【《我国生态补偿政府转移支付制度具体类型分析》4300字】

PAGE1我国生态补偿政府转移支付制度具体类型分析我国幅员辽阔且物产、资源丰富，各地生态环境差异也较为显著。故我国生态补偿政府转移支付制度也涵盖了数种生态环境的类型。依据2020年国家发改委发布的《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》，主要包括森林补偿、草原补偿、湿地补偿、水流补偿、荒漠补偿、内陆和近海重要水域休禁渔补偿、耕地补偿、重点生态功能区补偿、自然保护地补偿。每种生态补偿的政府转移支付具体规定有所不同。本文重点介绍三种典型生态补偿政府转移支付制度：重点生态功能区政府转移支付制度（一）重点生态功能区转移支付介绍重点生态功能区涵盖了我国53%的国土面积，其作为我国最大的生态区域补偿政策，对我国的生态补偿政府转移制度意义重大。2008年中央在一般转移支付项下设立了国家重点生态功能区转移支付项目，在财政中安排了额外资金进行试点工作，将天然林保护、青海三江源和南水北调等重大生态功能区所辖230个县区纳入转移支付范围。2009年，重点生态功能区转移支付制度在全国范围内正式推广并新增了“水土保持”和“防风固沙”两类补助范围。财政部于2009年发布了《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》，并于2011年和2012年进行了修改和完善，2016年以后，财政部每年都会制定新的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，从而不断完善重点生态功能区的转移支付制度。与此同时，该制度的范围和资金规模也在不断扩大。从2008年230个试点县区发展到2011年《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》中“国家重点生态功能区县域名单”所列的451个县域，此后进一步增加，到2016年国务院印发了《关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》，此次调整将国家重点生态功能区的县市区数量增加到676个。2018年进一步增加到818个，截止2019年共817个。此外，中央对地方的转移支付力度也在不断加强（如表4-3所示）。表4-32016年-2020年中央对重点生态功能区补助总额年份20162017201820192020补助总额（单位：亿元）570627721811794.5（数据来源：财政部网站公布的2016年-2020年的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》附件中的重点生态功能区转移支付情况表整理详见中华人民共和国财政部）详见中华人民共和国财政部通过对历年《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》进行分析比较，可以看出重点生态功能区获得的转移支付不同于一般的转移支付，其获得并不是无偿的。而是相当于中央政府和重点生态功能区所在的县级政府签订了一个长期的生态补偿协议：中央政府依据县级政府对生态保护的投入程度和生态环境的质量状况等标准对县级政府进行考核，并依据考核的结果确定给予县级政府的转移支付资金（具体见图4-3）。（注：部分年度数据未公布。资料来源：财政部网站历年发布的中央对地方重点生态功能区转移支付办法同前注6。）同前注6。自重点生态功能区转移支付制度实施后，我国的生态保护取得了一定成效（具体可见图4-4）。图4-42012年-2019年国家重点生态功能区县域生态环境质量变化（注：2016年数据未披露。资料来源：根据生态环境部网站公布的2012年-2019年《中国环境状况公报》整理所得详见中华人民共和国生态环境部/qwjs2019/?searchword=%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E7%8E%AF%E5%A2%83%E7%8A%B6%E5%86%B5%E5%85%AC%E6%8A%A5。）详见中华人民共和国生态环境部/qwjs2019/?searchword=%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E7%8E%AF%E5%A2%83%E7%8A%B6%E5%86%B5%E5%85%AC%E6%8A%A5。（二）重点生态功能区转移支付评价依据上述数据、图表的展示，明显看出重点生态功能区转移支付制度的实施具有显著的效果。大部分的重点生态功能区县域的生态服务质量趋于基本稳定。我国生态环境质量有所好转，生态环境质量恶化的趋势得到了有效的缓解和控制。但也存在以下问题：一是重点生态功能区生态补偿的转移支付资金没能做到专款专用，不仅用来保护生态，还被用来改善民生。因此很多地区政府会将转移支付的资金用于生态扶贫、改善民生，而忽略了生态保护。将转移支付资金用于公共服务和改善民生。二是重点生态功能区转移支付制度对环境质量改善的并不十分显著。每年生态质量变好的县域数量基本和质量变坏的县域数量相同，质量改善效果并不十分明显。第三就是重点生态功能区转移支付的激励机制不够明显，且其奖惩标准越来越模糊，缺乏严格的操作标准。二、森林生态补偿政府转移支付研究（一）森林生态补偿转移支付介绍自2001年起，我国就开始对全国范围内的公益林开展森林生态效益补偿，这是我国利用专项转移支付资金进行生态补偿的一项典型实践，也是我国具有较大影响力的生态补偿专项转移支付政策之一。国家设立森林生态补偿政府转移支付制度对公益林保护主体按照规定标准予以补偿有利于保护森林资源，从而维持良好的环境质量。2001年财政部和原国家林业局联合发布了《<关于开展森林生态效益补助资金试点工作的意见>的通知》，对包括黑龙江、辽宁、河北、福建、广西等11个省（区）在内的重点防护林和特种用途林进行补助试点。中央财政设立了10亿元的中央森林效益补助资金，对重点公益林保护和管理按平均每年每亩5元的标准进行补助。在试点工作取得显著效果后，2004年财政部和林业局联合发布文件，由此该项制度在全国正式推行。此后，2007年中央修订了森林生态效益补偿基金管理办法，并于2013年发布了《国家级公益林管理办法》（2017年进行了修订），2014年发布了《中央财政林业补助资金管理办法》等文件，对该补助转移支付制度进行了完善。随着制度的不断完善，转移支付的规模和重点公益林的总面积也在逐渐增加。与此同时，对公益林的补偿标准也有所增加（具体如图4-5）。（数据来源：根据2001年-2020年财政部、国家林业和草原局（原国家林业局）历年公布的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》、《中央财政林业补助资金管理办法》、《林业草原生态保护恢复资金管理办法》等文件整理详见中华人民共和国财政部/was5/web/search。详见中华人民共和国财政部/was5/web/search。（二）森林生态补偿转移支付评价对森林进行生态补偿转移支付制度使得我国的森林数量有了明显的增加，森林质量有所提高。据国家统计局公布的“第九次全国森林资源清查”（2014—2018年）资料显示：全国森林面积已经超过了2.2亿公顷，森林覆盖率为23%。与上一次清查（2009-2013年）相比，森林面积增加了1276万公顷，森林覆盖率提高1.3个百分点。但与此同时，目前我国实施的森林生态补偿政府转移支付依然有以下需要改进的地方：标准不合理标准的不合理体现在目前国家级公益林的补偿标准采取“一刀切”的方式，全国采用统一的标准：国有的为每年每亩5元，集体与个人所有的为每年每亩15元。但实际上，不同地区、不同林木的管理成本投入、人工投入是不同的，而且各公益林所发挥的生态效益、生态价值也大不相同。按照公益林的面积进行统一标准发放，忽视了各地环境条件和地方财政状况的差异，是不合理不公平的。标准过低出于对森林生态的保护，生态公益林的经营者不能进行经营性的林木经营，仅能够按照规定获得补偿资金。过低的补偿标准将会打击补偿地区居民生态保护积极性，甚至不愿意被纳入公益林管护体系。例如，广西南宁市2009年对本市公益林管护情况进行检查调研后发现，公益林补偿标准远远低于林地用于农业生产或种植经济林带来的60-100元/亩的经济收入，导致当地不少林农要求退出公益林管护体系。沈满洪，魏楚，谢慧明等：《完善生态补偿机制研究》，北京：中国环境出版社，2015年版，第90页。3.缺乏激励机制目前我国对公益林的生态补助并没有规定奖励或者惩罚机制，这不利于调动当地林户对生态保护的积极性或者降低管护失职的概率。三、流域生态补偿横向政府转移支付研究（一）流域生态补偿横向转移支付介绍由于水流具有显著的流动性，故一般而言流域的生态环境问题不是一方主体就能够解决的，往往需要上下流双方或者多方主体的相互协作。而我国的生态区域划分与行政区域划分存在差异，因此流域的上下游常常会属于不同的行政区域。加之现行环境管理适用属地管理原则，因此流域的不同流段会被不同的行政区管辖，由于沟通的不足和滞后等问题导致流域环境治理的效果不佳，也阻碍了财政资金发挥其应有的效果。因此生态补偿的横向转移支付制度对于省际间、省内地区之间生态问题的解决大有裨益。2020年财政部、生态环境部等四部门也印发了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》的通知，为更好的进行试点工作进行经验的研究和总结。流域生态的横向转移支付可以分为省内行政单位之间和省际单位之间的生态补偿转移两种。1.省内之间的流域生态补偿横向转移支付本文以福建省九龙江流域的生态补偿转移支付为例，介绍省内之间的流域生态补偿横向转移支付实践。福建省是我国著名的水资源大省，省内的河流分支错综复杂，但由于其流域内各地区过去经常以牺牲环境的方式发展经济，导致水资源质量逐渐恶化。九龙江流域是福建省重点实施生态补偿的流域之一，上游政府（主要是龙岩市和漳州市）为了保证九龙江的水质，投入了大量的财政资金。但与此同时，也造成了上游地区财政困难的窘境，削弱了其保护水质的积极性。于是，福建省政府组织上下游地区的政府就九龙江流域的生态补偿进行协商谈判，并最终达成了关于该流域横向生态补偿的方法：厦门市政府作为享受了良好水质利益的下游政府，每年需要向上游地区的政府转移支付一定的资金作为补偿，该笔资金由上游政府协商分配，用于保护九龙江流域。缓解了上游地区的财政压力，也提高了上游地区保护水资源的积极性。2.省际之间的流域生态补偿横向转移支付本文以安徽省新安江流域的生态补偿转移支付为例介绍省际之间的流域生态补偿横向转移支付。新安江经过了两个省，其上游位于安徽省境内，下游又位于浙江省内。2011年3月，财政部和环保部印发了《关于启动实施新安江流域水环境补偿试点工作的函》（财建函〔2011〕123号）、同年9月又正式印发了《关于开展新安江流域水环境补偿试点的实施方案》，标志着我国首个跨省的流域生态补偿转移支付项目正式步入实施阶段。这次试点由中央财政提供2亿元资金，浙江省提供1亿元资金专供安徽省用于对新安江上游流域的污染治理和环境保护。并由环保部每年负责组织皖浙两省对跨界水质进行监测，并以两省省界断面全年稳定达到考核的标准水质为基本标准。规定如果安徽省提供的水质能优于该基本标准的，则由浙江省对安徽省进行补偿；如果劣于该标准，则由安徽省对浙江省进行补偿；若是达到基本标准，则双方都不补偿。徐庆：“论生态补偿转移支付制度的建构”，载《长江大学学报(社科版)》2015徐庆：“论生态补偿转移支付制度的建构”，载《长江大学学报(社科版)》2015年第12期，第33页。（二）流域生态补偿横向政府转移支付评价从上述两个生态补偿横向转移支付的实践来看，横向转移支付可以有效地解决区域间生态环境资源不均衡的问题，有效地优化了资源配置。具体来说，横向转移支付具有以下三个优点：第一，扩大了生态补偿的资金来源，有效筹集了地区间进行横向生态补偿所需的资金，从而大大减轻了