10 第十章 转移支付

第十一章

转移支付学习目标了解转移支付的必要性。掌握我国纵向转移支付制度的构成。理解我国转移支付制度变迁的内在逻辑。认识我国转移支付制度的建设成效和方向。重要概念一般性转移支付共同财政事权转移支付对口支援横向生态保护补偿机制基本公共服务均等化主要内容一、转移支付的必要性二、转移支付的类型第一节转移支付概述定义：转移支付是指发生在各级政府之间的资金的无偿转移，实质上是财政资金在各级政府之间的一种再分配形式。（一）弥补纵向财政失衡（二）弥补横向财政失衡（三）解决公共产品外部性问题（四）实现政府宏观调控目标一、转移支付的必要性中央政府的财权大于事权，而地方政府的事权大于财权中央政府对地方政府的转移支付既实现了均衡目标，又加强了中央政府的宏观调控能力（一）弥补纵向财政失衡发达地区财政收入充裕，提供的公共产品水准相对较高；而落后地区财政状况拮据，可能连最基本的公共产品都无力提供。政府间转移支付可以有效保障落后地区政府提供基本公共服务，有助于促进地区间基本公共服务均等化，协调地区间经济发展。（二）弥补横向财政失衡地方政府只考虑本地区居民的利益，对于利益外溢的地方性公共产品的供给不足；中央政府提供此类公共产品会导致效率损失中央政府通过转移支付弥补地方政府因提供此类公共产品而遭受的成本损失例如，某些生态环境保护项目，机场和跨地区的公路、铁路项目等。（三）解决公共产品外部性问题财政分权体制下，中央政府需对地方政府进行适当的控制，以保证中央政令的畅通和宏观经济政策的贯彻执行。中央政府可以通过转移支付影响地方财政收支结构，达成特定政策目标，最终实现宏观调控目标。（四）实现政府宏观调控目标以对象为标准划分上级政府对下级政府的纵向转移支付和同级政府之间的横向转移支付以转移支付是否附带条件为标准划分无条件转移支付和有条件转移支付（一）无条件转移支付和有条件转移支付（二）不同类型的有条件转移支付二、转移支付的类型（一）无条件转移支付和有条件转移支付资金没有被限定具体用途提高地方政府的财政能力

遵循公式化的分配方式仅产生收入效应无条件转移支付资金被限定了具体用途

激励接受拨款政府提供某些特定公共产品或实施特定政策往往要求接受拨款政府配套一定比例的资金改变接受拨款政府提供不同公共产品的相对价格有条件转移支付非配套型有条件转移支付政府获得一笔固定的资金，按要求将其用于某种公共产品的提供。不封顶配套型有条件转移支付政府在获得转移支付拨款时需配套一定的资金，拨款额度没有限制。非配套型有条件转移支付规定了转移支付拨款的最高额度，在调动接受拨款政府增加公共产品投入积极性的同时，控制了拨款政府的转移支付补助成本。（二）不同类型的有条件转移支付一、纵向转移支付制度二、

横向（非正式）转移支付制度安排三、

转移支付制度变迁的内在逻辑第二节现行转移支付制度1995年，作为分税制改革的一部分，中央设立了过渡期转移支付，这标志着中国纵向转移支付制度的开始。此后，经过近30年的改革和制度调整，中央对地方的纵向转移支付形成了包括一般性转移支付、共同财政事权转移支付和专项转移支付三大类转移支付在内的制度体系。一、纵向转移支付制度一、纵向转移支付制度（一）一般性转移支付目标：均衡地区间财力配置、保障地方财政正常运转和加快区域协调发展附带条件：地方政府按照相关规定统筹安排使用（二）共同财政事权转移支付目标：履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域中央政府应承担的共同财政事权支出责任附带条件：拨付的资金全部安排用于履行相应财政事权（三）专项转移支付目标：实现特定的经济和社会发展目标，主要用于基础设施建设、农业、教育、卫生、社会保障以及生态环境保护等方面附带条件：地方政府按照中央政府规定的用途安排使用的预算资金一、纵向转移支付制度1.过渡阶段：1995—2001年2.修正与完善阶段：2002—2011年3.新时代阶段：2012-至今（一）一般性转移支付

制度背景：中央财政财力有限，调整各地的既得利益存在困难，面临数据不完整等技术性问题。基本思路：从中央财政每年增加的收入中拿出一部分，主要用于对民族地区和贫困地区的转移支付，提高这些地区的最低公共服务水平。

分配办法：根据客观因素计算各地区的标准收支，以标准收支的差额作为转移支付的分配依据。主要优点：1.不触动地方既得利益；2.有助于缩小地区间存在的差距；3.在规范化、科学化方面迈出了重要一步。1.过渡阶段：1995—2001年

制度背景：2002年我国实施所得税收入分享改革，中央明确将因改革增加的收入全部用于增加对地方的转移支付，建立了转移支付资金稳定增长的机制。

规范制度：中央从2002年开始将过渡期转移支付改称一般性转移支付，从2009年将一般性转移支付改称均衡性转移支付。

明确目标：以缓解落后地区财政困难、维持政府机构运转为短期目标；以缩小地区间财力差距、实现基本公共服务均等化为长期目标。

改进之处：细化均衡性转移支付公式、增加激励机制，在规范性、公平性、科学性等方面有突破性的进步。2.修正与完善阶段：2002—2011年制度背景2012年以来，随着我国步入新时代征程，中央围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，对一般性转移支付制度作了进一步深化改革。改革内容清理整合一般性转移支付，逐步建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。建立一般性转移支付稳定增长机制。3.新时代阶段：2012-至今2019年中央新设共同财政事权转移支付，用于履行中央承担的共同财政事权的支出责任，保障地方落实相关政策所需的财力。城乡义务教育补助经费学生资助补助经费就业补助资金困难群众救助补助资金基本公共卫生服务补助资金......（二）共同财政事权转移支付（二）共同财政事权转移支付专项转移支付资金专款专用，可分为两大类：地方经济发展和事业发展的项目补助；中央事权委托地方实施的补助。

早期特征数额大，种类繁多。2011年中央对地方转移支付项目有287项，2012年有285项，2013年有220项。

存在问题分配和执行具有较强的不规范性，加大了下级政府预算的不确定性，同时也滋生出“跑部钱进”等寻租现象。

改革举措取消、整合已有专项，从严控制新设专项。（三）专项转移支付定义：财政资金在同级政府间的平行转移，一般通过富裕地区对贫困地区的资金转移来弥补贫困地区的财力缺口，从而实现地区间财力横向均衡。我国至今尚未建立正式的政府间横向转移支付制度实践中形成了对口支援和地区间横向生态补偿机制等中国特色横向（非正式）转移支付制度安排（一）对口支援（二）地区间横向生态补偿机制二、

横向（非正式）转移支付制度安排（一）对口支援定义：依据中央政府或上级政府要求，不同的两地区政府或其他机构以结对子的形式由其中一方向另一方实施单向帮扶的援助方式。特征：中央统筹的运行体系、灵活多样的支援形式、政策主导的工作机制（一）对口支援（二）地区间横向生态补偿机制

制度背景发达地区财力充足，却“搭便车”享受欠发达地区提供的生态服务欠发达地区财政困难，却要为本地区以外的多个地区提供大量的生态服务，在得不到补偿的情况下，又常常因为担负着环境责任而限制了自身发展。

解决办法通过特定目的的政府间转移支付来补偿生态服务提供方，使生态服务的外部性内部化。

实践示例省内：2003年，福建省在全国率先启动九龙江流域上下游生态保护补偿试点跨省：2018年，云南、贵州、四川三省人民政府达成共识，明确以构建长江上游重要生态屏障为共同目标，共同签署了《赤水河流域横向生态保护补偿协议》（二）地区间横向生态补偿机制（一）以实现地区间基本公共服务均等化为根本目标（二）着眼于区域协调发展与提升国家凝聚力（三）以实现中央的特定政策目标为导向三、

转移支付制度变迁的内在逻辑实现地区间基本公共服务均等化是我国政府在长期内追求的目标。“十一五”规划首次明确提出“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”“十四五”规划纲要明确提出，到“十四五”末，基本公共服务均等化水平要明显提高；到2035年，基本公共服务实现均等化实现地区间基本公共服务均等化的前提保障在于地区财力均等化。转移支付制度的历次调整和改革均旨在有效提升地区财力均等化并取得了实质性效果（一）以实现地区间基本公共服务均等化为根本目标（一）以实现地区间基本公共服务均等化为根本目标区域协调发展既是发展战略性问题，又是需要高度重视的政治性问题。

一般性转移支付

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协调地区间的财力差距专项转移支付和对口支援

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支持民族地区和落后地区经济加快发展2000年《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》加大财政转移支付力度，专项补助资金的分配向西部地区倾斜。2016年7月，习近平在东西部扶贫协作座谈会上指出：“东西部扶贫协作和对口支援，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措，充分彰显了中国共产党领导和我国社会主义制度的政治优势，必须长期坚持下去。”（二）着眼于区域协调发展与提升国家凝聚力传统的政绩考核体制下

地方政府主要把工作重心放在招商引资、大型基建工程、政绩工程等看得见的项目上对诸如公共卫生、公共教育等见效慢的公共服务项目则缺少激励专项转移支付固定资金的用途，保证地方政府对特定公共服务项目进行投入（三）以实现中央的特定政策目标为导向一、纵向转移支付制度二、

新发展阶段的转移支付制度建设第三节转移支付制度的建设成效和方向（一）纵向转移支付规模不断扩大（二）纵向转移支付在欠发达地区起到支撑作用（三）纵向转移支付体系持续优化（四）横向转移支付充分实践一、纵向转移支付制度（一）纵向转移支付规模不断扩大（二）纵向转移支付在欠发达地区起到支撑作用（三）纵向转移支付体系持续优化我国目前没有以制度形式确立横向转移支付制度对口支援和生态补偿机制实际上起到了横向转移支付作用并已得到充分实践对口支援：援藏，扶贫，三峡工程等国家重大工程建设，地震、洪灾等突发事件应对横向生态补偿机制：实践多集中于流域生态补偿问题，涵盖省内和省际生态补偿横向转移支付、涉及多种不同补偿依据和补偿方式（四）横向转移支付充分实践（一）一般性转移支付制度科学化（二）共同财政事权转移支付制度合理化（三）专项转移支付制度精细化（四）横向转移支付制度规范化二、

新发展阶段的转移支付制度建设（一）一般性转移支付制度科学化现存问题纵向转移支付结构不够合理一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学改革取向逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列共同财政事权转移支付将属于地方事权的项目归并均衡性转移支付探索建立促进高质量发展转移支付激励约束机制（二）共同财政事权转移支付制度合理化现存问题缺乏必要法律支撑尚无统一管理办法制度改革衔接不足改革取向推动修改《中华人民共和国预算法》，将共同财政事权转移支付单独作为一类管理将实践证明行之有效的管理措施上升为法律不断强化共同财政事权转移支付管理继续推进政府间财政事权和支出责任划分改革，使得共同财政事权转移支付制度与政府间财政事权和支出责任划分相适应（三）专项转移支付制度精细化现存问题资金使用效率低部门自由裁量权大资金分配不透明改革取向改革重点：推动制度建设走向精细化积极探索建立“大专项+工作任务清单”机制建立健全专项转移支付设立、定期评估和退出机制进一步优化中央基建投资结构积极推动实施三年滚动规划管理，并逐步建立起追究问责机制（四）横向转移支付制度规范化现存问题缺乏规范化的制度性安排法律法规不健全职能界限不明确激励机制不完善