行政许可信赖保护

行政许可信赖保护

据了解，国务院提请全国人大常委会审议的行政许可法草案中已经引入了信赖保护原则。大致内容是：在行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止或者事实发生变更的情况下，允许行政机关根据公共利益需要而依法撤回、变更已经生效的行政许可，但应当对由此给相对人造成的财产损失依法给予补偿；行政机关对于相对人无过错取得的有瑕疵许可，如果相对人基于行政许可取得的利益明显大于撤销行政许可所要维护的公共利益的，则不得予以撤销。

行政许可法草案还在立法机关审议之中，其中有关信赖保护原则的内容是否有所修改以及作了何种修改，目前尚不得而知。如果缺失信赖保护原则，行政许可法的创新意义必将大打折扣。

信赖保护原则的精髓解说

信赖保护原则起源于早期的“不准翻供”原则，二战以后在世界许多国家行政法治实践中提到广泛认可和运用。其中德国对信赖保护原则的贯彻最为到位，因而该国又被称为信赖保护原则的母国。

信赖保护的内涵何在？

德国学者何意志这样概括：“撤销违法行政为必须区分负担性和授益性行政行为，对于违法的负担性行政行为，在其相对人已经不可诉请撤回之后，行政机关仍得全部或一部分撤销之。但对于确认权利或法律利益的行政行为原则上不可以撤销，这是因为受益人对此行政行为的信赖应受到保护”。何氏还进一步强调：“在这种情况下‘信赖保护’原则高于‘法律优先原则’”。

人们日渐注意到，因政府行为具有确定力、拘束力和执行力，行政决定一旦作出，法律要求相对人对此予以信任和依赖。基于这种信赖因素的存在，法律也理应充分认可并保护相对人基于其信赖所生之利益，禁止政府行为以任何借口任意变更既有行政决定甚至反复无常，哪怕是“有错必纠”也应予以必要的限制。基于这一考虑，行政机关自我纠正错误，主要限于以课以义务为内容的违法行政行为方面，在此领域，即使相对人已逾行政复议或者行政诉令期限，行政机关仍可随时撤销这类违法行政行为；但在授益性行政行为方面，信赖保护原则取代法律优先原则而居于主导地位，因此对于违法的授益性行政行为，尤其违法原因可归责于行政机关的情况下，应当首先着眼于保护受益相对人权利或者利益，行政机关原则上不得径行撤销。如确实出于明显重大公共利益需要而收回该项权利或者利益，也必须给予受益相对人充分补偿，以免让相对人承担政府自身违法的责任。

简言之，信赖保护原则适用于存在违法授益性行政行为的场合，处理方式以维持现状为原则，以特别事由撤销并予以充分补偿为例外，以体现特定领域侧重保护私益的要求。

信赖保护原则的形成，既是从形式法治走向实质法治的需要，也是民主与法治相互渗透交融的结果。通过保护相对人的信赖利益，实现公权与私权的理性平衡，促进社会秩序和经济秩序的稳定。反观我国的行政管理实践，与信赖保护原则的要求尚有相当大的差距。

比如，某著名景点的政府部门一度违法审批大量违章建筑，直至有关国际组织出面交涉，行政机关又一纸命令拆除了这些早就发了“准生证”的建筑，业主损失惨重。又如，每当某一行政管理领域违法现象猖獗、社会反响强烈的关头，政府就要开展一场轰轰烈烈的“严打整治”运动。

在此领域内从事生产经营活动的相对人，不论是否已经获得有关部门的行政许可，也不论是违法还是守法，要么全部重审核发证，要么一律予以取缔。政策制度可以朝令夕改，具体行政行为当然也没有多少信赖可言，随之而来的是社会经济资源的大量浪费和相对人合法权益的严重损害。长此以往，不仅行政法治的目标难以实现，社会公众也会丧失基本的安全感。

行政许可立法体现信赖保护原则的模式选择

行政许可属于授益性行政行为，理应受信赖保护原则的约束。在对待行政机关违法作出的行政许可决定时，显然应当以一般不撤销为原则，以因公共利益特别需要而个别撤销为例外。笔者无从得知行政复议法草案有关条文的具体内容，但是，如果仅仅是以一般撤销为原则，以避免公共利益重大危害或者私益重大损害而不撤销为例外，尚不能说已经真正贯彻了信赖保护原则。这样一种以撤销为原则、以不撤销为例外的规定，与其说在一定程度上反映了信赖保护原则，还不如说重在承继传统的有错必纠观念，因为信赖保护原则侧重于私益的保护，而有错必纠观念与以往的法律优先原则一样，强调的是无条件地维护公共利益。

在我们这样一个具有特殊历史背景的国家，如果过于绝对地强调公共利益，必将导致对个人利益的某种漠视。

按照这个思路构筑行政许可制度，就可能使本来完全合乎获得行政许可条件的相对人，仅仅因为行政机关一方的违法行为而导致行政许可决定的瑕疵，也将“依法”面临一律予以撤销的命运，而相对人如若企望保留现在权益，只能被迫走上重新申请行政许可这条狭路。

基于以上分析，如果立法者决意将信赖保护原则引入行政许可法，笔者建议行政许可草案中规定如下内容：“因行政机关超越职权、滥用职权、玩忽职守、违反法定程序而作出的行政许可决定，除有本条第二款规定情形外，任何行政机关不得撤销。”

“有下列情形之一的，行政机关根据利害关系人的申请或者依据职权，可以撤销行政机关违法颁发的行政许可：不撤销行政许可对公共利益有重大危害的；被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的。”“有本条第二款规定情形的，作出行政许可决定的行