【《基于社会福利政策理论的长期护理保险政策实施现状对比分析》9500字】

基于社会福利政策理论的长期护理保险政策实施现状对比分析目录TOC\o"1-3"\h\u23221基于社会福利政策理论的长期护理保险政策实施现状对比分析 125532第一节长护险社会分配基础政策的现状分析 3671一、覆盖对象比较 314527二、受益对象及评定依据比较 423546三、试点城市经验 726533第二节长护险供给形式政策的现状分析 720989一、服务内容比较 825239二、待遇给付比较 106871二、试点地区经验 1326915第三节长护险输送策略政策的现状分析 1414726一、管理机构比较 1530007二、护理机构比较 17在NeilGilbert（尼尔吉尔伯特）提出的社会福利政策的分析框架中，社会福利政策由四个维度组成：一是社会福利的分配基础，二是社会福利的供给类型，三是社会福利的输送策略，四是社会福利的财务模式。这四个维度相互依存，共同构成了评析社会福利政策的有效工具。四个维度不仅是大多数社会福利政策的分析框架，也是评估各类社会政策的有效工具，贯穿于政策设计过程中的各个环节。具体来说，这四个部分分别是：社会分配基础是解决社会福利的分配“对象（Who）”，即哪些人可以享受社会福利。社会分配基础分为普及(Universalism)和选择式(Selectivity)。NeilGilbert在此基础上依据给付条件的不同，将社会分配的基础可以分为为归因性需求、补偿、诊断差异与资产调查需求四种类型。同前注同前注26，孙敬华书。第二，社会福利的供给形式指的是社会福利的具体内容是什么（What），即社会福利对象将得到哪些服务或产品，主要分为现金供给和实物供给。现金供给给予参保者选择服务或者实物，可以用来解决短期的救助。但是也可能导致他们用现金去购买非必需品。而实物供给可直接根据参保者的真实需求提供，且效率更高，但是缺点是成本比较高。福利的供给形式尤为重要，这决定了长期护理保险的服务质量与满意度。因此应该合理决定服务的给付方式，以此保证服务的供给可以达到原本设计的政策目标。第三，社会福利的输送策略（How），即社会福利提供者将采取什么途径或方式将社会福利提供给接收对象。福利输送系统是社会福利供给者到接受者的过程中的一种组织机制。目前长护险的输送系统由两个部分组成：一是长护险经办机构，为执行层，负责服务定点机构的日常管理和服务费用的结算以及基金管理等；二是服务定点机构，为输送层，在获取准入资格后，为符合条件的福利接受者提供长期护理服务。这两个部分应该形成良好的合作机制，以此提高经办效率与服务水准。社会福利财务模式即社会福利如何“筹资（How）”，稳定的资金来源可以保证制度的稳定性，筹资水平决定护服务的质量。如果没有资金支持就无法完成社会福利的供给和输送，因此社会福利的财务模式在选择筹资方式和筹资标准等方面都需要综合考虑。目前我国试点地区长护险的筹资模式主要分为单一筹资和多元筹资。单一型是指主要资金来源是医保统筹基金，多元筹资是指除了医保统筹基金还有个人缴费、单位缴费、财政支持以及社会公益等等。社会福利政策理论的四个维度为分析为研究福利政策提供了分析有利的视角。本章将以这四个维度为分析框架对首批试点地区长护险政策的实施现状进行对比分析，发现试点城市长护险政策中的异同之处，有利于长护险制度的进一步优化和全面推广。第一节长护险社会分配基础政策的现状分析从社会福利政策理论的分析框架下，最先要确定福利的社会分配基础，即福利分配给哪些人。根据长期护理保险试点政策文件看，保障对象可以分为长护险的覆盖对象和受益对象。根据社会福利政策理论，在普及式福利的角度应该覆盖所有有失能风险的人；在选择式福利的角度，只有在有失能风险人群发生失能情况时才享受待遇给付。目前我国长期护理保险是以社会保险的形式覆盖医保参保者，具有普惠性特点。一、覆盖对象比较《指导意见》指出“试点阶段，长期护理保险制度原则上主要覆盖职工基本医疗保险参保人群，试点地区可根据自身实际，合理确定参保范围并逐步扩大”。马宇娇：《太原市长期护理保险筹资机制研究》，山西财经大学硕士学位论文，2020年。通过对比15个试点城市长期护理保险政策的覆盖范围，可以分成三类。第一种，参保对象仅涵盖了城镇职工基本医疗保险参保者，分别是上饶、安庆、成都、齐齐哈尔、广州、宁波、重庆、承德这八个城市；第二种，参保对象不仅有城镇职工基本医疗保险参保者，还涵盖了城镇居民基本医疗保险参保者，分别是长春、石河子、南通这三个城市；第三种，参保对象不仅包括以上两种类型，还覆盖了农村居民医保参保者，覆盖范围最全，分别是青岛、上海、苏州、荆门。不过，上海对城乡居民医保参保者的年龄有了限制，参保对象需为60岁及以上的城乡居民医保参保者。姚虹：《老龄危机背景下我国长期护理保险制度试点方案的比较与思考》，载《社会保障研究》2020年第1期。马宇娇：《太原市长期护理保险筹资机制研究》，山西财经大学硕士学位论文，2020年。姚虹：《老龄危机背景下我国长期护理保险制度试点方案的比较与思考》，载《社会保障研究》2020年第1期。表2试点地区长护险参保对象参保对象试点地区城镇职工基本医疗保险参保者上饶、安庆、成都、齐齐哈尔、广州、宁波、重庆、承德城镇职工基本医疗保险参保者+城镇居民基本医疗保险参保者长春、石河子、南通城镇职工基本医疗保险参保者+城镇居民基本医疗保险参保者+农村居民基本医疗保险参保者青岛、上海、苏州、荆门资料来源：根据试点地区政策文本整理所得二、受益对象及评定依据比较《指导意见》中说明长期护理保险制度以长期处于失能状态的参保人群为保障对象。齐传钧：《建立长期护理保险制度需要厘清的几个问题》，载《残疾人研究》2019年第3期。即已经参保的来人享受到长期护理的服务有必须满足条件即“失能状态齐传钧：《建立长期护理保险制度需要厘清的几个问题》，载《残疾人研究》2019年第3期。绝大多数试点地区以《日常生活活动能力评定量表》（Barthel指数评定量表）为鉴定依据，而有的地区自制评定标准，比如上海、成都、青岛、上饶。在采取《日常生活活动能力评定量表》的地区，对评定分数的标准也并不相同。例如同样是鉴定为中度失能的，有的地区设为41-60分，有的则设为41-50分。同前注33有些试点地区各自制了评定标准，如上海的《上海市老年照护统一需求评估标准》，采用国际通用的分类拟合工具，即线性判断法和支持向量机法等方法进行评估，海龙、尹海燕、张晓囡：《中国长期护理保险政策评析与优化》，载《宏观经济研究》2018年第12期。根据2019年12月《上海市老年照护统一需求评估标准（2.0）》，的规定自理能力维度包含三个方面：日常生活活动能力、工具性日常生活活动能力（搭乘公共交通、现金和银行账户的管理等8项）、认知能力（空间定向、瞬间记忆、短期记忆等22项。），对应的权重分别为65%、10%、25%。海龙、尹海燕、张晓囡：《中国长期护理保险政策评析与优化》，载《宏观经济研究》2018年第12期。孙永勇、施葹：《上海市长期护理保险制度存在的问题与对策研究》，载《老龄科学研究》，2018年第6期。苏州在2017年制定了《苏州市失能等级评估参数表（试行）》，鉴定为重度和中度的失能人员被确定为保障对象。此评定方式分为感知能力、认知能力、行为能力和特殊护理项目四个部分进行评分。将61-99分的认定为轻度依赖；将41-60分的群体认定为中度依赖，是需要极大帮助才能完成日常活动

；低于等于40分的认定为重度依赖，是指大部分日常生活需要他人照顾。上饶则出台了《上饶市长期护理统一需求评估调查表》，根据实际情况通过对上海的评定表进行了改造。成都按照《成都市成人失能综合评估技术规范》进行评定，将重度失能人员列为照护对象。重度失能又分为重度一级、二级、三级，照护对象根据重度失能等级的不同享受不同等级的照护服务。同前注36表3试点地区长护险保障对象及评定标准试点地区受益对象评定标准长春重度(≤40分)、中度(41～60分)《日常生活活动能力评定量表》承德重度(＜40分)《日常生活活动能力评定量表》南通重度(≤40分)、中度(41～50分)《日常生活活动能力评定量表》荆门重度(＜40分)《日常生活活动能力评定量表》安庆重度(≤40分)《日常生活活动能力评定量表》石河子重度(＜40分)《日常生活活动能力评定量表》广州失能:重度(≤40分)失智:重度、中度《日常生活活动能力评定量表》齐齐哈尔重度(＜40分)《日常生活活动能力评定量表》宁波重度(≤40分)《日常生活活动能力评定量表》青岛失能:重度(4、5级)、中度(3级)失智:重度(年满60岁)《日常生活活动能力评定量表》《青岛市长期护理保险失智老人失智状况评估量表》《简易智能精神状态检查量表(MMSE量表)》上海轻、中、重度(2～6级、年满60岁)《上海市老年照护统一需求评估标准》成都失能：重度（一、二、三级）失智：重度《成都市成人失能综合评估技术规范》《成都市长期照护保险失能评估技术规范（失智）》苏州失能:重度、中度《苏州市失能等级评估参数《试行》重庆失能:重度由市人力社保局制定上饶失能:重度失智:重度《上饶市长期护理统一需求评估调查表》（对《上海老年照护统一需求评估系统》本地化改造）资料来源：根据试点地区政策文本整理所得三、试点城市经验在试点地区中，上海市在保障对象上的做法值得借鉴。首先在覆盖对象上，上海分为两类人员，第一类是参加职工医保的人员，第二类是参加城乡居民基本医疗保险的60周岁以上的人员。由此可以看出，虽然上海在对参保者年龄上有一定要求，但上海在覆盖对象上做到了广覆盖，不仅城镇职工医保参保者可以参加，而且将城乡居民纳入保障范围。这样有利于制度的公平性，减轻制度在城乡间的分割情况。其次，在受益对象上，为了控制护理费用支出，在覆盖对象基础上进行了范围缩小，参保人员通过失能程度评估申请，评估为2-6级的60周岁以上的人员，可以享受社区居家护理服务和机构养老服务。并且为了鼓励社区居家养老服务的发展，失能评定等级为5-6级的老人，连续选择居家护理服务在一个月到半年的，在满足政策要求每周七小时护理服务上，可享受每月多一个小时的护理服务或者选择接受四十元补贴；连续享受居家服务半年以上的，在满足政策要求每周七小时护理服务上，可享受每月多两个小时的护理服务或者选择接受八十元补贴。第二节长护险供给形式政策的现状分析在社会福利政策的框架下，其中最常见的是实物给付和现金给付。福利经济的传统理论认为现金给付可以给福利享受者更多的选择，可以满足不同群体的需求。实物给付可以精准提供所需服务，优点是效率较高，但是往往成本更高。因此常常认为实物给付更有利于解决问题，推动政策目标的实现。长期护理保险主要目标是提高失能人员的生活质量和延长失能老人的有效寿命。因此福利的供给形式尤为重要，这决定了长期护理保险的服务质量与满意度。因此应该合理决定服务的给付方式，以此保证服务的供给可以达到原本设计的政策目标。根据目前试点地区的供给形式来看，大多是采取现金给付和实物给付结合的形式。一、服务内容比较服务形式比较试点地区长期护理服务提供形式主要包括机构护理、居家护理、和社区护理。机构护理是最基础的保障形式，是指失能人员在医院、养老服务机构、护理站等进行长期护理服务；社区护理作为机构护理的有利补充，是指失能人员在社区的养老服务机构、护理院（站）、照料中心等接受护理服务；居家护理是指失能群体在家里接受上门服务。各试点地区根据自身实际情况，确定了合适的护理形式，详见表3。从目前试点地区来看，大多是地区选择机构护理和居家护理结合的方式，少部分地区只有机构护理的形式。青岛、安庆、成都、上饶、石河子这几个地区最为全面，三种形式都包含其中。其中青岛的服务形式最全面，确定了专护、院护、家护和巡护四种方式，充分考虑到失能人员的不同需求。潘屹：《长期照护保障体系框架研究——以青岛市长期医疗护理保险为起点》，载《山东社会科学》，2017年第11期。表4试点地区服务形式比较类别试点地区服务形式机构护理、社区护理苏州、南通、宁波、荆门、上海、承德、齐齐哈尔、广州、重庆机构护理、居家护理、社区护理青岛、安庆、成都、上饶、石河子机构护理长春资料来源：根据试点地区政策文本整理所得服务项目比较通过对比分析试点政策可以发现，大部分试点城市长护险服务项目都涵盖了生活护理服务与医疗护理服务。其中，7个地区根据实际情况，订立了独立的长期护理险的服务项目，如上海、广州、苏州、成都、齐齐哈尔、南通和长春。而荆门、石河子、青岛、宁波4个城市的长期护理服务的具体项目在政策文件中做了规定，并且宁波没有细致的项目规定。此外，承德、上饶、重庆、安庆4个城市没有明确提及长期护理险包含的服务项目。何兰萍、刘竹颖：《资源配置视角下长期护理险15个城市服务供给模式分析》，载《卫生软科学》2021年第35期。因此本文选取了何兰萍、刘竹颖：《资源配置视角下长期护理险15个城市服务供给模式分析》，载《卫生软科学》2021年第35期。表5试点地区长护险服务项目比较（差4个）资料来源：何兰萍,刘竹颖.资源配置视角下长期护理险15个城市服务供给模式分析[J].卫生软科学,2021,35(01):78-82.此外，通过对比还可以发现较少的试点城市有预防性照护、康复照护与心理疏导项目，而且护理服务项目都很少。王群、汤未、曹慧媛：《我国长期护理保险试点方案服务项目的比较研究》，载《卫生经济研究》2018年第11期。王群、汤未、曹慧媛：《我国长期护理保险试点方案服务项目的比较研究》，载《卫生经济研究》2018年第11期。表6试点地区长护险预防性照护、康复练习、心理关注项目（13个）项目试点地区康复练习苏州、成都、荆门、广州预防性照护上海、苏州、成都、广州精神安慰青岛、成都、石河子、广州、荆门资料来源：根据试点地区政策文本整理所得二、待遇给付比较（一）待遇给付水平比较通过对比试点地区长护险的待遇给付，可以发现给付标准的高低由失能者的失能等级以及选择的护理服务方式决定。对比发现，有如下几个特点：第一，在支付形式上，大部分城市选择按比例支付，并且基本都规定了最高支付额度，按比例支付的地区有安庆、青岛、长春、承德、石河子、荆门、上海、成都、齐齐哈尔、广州。同上注33同上注33，姚虹书表7长期护理保险服务形式和待遇给付（12个）试点地区医疗机构护理养老护理机构护理居家护理青岛职工医保90%、一档城乡居民医保80%职工医保90%、一档城乡居民医保80%社区巡护:职工医保90%、一档城乡居民医保80%(限额1600元/人/年)社区巡护:二档城乡居民医保40%(限额800元/人/年)居家医疗护理:职工医保90%(限额50元/人/天)长春根据相关医保规定另行制定职工医保90%，城镇职工医保80%南通重度失能50元/人/天重度失能10元/人/天重度失能40元/人/天中度10元/人/天重度失能15元/人/天中度8元/人/天承德70%（限额60）70%（限额50）70%（限额40）上饶1080元/人/月1080元/人/月上门护理900元/人/月；自主护理450元/人/月上海根据医保相关规定执行85%90%成都70%（重度三级限额1676元/人/月、重度二级限额1341元/人/月、重度一级1005元/人/月）70%（重度三级限额1676元/人/月、重度二级限额1341元/人/月、重度一级1005元/人/月）75%（重度三级限额1796元/人/月重度二级限额1437元/人/月，重度一级限额1077元/人/月）石河子70%（限额750元/人/月）上门护理：70%（限额750元/人/月）自主护理：25元/人/天苏州重度失能：26元/人/天中度失能：20/人/天重度失能：26元/人/天；中度失能：20/人/天重度失能：30元/人/天；中度失能：25/人/天齐齐哈尔医养护理机构：60%（限额30元/人/天）养老护理服务机构：55%（限额25元/人/天）50%（限额20元/人/天）广州75%（生活照料90元/人/天，医疗护理限额1000元/人/月）75%（生活照料90元/人/天，医疗护理限额1000元/人/月）90%（生活照料限额103.5元/人/天，医疗护理限额1000元/人/月）安庆60%（限额50元/人/天）50%（限额40元/人/天）分服务项目按标准支付（限额750元/人/月）资料来源：根据试点地区政策文本整理所得（二）待遇支付范围比较支付范围，就是指长护险可以给付的费用。支付范围可以分为三种情况：第一种情况所规定的支付费用范围相对较广，除药品及治疗费外，床位费、护理费、耗材费、设备费等均可纳入支付范围，戴卫东、徐谷雄：《长护险的“有所为戴卫东、徐谷雄：《长护险的“有所为”和“有所不为”》，载《中国社会保障》2018年第5期。吴海波、雷涵、李亚男、刘园园：《筹资、保障与运行:长期护理保险制度试点方案比较》，载《保险理论与实践》2017年第9期。从不予支付费用来看，各试点地区通常规定应由其他社会保险由第三人依法承担的费用，长护险不予支付。此外，有的试点地区还将残疾人保障、军人伤残抚恤等费用也排除在长护险支付范围之外，如承德、等地。总之，在不予支付的费用上各试点地区政策基本相同。试点地区经验在长期护理保险服务内容上，青岛市的做法值得学习。青岛作为较早进入人口老龄化的城市，面对老年群体庞大的医疗护理费用，积极进行了探索，想要将住院医疗费用和护理费用分开。因此青岛长期护理保险在服务形式上形成了以下四种形式：第一种是专业医疗护理，是指在医院接受护理服务的类型，主要适合患者病情复杂需要专业医疗机构的照护；第二种是护理院医疗护理，是指在护理机构享受照护服务，适合病情较轻，生活能力较好的老年人；第三种是居家医疗护理，老年人在家享受护理人员提供的服务，省心便捷，老年人可以不出门享受到服务；第四种是社区巡护，护理人员定期到参保人的社区及家中进行服务，农村卫生服务中心的资源也得到充分利用，并且护理费用较低，减轻经济困难人员的负担。因此，青岛长期护服务形成了多层次、广覆盖的形式，让不同人群可以选择更加适合自身失能程度以及经济接受程度的服务形式。青岛市将需要住院的病人和只需要接受长期护理的病人分开，大大节省了医疗费用开支，并且提高了医用的病床利用率，减少占用病床的现象。同时为不同人群提供了更有针对性的服务形式，服务的效率、精准度提高。表8青岛市长期护理保险服务形式及特点服务形式开始时间服务内容费用专护2012在医院享受医疗照护服务170元/天院护2012在护理机构享受照护服务65元/天家护2012在家接受护理服务50元/天巡护2015护理人员在社区巡诊1600元/年800元/年第三节长护险输送策略政策的现状分析社会福利的输送策略（How），即社会福利提供者将采取什么途径或方式将社会福利提供给分配对象接收对象。输送系统各环节的合理性、部门之间的协调程度将影响失能者享受服务的质量。我国长期照护保险的福利输送分为两个部分：一是保险的管理机构，由社保经办机构或者医保经办机构负责，职责范围包括机构资格审定、基金管理等；王静溪：《我国现阶段长期照护保险政策设计的分析王静溪：《我国现阶段长期照护保险政策设计的分析——基于社会福利政策分析架构》，载《决策咨询》2017年第6期。管理机构比较我国目前已经建立了较为完善的社会保障体系，由于我国国情以及经济发展水平，可以发现我国的养老保险、医疗保险、生育保险等社会保险，都是具有强制性，政府制定主导下实施开展的。因此，作为第六种社会保险的长期护理保险，也应该遵循政府主导的原则。其次，由于长期护理保险具有正外部性，如果完全由市场控制，必然会出现市场失灵，服务供给混乱等现象。依据国内外长期护理保险发展历程，可以发现长期护理保险都是依托于医疗保险发展，慢慢成为成熟的独立的险种。因此，可以将长期护理保险的管理模式总结为政府主导，医保部门主管的模式。下图为长期护理保险的三角四方关系图：在政府的主导下开展，政府对被保险人收税，向被保险人提供长护险补贴；通过合理的评估确定定点保险机构，政府对服务机构提供补偿；被保险人与保险机构的关系是，被保险人交纳保费，保险机构通过审核报销；被保险人与服务提供者的关系是，被保险人选择合适的护理机构，服务机构为之提供相对应的服务；保险机构与服务机构的关系是，保险机构向服务提供者支付服务费用，进行监督管理。图2长期护理保险部门关系图（一）经办机构比较对比各试点地区的经办机构，可以分为两类，一是社保经办机构，如成都、南通、青岛、石河子、苏州等地；二是医保经办机构，如上饶、安庆、广州、荆门、宁波、上海、长春等地，详见表7。医保经办机构比社保经办机构在长护险的管理上，更加具有指向性，其实质上也属于社保经办机构。表9试点地区经办机构（12）试点地区经办机构经办内容成都、南通、青岛、石河子、苏州社会保险经办机构资金筹集、人员评定、待遇支付和管理服务等上饶、安庆、广州、荆门、宁波、上海、长春医疗保险经办机构基金筹集、支付、待遇审核和日常管理等资料来源：根据试点地区政策文本整理所得（二）承办机构比较大部分试点地区在承办机构上通常选择由第三方机构承办，采取委托管理的形式，即通过公开招标、定向委托等政府购买服务的途径，将长护险主要业务如失能资格评定、费用管理、结算支付等事项转交给商业保险公司管理。如上饶、长春、承德、广州、荆门、宁波、青岛、上海、石河子、苏州等地，规定委托商业保险机构承办长期护理保险业务。委托管理模式一方面发挥可以机构的专业技能，让经办服务更加高效便捷。另一方面可以减少人力财力等投入，节约成本，有利于长护险的可持续发展。二、护理机构比较护理机构是输送系统中至关重要的一部分，它是长护险服务接受的场所。目前试点地区大多数采用多个渠道进行服务输送，