城市更新行业老旧小区改造资金筹措机制调研报告

城市更新行业老旧小区改造资金筹措机制调研报告一、老旧小区改造资金需求现状（一）改造规模与资金缺口截至2025年底，全国待改造的城镇老旧小区约有17万个，涉及居民超4200万户，建筑面积约160亿平方米。据住建部测算，当前老旧小区改造的平均单位面积成本约为1500-2000元/平方米，据此估算，全国老旧小区改造的总资金需求将超过24万亿元。而2020-2024年期间，全国累计完成老旧小区改造投资仅约6.8万亿元，资金缺口超过17万亿元。从区域分布来看，东部沿海经济发达地区的老旧小区改造资金需求更为突出。以上海为例，全市共有老旧小区约1.3万个，建筑面积约4000万平方米，按照平均2000元/平方米的改造标准，总资金需求约800亿元。但2020-2024年，上海累计投入老旧小区改造资金仅约220亿元，资金缺口达580亿元。中西部地区虽然老旧小区的单体规模较小，但由于数量众多，且地方财政实力相对薄弱，资金缺口问题同样严峻。如湖北省，全省待改造老旧小区约1.2万个，涉及居民约210万户，总建筑面积约1.1亿平方米，总资金需求约1650亿元，而2020-2024年累计投入仅约380亿元，资金缺口超过1270亿元。（二）改造内容升级带来的资金压力随着居民对居住品质要求的不断提高，老旧小区改造的内容已从最初的基础类改造，逐渐扩展到完善类和提升类改造。基础类改造主要包括小区内水电气路等市政基础设施的更新改造，以及房屋本体的修缮，这部分改造的单位面积成本约为800-1200元/平方米。完善类改造则涉及小区内的环境整治、养老托育设施建设、停车设施扩建等，单位面积成本约为500-800元/平方米。提升类改造主要是指小区周边的公共服务设施提升、智慧社区建设等，单位面积成本约为200-500元/平方米。以北京市某老旧小区为例，该小区始建于1995年，共有居民楼12栋，居民360户，建筑面积约3.2万平方米。最初仅进行基础类改造时，预算资金约2800万元。但在改造过程中，居民强烈要求增加完善类和提升类改造内容，包括建设社区养老服务中心、智能停车管理系统、小区绿化景观提升等，最终改造总预算增加到约4500万元，较最初预算增长了60.7%。二、当前老旧小区改造资金筹措的主要渠道（一）中央财政补助中央财政通过安排城镇保障性安居工程专项资金，对老旧小区改造给予补助。2020-2024年，中央财政累计下达老旧小区改造补助资金约1800亿元。补助标准根据地区经济发展水平、改造内容等因素有所差异，东部地区补助标准相对较低，中西部地区补助标准相对较高。例如，2024年中央财政对东部地区老旧小区改造的补助标准为每户约5000元，对中西部地区的补助标准为每户约8000元。中央财政补助资金主要用于支持基础类改造内容，对于完善类和提升类改造，仅给予一定的引导性补助。如在智慧社区建设方面，中央财政对每个符合条件的老旧小区给予最高不超过100万元的补助，但这部分资金仅能覆盖智慧社区建设成本的10%-20%，其余资金仍需地方政府和社会资本解决。（二）地方财政投入地方财政是老旧小区改造资金的重要来源之一。地方政府通过一般公共预算、政府专项债券等方式筹集资金，用于老旧小区改造。2020-2024年，地方财政累计投入老旧小区改造资金约4.2万亿元，占总投入的61.8%。在地方财政投入中，政府专项债券发挥了重要作用。2020-2024年，全国累计发行老旧小区改造专项债券约1.2万亿元。例如，2024年，山东省发行老旧小区改造专项债券约180亿元，用于支持全省1200多个老旧小区的改造项目。政府专项债券的发行，有效缓解了地方财政的短期资金压力，但由于专项债券需要偿还本金和利息，也给地方政府带来了一定的债务负担。（三）居民出资居民出资是老旧小区改造资金的补充来源。根据《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，鼓励居民通过直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、提取住房公积金等方式参与老旧小区改造。2020-2024年，全国居民累计出资约3500亿元，占总投入的5.1%。居民出资的方式主要包括直接现金出资和使用住宅专项维修资金。直接现金出资的比例相对较低，一般在改造总资金的5%-10%左右。如杭州市某老旧小区改造项目，总投资约1200万元，居民直接出资约80万元，占比约6.7%。住宅专项维修资金的使用比例相对较高，部分小区的住宅专项维修资金可覆盖基础类改造资金的30%-50%。但由于部分老旧小区的住宅专项维修资金缴存不足，或者存在使用审批程序复杂等问题，导致其在老旧小区改造中的实际使用比例并不高。（四）社会资本参与近年来，各地积极探索引入社会资本参与老旧小区改造，通过PPP模式、特许经营、股权合作等方式，吸引企业参与老旧小区的改造和运营。2020-2024年，全国社会资本累计参与老旧小区改造的资金约4500亿元，占总投入的6.6%。社会资本参与老旧小区改造的模式主要有两种：一种是“改造+运营”模式，即企业不仅参与老旧小区的改造工程，还负责改造后小区的物业管理、养老托育服务、商业运营等，通过长期运营收益收回投资成本。例如，万科集团参与的北京市某老旧小区改造项目，企业投入改造资金约8000万元，改造后通过提供优质的物业管理服务、开设社区养老驿站和便利店等方式，每年可获得约600万元的运营收益，预计13年可收回投资成本。另一种是“政府+企业+居民”合作模式，即政府给予一定的政策支持和资金补助，企业负责具体的改造工程，居民出资一部分，三方共同参与老旧小区改造。如南京市某老旧小区改造项目，政府投入约300万元，企业投入约500万元，居民出资约100万元，三方共同完成了小区的基础类和完善类改造。三、当前资金筹措机制存在的问题（一）财政资金压力大，可持续性不足中央财政补助资金虽然规模较大，但相对于庞大的改造需求来说，仍然是杯水车薪。而且中央财政补助资金主要针对基础类改造，对于完善类和提升类改造的支持力度有限。地方财政方面，由于近年来地方政府债务压力不断增大，且土地出让收入有所下降，地方财政可用于老旧小区改造的资金规模受到限制。以辽宁省为例，2024年全省一般公共预算收入约2600亿元，而地方政府债务余额约1.8万亿元，债务率超过690%，地方财政面临较大的偿债压力，可用于老旧小区改造的资金十分有限。同时，政府专项债券的发行也受到债务限额的限制。2024年，全国地方政府专项债务限额约27万亿元，而截至2024年底，全国地方政府专项债务余额约25万亿元，剩余限额仅约2万亿元，可用于发行老旧小区改造专项债券的空间有限。而且专项债券的偿还需要依靠项目自身的收益或者地方财政的一般公共预算收入，对于一些收益性较差的老旧小区改造项目，专项债券的偿还压力较大。（二）居民出资意愿和能力不足部分居民对老旧小区改造的认识不足，认为改造是政府的责任，自身不需要出资。尤其是一些低收入家庭，由于经济条件有限，难以承担改造费用。如在一些中西部地区的老旧小区中，居民的月均收入仅约3000-4000元，而老旧小区改造的人均出资额约为2000-3000元，这对于低收入家庭来说是一笔不小的开支。此外，住宅专项维修资金的使用存在诸多障碍。部分老旧小区的住宅专项维修资金缴存比例较低，或者由于历史原因，维修资金账户存在资金缺口。而且住宅专项维修资金的使用需要经过业主大会表决通过，程序复杂，耗时较长。如在一些小区中，召开业主大会的难度较大，部分业主不愿意参与表决，导致维修资金无法及时使用。（三）社会资本参与的动力不足老旧小区改造项目的投资回报周期较长，且收益相对较低，难以吸引社会资本的参与。尤其是一些仅进行基础类改造的项目，几乎没有直接的收益来源，社会资本参与的积极性不高。即使是采用“改造+运营”模式的项目，也面临着运营成本高、收益不稳定等问题。如在一些老旧小区中，由于居民的消费能力有限，社区商业的经营难度较大，企业难以通过商业运营获得稳定的收益。同时，社会资本参与老旧小区改造还面临着政策支持不足、审批程序复杂等问题。虽然各地出台了一些鼓励社会资本参与老旧小区改造的政策，但在实际执行过程中，部分政策难以落地。例如，一些地方政府承诺给予参与老旧小区改造的企业税收优惠、土地出让金返还等政策，但由于缺乏具体的实施细则，企业难以真正享受到这些政策优惠。此外，老旧小区改造项目的审批程序繁琐，涉及多个部门，项目前期准备时间较长，也增加了社会资本的参与成本。四、完善老旧小区改造资金筹措机制的建议（一）加大财政资金投入，优化资金使用方式中央财政应进一步加大对老旧小区改造的补助力度，提高补助标准，尤其是对中西部地区和困难地区的支持。同时，调整补助资金的使用方向，适当提高对完善类和提升类改造的补助比例。例如，可将中央财政补助资金中用于完善类和提升类改造的比例从目前的10%-20%提高到30%-40%。地方政府应优化财政支出结构，加大对老旧小区改造的资金投入。可通过盘活存量资产、调整财政支出优先级等方式，增加老旧小区改造的资金来源。例如，地方政府可将闲置的国有资产进行处置，所得资金用于老旧小区改造。同时，进一步简化政府专项债券的发行程序，提高发行效率，合理安排专项债券的使用期限，减轻地方政府的短期偿债压力。对于一些收益性较差的老旧小区改造项目，可由中央财政给予一定的贴息支持，降低项目的融资成本。（二）提高居民出资意愿和能力加强对老旧小区改造的宣传引导，提高居民对改造工作的认识，让居民了解改造带来的好处，增强居民的出资意愿。可通过召开居民座谈会、发放宣传手册、组织居民参观已改造完成的小区等方式，向居民宣传老旧小区改造的政策和意义。针对低收入家庭，可建立多元化的帮扶机制。地方政府可设立老旧小区改造专项帮扶资金，对低收入家庭的出资部分给予一定的补贴。例如，对于人均月收入低于当地最低工资标准的家庭，可给予其出资额50%-80%的补贴。同时，简化住宅专项维修资金的使用程序，提高使用效率。可探索建立住宅专项维修资金应急使用机制，对于一些紧急的维修项目，可简化审批程序，及时动用维修资金。（三）创新社会资本参与模式，完善政策支持体系探索多元化的社会资本参与模式，除了传统的PPP模式和特许经营模式外，还可尝试采用股权合作、资产证券化等方式。例如，可鼓励企业通过收购老旧小区的部分闲置资产，进行商业化开发，获得收益。同时，支持企业将老旧小区改造项目与养老、托育、社区商业等产业相结合，通过产业运营获得长期稳定的收益。完善社会资本参与的政策支持体系，出台具体的实施细则，确保各项政策落地见效。例如，明确给予参与老旧小区改造的企业税收优惠、土地出让金返还、融资支持等政策的具体标准和申请流程。同时，建立健全社会资本参与老旧小区改造的风险分担机制，通过政府和社会资本共同设立风险准备金等方式，降低社会资本的参与风险。此外，简化老旧小区改造项目的审批程序，建立联合审批机制，提高审批效率，缩短项目前期准备时间。（四）拓宽资金筹措渠道，探索多元化融资方式鼓励金融机构加大对老旧小区改造的信贷支持力度。可推动银行开发专门的老旧小区改造信贷产品，降低贷款利率，延长贷款期限。例如，可推出“老旧小区改造专项贷款”，贷款利率较同期LPR利率低50-100个基点，贷款期限可延长至20-30年。同时，鼓励保险资金、信托资金等长期资金参与老旧小区改造项目。探索发行老旧小区改造专项企业债券。支持符合条件的企业发行企业债券，用于老旧小区改造项目。可适当降低企业债券的发行门槛，简化发行程序。例如，对于参与老旧小区改造的企业，可将其发行企业债券的净资产要求从目前的不低于6000万元降低至不低于3000万元。此外，还可探索通过资产证券化的方式，盘活老旧小区改造项目的资产，筹集改造资金。例如，可将老旧小区改造后获得的物业管理费、停车费等收益作为基础资产，发行资产支持证券。五、案例分析：各地老旧小区改造资金筹措的成功经验（一）杭州市：“政府+居民+社会资本”三方联动模式杭州市在老旧小区改造中，积极探索“政府+居民+社会资本”三方联动的资金筹措模式。政府通过财政补助、专项债券等方式投入约40%的改造资金，居民通过直接出资和使用住宅专项维修资金投入约20%的资金，社会资本通过PPP模式、股权合作等方式投入约40%的资金。例如，杭州市上城区某老旧小区改造项目，总投资约1.2亿元。政府投入约4800万元，主要用于基础类改造的补助；居民出资约2400万元，其中直接现金出资约800万元，使用住宅专项维修资金约1600万元；社会资本投入约4800万元，负责小区的完善类和提升类改造，并负责改造后小区的物业管理和商业运营。通过这种模式，不仅解决了改造资金不足的问题，还提高了小区的运营管理水平。（二）成都市：利用公积金支持老旧小区改造成都市出台政策，允许居民提取住房公积金用于老旧小区改造。居民可以凭老旧小区改造的相关证明材料，提取本人及配偶的住房公积金，用于支付改造费用。2020-2024年，成都市累计有超过12万户居民提取住房公积金用于老旧小区改造，提取金额约35亿元。例如，成都市锦江区某老旧小区的居民张先生，通过提取住房公积金，支付了自家房屋的改造费用约2.5万元。这一政策的实施，有效提高了居民的出资能力，缓解了居民的经济压力。（三）广州市：通过城市更新基金筹措资金广州市设立了城市更新基金，规模约500亿元，其中政府出资约100亿元，社会资本出资约400亿元。城市更新基金主要用于支持包括老旧小区改造在内的城市更新项目。基金通过股权投资、债权投资等方式，为老旧小区改造项目提供资金支持。例如，广州市越秀区某老旧小区改造项目，总投资约8000万元，城市更新基金通过股权投资的方式投入约2400万元，占项目总投资的30