草原承包经营权确权登记颁证工作进展调查报告

草原承包经营权确权登记颁证工作进展调查报告一、全国草原确权登记颁证工作整体推进态势草原承包经营权确权登记颁证是深化农村牧区改革、保障农牧民财产权益的重要举措。截至2025年底，全国已完成草原确权登记面积近35亿亩，占全国草原总面积的70%以上，涉及农牧户超过260万户。从区域分布来看，内蒙古、新疆、青海等草原大省（区）进展较快，确权完成率均超过80%；而四川、云南等南方草原分布区，由于地形复杂、草原碎片化严重，确权完成率相对较低，约在55%左右。在工作模式上，各地探索形成了“政府主导、部门协作、群众参与”的推进机制。内蒙古自治区建立了“旗县为主体、乡镇为基础、嘎查村为单元”的三级责任体系，通过派驻工作组、举办培训班等方式，确保政策落实到位；新疆维吾尔自治区则结合草原生态保护补助奖励机制，将确权登记与草原禁牧、草畜平衡等工作同步推进，实现了生态保护与农牧民增收的双赢。二、草原确权登记颁证工作的主要做法与成效（一）精准测绘，夯实确权基础为确保草原确权的准确性，各地普遍采用了无人机航测、卫星遥感、GPS定位等现代测绘技术。例如，青海省投入资金2.3亿元，采购专业测绘设备1200余台（套），组织近3000名测绘人员，对全省可利用草原进行了全面测绘，绘制了高精度的草原权属分布图，做到了“图、表、册”与实际草原一一对应。精准测绘不仅解决了长期以来草原权属不清、边界模糊的问题，还为草原资源的精细化管理提供了数据支撑。内蒙古呼伦贝尔市通过测绘发现，全市共有草原权属争议地块1200余处，涉及面积近200万亩。经过逐一核实、调解，目前已解决争议1100余处，化解率达91.7%，有效维护了牧区社会稳定。（二）规范流程，保障公平公正各地严格按照“摸底调查、公示确认、登记颁证”的流程开展工作，确保每一个环节都公开透明。在摸底调查阶段，组织农牧民代表、老党员、老干部等参与指界、确认，做到了“权属清楚、四至明确”；在公示确认阶段，将草原权属信息在嘎查村公示栏、村民微信群等平台进行公示，公示期不少于30天，接受群众监督；在登记颁证阶段，严格审核相关材料，对符合条件的农牧户及时颁发《草原承包经营权证》。甘肃省甘南藏族自治州在确权过程中，创新推出“三榜公示”制度，即初榜公示、复榜公示、终榜公示，每一次公示都明确告知群众异议申诉渠道和期限。截至目前，全州共收到群众异议申请320余件，经过调查核实，已妥善处理310余件，群众满意度达98%以上。（三）创新方式，破解工作难题针对草原确权中遇到的“人地分离”、“草原流转”等问题，各地积极探索创新解决方案。四川省阿坝藏族羌族自治州出台了《草原承包经营权流转管理办法》，明确了流转的条件、程序和监管措施，鼓励农牧民通过转包、出租、互换、转让等方式流转草原经营权，促进了草原规模经营。目前，全州草原流转面积已达120万亩，占确权总面积的15%。此外，一些地区还利用互联网技术，建立了草原确权登记信息管理系统。例如，内蒙古锡林郭勒盟开发了“草原确权APP”，农牧民可以通过手机查询自己的草原权属信息、流转情况等，还可以在线申请草原经营权抵押贷款。截至2025年底，全盟已通过APP办理抵押贷款业务1200余笔，贷款金额达3.5亿元，有效缓解了农牧民融资难问题。（四）权益保障，激发农牧民积极性草原确权登记颁证工作的推进，有效保障了农牧民的草原承包经营权，激发了他们保护草原、发展生产的积极性。内蒙古赤峰市克什克腾旗的农牧民拿到《草原承包经营权证》后，纷纷加大了对草原的投入，实施了草原改良、人工种草等项目。目前，全旗草原植被盖度已从2018年的65%提高到78%，草原生态环境得到明显改善。同时，草原确权也为农牧民带来了实实在在的经济收益。新疆博尔塔拉蒙古自治州的农牧民将草原经营权入股到草原旅游合作社，每年可以获得分红收入。2025年，全州农牧民人均草原分红收入达1200元，占农牧民人均纯收入的8%左右。三、草原确权登记颁证工作面临的困难与挑战（一）草原权属争议化解难度大由于历史原因，部分地区存在草原权属不清、边界争议等问题。例如，一些嘎查村之间的草原边界是自然形成的，没有明确的界碑、界桩；还有一些草原在过去的开垦、移民等过程中，权属发生了变化，但没有及时办理变更登记。这些问题导致草原权属争议化解难度较大，影响了确权工作的进度。在青海玉树藏族自治州，由于草原面积广阔、交通不便，一些争议地块的核实、调解需要花费大量的时间和精力。截至2025年底，全州仍有近100处草原权属争议未得到解决，涉及面积约50万亩。（二）工作经费投入不足草原确权登记颁证工作涉及范围广、技术要求高，需要大量的经费投入。但部分地区由于财政困难，经费投入不足，导致工作进展缓慢。例如，四川省甘孜藏族自治州需要确权的草原面积达1.2亿亩，按照每亩10元的测绘成本计算，仅测绘费用就需要12亿元。但目前州财政仅投入了2亿元，资金缺口较大。经费不足还导致一些地区无法采购先进的测绘设备和技术，只能采用传统的人工测绘方式，不仅效率低下，还容易出现误差。云南省迪庆藏族自治州由于经费有限，仅组织了少量测绘人员进行人工测绘，目前确权完成率仅为45%，远低于全国平均水平。（三）农牧民认知水平有待提高部分农牧民对草原确权登记颁证工作的重要性认识不足，存在“重眼前利益、轻长远权益”的思想。一些农牧民认为，草原确权只是换个证，对自己的生产生活没有实际影响；还有一些农牧民担心，确权后会限制自己对草原的使用，不愿意配合工作。在内蒙古乌兰察布市，部分农牧民由于外出务工，对确权工作不了解，也不愿意回来配合指界、确认。截至2025年底，全市仍有近5万户农牧民未完成确权登记，占应确权户数的12%。（四）信息化管理水平有待提升虽然一些地区建立了草原确权登记信息管理系统，但系统的功能还不够完善，数据共享程度较低。例如，部分地区的信息系统仅能实现草原权属信息的查询、统计等基本功能，无法与草原生态保护、草原流转、草原执法等工作进行有效衔接；还有一些地区的信息系统与农业、林业、国土等部门的信息系统不兼容，导致数据无法共享，影响了工作效率。此外，部分地区的信息化管理人才短缺，无法对信息系统进行有效的维护和更新。西藏自治区由于地处偏远，信息化基础薄弱，目前仅有少数地区建立了草原确权登记信息管理系统，且系统的使用率较低。四、推进草原确权登记颁证工作的对策建议（一）加大权属争议化解力度建立健全草原权属争议调解仲裁机制，成立由政府领导、部门参与、群众代表组成的争议调解委员会，负责草原权属争议的调解和处理工作。同时，加强对调解人员的培训，提高他们的业务能力和调解水平。对于历史遗留的复杂争议问题，可以采用“尊重历史、照顾现实、协商解决”的原则，通过召开听证会、现场勘查等方式，听取各方意见，寻求最佳解决方案。例如，对于因开垦草原引发的权属争议，可以根据草原生态保护的要求，将开垦的草原恢复为草原，并按照原权属进行确权登记。（二）强化经费保障中央财政应加大对草原确权登记颁证工作的转移支付力度，重点支持草原面积大、财政困难的地区。同时，地方政府也要积极调整财政支出结构，将草原确权经费纳入年度财政预算，确保工作顺利推进。此外，可以探索多元化的经费投入机制，鼓励社会资本参与草原确权工作。例如，通过与金融机构合作，开展草原经营权抵押贷款业务，将部分贷款收益用于补充确权经费；或者通过发行债券、吸引企业投资等方式，筹集工作资金。（三）加强宣传培训充分利用广播、电视、报纸、网络等媒体，广泛宣传草原确权登记颁证工作的重要意义、政策措施和工作流程，提高农牧民的认知水平。同时，组织开展形式多样的培训活动，对农牧民进行政策解读和业务培训，让他们了解确权工作给自己带来的好处，增强他们的参与意识和配合度。在宣传培训过程中，要注重采用通俗易懂的语言和方式，例如制作宣传海报、发放明白纸、举办现场答疑会等，确保农牧民听得懂、能理解、会配合。内蒙古巴彦淖尔市通过举办“草原确权知识竞赛”、“农牧民座谈会”等活动，吸引了近10万名农牧民参与，有效提高了群众的知晓率和支持率。（四）提升信息化管理水平加快草原确权登记信息管理系统的建设和完善，实现草原权属信息的动态管理和共享。加强与农业、林业、国土等部门的沟通协调，建立信息共享机制，实现数据互联互通。同时，加大对信息化管理人才的培养和引进力度，提高信息系统的维护和管理水平。此外，可以利用大数据、云计算等技术，对草原确权数据进行深度分析和挖掘，为草原资源的保护、利用和管理提供决策支持。例如，通过分析草原流转数据，可以了解草原规模经营的发展趋势，制定相应的扶持政策；通过分析草原生态数据，可以及时发现草原生态环境的变化，采取有效的保护措施。五、草原确权登记颁证工作的未来展望随着草原确权登记颁证工作的不断推进，草原资源的管理将更加规范化、精细化，农牧民的财产权益将得到更有效的保障。未来，草原确权登记颁证工作将与草原生态保护、乡村振兴等工作深度融合，为实现草原生态环境持续改善、农牧民收入稳步增长、牧区社会和谐稳定的目标奠定坚实基础。同时，随着科