。

运行补贴：支持独立法人资格的新型研发机构开展研发创新，对上年度非财政经费支持的研发，按不超过研发支出的20%，给予最高500万元奖励。《关于加快实施创新驱动核心战略的若干政策措施》的通知苏州市新建奖励：新建的新型研发机构，在建设期内依据创新水平、投资规模等分期分档最高给予1000万元联动支持。

运行补贴：结合年度综合评价结果，最高给予上年度研发经费20%的补助，最高500万元。关于印发《支持新型研发机构建设实施细则（试行）》的通知常州市新建奖励：对符合本细则的新型研发机构，建设期内依据创新水平、投资规模等分期分档最高给予500万元支持。绩效奖励：新型研发机构建成通过验收投入正式运行一年后，纳入全市科技服务机构备案管理和绩效评估序列，对备案机构择优给予绩效奖补，单个机构每年度补助最高100万元。支持新型研发机构建设实施细则（试行）镇江市新建奖励：大力发展新型研发机构。推动政产学研协同创新，支持镇江市苏南国家自主创新示范区“一区十四园”与国内外高校院所围绕园区主导产业，按照“一区一特色产业”原则，建设新型研发机构，给予每个200万元的后补助。

绩效奖励：对于考核优秀的，给予连续支持。“聚力创新”六条政策措施企业主导和高校（科研院所）主导的新型研发机构，从政府获得的政策扶持相对更少，虽然部分新型研发机构通过提供技术服务、引进企业孵化等多种形式，获得了一部分资金，但和新型研发机构正常运行所需要的资金相比，存在差距。承担基础研发功能的新型研发机构，其科技研发活具有动收益不稳定、周期长特点，银行、创投等金融机构和社会资本对投资此类平台载体较为保守。政府和企业主导的新型研发机构拥有一定场所和研发设备，而高校主导的新型研发机构往往缺乏足够抵押物，专利、著作权等软实力质押融资方式也还不成熟，导致镇江许多新型研发机构未得到很好解决自身运行的资金来源，这也使得镇市新型研发机构建设数量在苏南地区最少（见图1.2）。图1.2江苏新型研发机构区域分布图Figure1.2RegionaldistributionofnewR&DinstitutionsinJiangsuProvince1.3.5体制机制约束新型研发机构在运行中虽然有一定的独立性，但也受到母体的体制机制约束，自主性相对不足。政产学研体系，也决定了新型研发机构不仅受到建设母体的管理，也受到当地政府的管理。