【《成都东站应急协同治理案例分析》8500字】

成都东站应急协同治理案例分析目录TOC\o"1-3"\h\u12325成都东站应急协同治理案例分析 1245141.1成都东站简介 1277271.1.1成都东站概况 1271861.1.2成都东站成员单位 2258141.1.3成都东站突发事件分类 3151501.1.4成都东站应急管理的历史 4153091.2成都东站应急协同治理的预案建设 5275611.2.1预案体系的协同治理 5206961.2.2预案内容的协同治理 6259061.3成都东站应急协同治理的体制建设 7137901.1.1成立专门的综合协调机构 7200641.1.2成立应急处置委员会 726201.1.3灵活的专项应急指挥部 860631.4成都东站应急协同治理的机制建设 8308941.4.1网格治理机制 852131.4.2应急指挥机制 9136311.4.3联合指挥机制 999811.4.4应急保障机制 910271.5成都东站应急协同治理的法制建设 1020161.5.1国家层面的法律和部门规章 10221261.5.2地方层面的规章 101.1成都东站简介1.1.1成都东站概况成都东站是中国主要铁路枢纽之一，是中西部最大的铁路枢纽客运站之一，成都东站位于成都市成华区，距离市中心天府广场直线距离约为8公里。成都东站站房的东西两端建有两大型的广场，广场旁边布局有公交车站、长途客运站、出租车站、社会停车场等公共交通设施。地下设有地铁站，地铁2号线和地铁环线7号线从车站下方穿过。车站采用上进下出为主，平进平出为辅的流线组织方式。站房分为高架层，站台层，地下出站层，地铁2号线，地铁7号线一共5个层面。成都的TOD规划中，成都东站是开发的重点，会议最高规格进行升级和开发。未来，成都东站将依托便捷交通网络带来的人流、资金流、信息流等建成城市最重要的门户。成都东站具有结构复杂、责任主体多、人流量集中等特点，突发事件风险较多。1.1.2成都东站成员单位成都东站作为成都市最大的综合交通枢纽，集合了不同的交通方式和经营业态。每一种交通方式或者经营业态后面都有不同的主管部门或者企业，但是这些组织或企业他们之间并不具有上下级隶属关系，更多的是业务合作的关系。例如，虽然都是从事轨道交通业务，铁路成都东站和地铁成都东客站确完全属于两个不同的企业，管理方式也完全不同。铁路成都东站是属于中国铁路成都局集团有限公司管理的特等站，虽然叫集团公司但是也才从成都铁路局改名称不久，而成都铁路局是前铁道部直属单位，再加上我国铁路最早的底子是铁道兵，铁路历来实行半军事化管理，因此铁路成都东站的政府管理的印记还未消散，其管理模式和行为方式或多或少都还受到旧体制的印象。而地铁成都东客站则由成都市轨道集团管理，成都市轨道集团虽然是国企，但是它从成立之初就是按公司模式运行的，相对来说政府行政模式的影响较弱。因此要协调这样两个体量、管理方式、企业文化、运行方式都差异巨大的组织协同应对成都东站的公共事件是个不小的挑战。成都东站不仅仅只有这两个主体，我们按照其承担的功能可以将其分为表3-1所列的10各部门：表3-1成都东站地区成员单位序号功能主体1铁路运输铁路成都东站2公交运输成都市公交集团3地铁运输成都市轨道集团4长途客运成都东站汽车客运站5出租车、停车场成都交投集团6住宿龙之梦酒店等7商业梦魔方商业综合体等8医疗鹏瑞利现代医疗城9教育蓉城小学10政府服务成都市火车站管委会等经统计辖区内有旅馆8家，超市13家，餐饮21家，其它经营企业40家成都市成都东站及成都（北）站地区突发事件风险评估与对策报告，2020年10月。成都市成都东站及成都（北）站地区突发事件风险评估与对策报告，2020年10月。表3-2成都东站地区市级执法力量序号单位名称1成都市纪委监委派驻市政府火车站管委办纪检监察组2成都市城市管理行政执法总队火车站支队3成都市公安局站前分局4成都市公安局轨道公交分局5成都市交警三分局6成都市运政火车站支队7成都市站前消防救援大队8成都卫生计生监督执法支队市站前卫生大队9成都市站前劳动监察大队10成都市站前环保执法大队11成都市站前物价科12成都市站前文旅执法大队13成都市站前民政救助咨询点除此之外，还有武警四川总队、成都铁路公安局等单位也在成都东站地区派驻了执法力量。综上我们可以看出，成都东站是一个多功能交叉，多部门参与管理的复杂区域。1.1.3成都东站突发事件分类成都东站作为成都市最重要的交通枢纽，其公共安全有着自身的显著特点，突发公共事件的潜在威胁不可忽视。从风险的角度来说，成都东站结构十分复杂不利于人员疏散，车站人流过于集中，极易发生群体性事件，管理责任单位众多，不利于安全管理。从突发事件的分类来看，成都东站可能遭受来自以下几个方面的灾害的侵扰：自然灾害，主要包括洪涝灾害、气象灾害，地震灾害，地质灾害，生物灾害等。自然灾害发生后特别容易造成站区的人员短时间大量聚集，如果处理不当非常容易发生群体性事件。公共卫生事件，主要包括传染病，群体性不明原因疾病，食品和药品安全事件。站区人口大量集中和流动、如果防治措施不当，极易造成传染病的扩散。事故灾难，主要包括各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。社会安全事件，主要包括恐怖袭击事件、群体性事件、舆情突发事件等。上述各类突发事件往往相互交叉和相互关联，或同时发生，或引发次生衍生事件。1.1.4成都东站应急管理的历史成都东站建成于2011年，是在原沙河堡站原址改扩建而来。原沙河堡站为四等小站，只办理铁路货运业务。四等小站面临额突发事件风险并不高，铁路内部自己就可以应对，需要部门间的配合并不多，因此，2011年以前沙河堡站的应急管理仅仅依靠铁路企业和铁路公安就足以应对。成都东站建成后由成都车站运营管理，其应急管理模式更多的继承了成都站的管理模式。因此，可以将成都站的应急管理历史视作为成都东站现在模式的由来和基础。成都站的应急管理模式基本上和我国整体的应急管理模式变迁基本吻合，大致可以分为四个大的阶段。第一阶段大致为一是1952年至1980年左右，这一阶段主要是铁路自主管理的阶段。成都站于1952年建成投入使用，建成初期为客货一等站。成都站作为西南地区的铁路枢纽，一直由西南地区铁路管理部门管理，这一时期的铁路管理部门有自己的安全保卫部门还有公检法系统，俗称“铁路小政府”。此段时期客流量少，社会矛盾也不突出，成都站周边也基本属于铁路社区的范畴，整体上属于铁路内部按照安全保卫的要求来管理车站地区的应急事件。这一时期的应急管理的特点是简单、稳定、直接，社会动员能力强，社会稳定压倒一切。第二阶段大致为1980年至2003年，这一阶段主要是地方政府和铁路各自管理各自辖区事务的阶段。1980年后，我国的基本国策转变为了以经济建设为中心，大量的人员通过铁路流动，火车站地区也日渐繁华和复杂了起来。火车站地区的社会风险也日渐突出，政府部门也注意到了这一改变，并在火车站地区投入了行政力量来管理应急事务。铁路运力需求和客流量的上升也给铁路部门的应急管理带来了压力，铁路部门在辖区投入了更多的人力和物力来应对突发状况。但是，因为各自为政，不同的部门、不同单位只关心自己所在的领域，造成信息沟通不畅，横向的动员能力严重不足，严重制约着突发事件的妥善处置。第三阶段大致为2003年至2011年，这一阶段的主要特征是路地合作和行政能力的整合。2003年非典事件后，党和国家高度重视应急管理的建设，制定了以“一案三制”为代表的应急管理体系。地方政府和成都车展也按照法律的要求完善了应急管理的体系。为了破除部门间的行政壁垒，成都市在火车站地区派驻了成都市火车站地区管理委员会办公室，负责统筹协调各市级部门的行政执法力量在火车站地区行使职权。于此同时，成都市火车站地区管理委员会办公室也和成都车展也有了定期的沟通和合作，共同管理交界地带。第四阶段大致为2011年至今，2011年成都东站开通后，新的站房设计使得各单位在空间上有了更紧密的关系，同时高铁时代的巨大客流量也对应急管理有了更高的要求，再加上互联网技术的进步和社会力量的发展壮大，使得协同治理成为了应急管理的可选项和发展方向。成都东站也在信息的融合，指挥机构的融合，工作机制等方面对应急管理协同治理进行了探索，并有了一定的成功经验。1.2成都东站应急协同治理的预案建设成都东站各成员单位都按照应急管理的要求制定了应急预案。在预案中也体现了协同的思想。成都市火管办作为地区的政府力量，牵头制定了成都东站突发事件总体应急预案。预案商定了成都东站应急的组织机构和职责、应急响应的运行机制和后期处置的流程，明确了信息、资金、科技、人员等的保障措施，以及奖励与处罚措施。1.2.1预案体系的协同治理在成都东站地区以成都市火管办的应急预案为总纲，各参与主体从不同的角度建立了一系列的预案，这些预案之间互相联系，互为补充，形成了一个如图3-1所示的协同治理局面的预案体系。首先，受成都市火管办直接管辖的内设机构和市级执法队伍根据自身的职责和总预案的要求制定了本部门的总体预案，辖区内的其它参与组织也根据本部门的职责和情况编制了本部门的总预案。例如成都市公安局站前分局成都东站突发事件总应急预案、成都市轨道交通集团成都东客站突发事件总预案等。这些参与主体的总预案都参考了火管办的总预案，并在某一些方面和总预案做到了一致。其次，各部门也根据突发事件的分类制定了专项应急预案，这些专项预案针对某一种危机事件或者某一类危机事件的特点和发展特性，有针对性的制定了相应的应对预案。例如针对极端天气的的应急预案、针对暴恐袭击的应急预案、针对人员大量聚集的应急预案、针对公共卫生事件的应急预案等。最后，针对某些重大活动或者特定时段，各参与主体也制定了不同层级的预案，例如成都东站世警会应急预案、成都东站春运应急预案等。图3-1成都东站应急预案体系因为这些预案都是在同一目标和同一总预案案下衍生出来的，所以他们有了内在的紧密关系，但是这些预案又是由不同的参与主体，从不同的出发角度指定的，因此我们可以认为这些预案本身就构成了了一个体系，一个应急协同治理的体系。1.2.2预案内容的协同治理因为突发事件的特点以及成都东站地区各部门业务紧密结合的现状等特点造成了成都东站地区的突发事件普遍影响面都广，单靠某一部门是不足以应对这些复杂的危机事件的。因此，我们可以从这些预案的内容上看到，这些预案在编制的原则和内容上都体现了互相合作协同治理的思想。下面我们从三个方面来阐述协同治理在成都东站应急预案中的体现。在应急指挥主体方面，这些预案都强调了联合指挥、共同应对。而不是过分强调自己的主体地位，单打独斗已经被人们所摈弃。例如，在铁路成都东站的应急预案中，他规划了以成都铁路东站为主，其它相关部门参与的应急处置委员会，委员会负责突发事件处置时的指挥、沟通和协调工作。我们也可以从汽车成都东客站找到类似的机构承担相似的职责，唯一不同的是主体单位的不同。从信息方面来看，应急预案基本都强调了监测、预警、报告、处置、善后等信息的畅通传递，针对危机事件发展的全过程信息都要求成员单位之间及时沟通，互通有无，重大事件还要成立由每个单位派员参加的信息值班中心，确保信息的及时传递。在人员、物资等应急资源方面，一些预案也做出了具体的安排，总的来说人员之间的互相支援、共同行动做得比较好，但是物资之间的自由流动受限于物权归属问题，目前看来还有待改进。综上，我们可以看出在应急预案的制定上，各部门都十分重视协同治理，在以上三个方面都不同程度的体现了协同治理的要求。1.3成都东站应急协同治理的体制建设1.1.1成立专门的综合协调机构成都市政府对成都东站地区管理的最主要措施是成立了综合协调机构成都市政府火车站管委办。成都市政府火车站管委办原为成都市政府北站办，2002年4月1日按照《成都市人民政府火车北站地区管理委员会及办公室职能机构工作原则与相关问题意见的通知》（成府发[2002]22号）组建成立属事业单位参公管理。具体负责组织实施北站、东客站地区内的社会治安综合治理、城市管理和其它社会事务管理工作；领导市级各职能部门派驻机构积极完成所承担的工作任务，并向相关职能部门反馈情况；协调地区内的相关单位和相关事务。市政府火管办是市政府的派出机构，在火车站地区行使政府职能。1.1.2成立应急处置委员会鉴于成都东站需要多部门参与协同治理突发事件的现实需求，成都东站成立了应急处置委员会。应急处置委员会是成都东站地区突发事件应对的最高权力处置机构，负责自然灾害、事故灾难、公共卫生三大类突发事件应急管理工作。它既是议事协调机构又是应急指挥机构，全面负责成都东站地区社会安全类突发事件的预防、处置工作。应急处置委员会下常设应急委办公室、负责日常的行政工作。应急委还管理着成都东站地区的应急力量，包括但不限于消防救援部门、专业应急救援队伍、企事业单位的应急救援队伍、社会力量、志愿者以及国家和省市指定的区域救援机构和组织。应急委承担着贯彻落实党中央、国务院、省委省政府、市委市政府关于应急管理工作的决策和部署的责任。还要定期、不定期分析辖区公共安全形势，部署突发事件防范应对工作，组织开展隐患排查、风险评估和应急资源的管理工作。1.1.3灵活的专项应急指挥部为了更好的应对重大公共事件，成都东站地区还可以根据事件类型灵活成立相应的应急指挥部。这一类应急指挥部伴随重大安全事件产生、重大安全事件消失后它也跟随者消失，不占用紧张的行政资源和人力资源。根据以往成立过的指挥部和其它地区的经验，成都东站预设了7种中类型的应急指挥部，他们是安全生产应急指挥部、社会安全应急指挥部、突发性大客流疏散应急指挥部、突发公共卫生事件应急指挥部、自然灾害应急指挥部、消防安全应急指挥部、设计敏感舆情应急指挥部。但是不仅仅局限于这7种，当有其它类型的重大安全事件发生时，应急处置委员会会商讨成立相应的应急指挥部。这些应急指挥部对应着不同的牵头部门和成员单位，组织结构灵活，可以根据现场工作需要再成立专业的工作组，是成都东站应急协同治理的重要执行机构。1.4成都东站应急协同治理的机制建设成都市火车站地区管理委员会牵头制定了社会治理共建共治共享“1+N”工作机制，其主要内容有：1.4.1网格治理机制将火车站整个责任区按照网格化管理模式确定为一个责任区域，将责任区域划分为不同职能的网格单元（一区多网），即“1”代表火车北站或火车东站，“N”代表该区域划分为核心区、重点区、巡控区、社会单位责任区等网格单元，推行区域网格化管理制度。各网格单元按照不同的任务要求细分为多个小网格区（一网多格），即“1”为大网格，“N”为子网格或小网格区，各小网格区既可作为该网格的一个成员单位在网格员的组织指挥下开展联勤联动工作，又可作为一个独立个体在小网格员的组织指挥下开展日常巡防巡查工作。根据区域不同特点和核心任务，各网格按职能分工配置所需要的执法和管理力量。根据各网格的职能职责确定相应的运行组织形式，即“1”为根据该网格的核心任务确定一个网格员（该网格指挥长，根据任务需要在各小网格区里也确定有小网格员），其它单位成员为联勤联动人员，在网格员的组织指挥下，所属网格联勤联动人员全力配合开展常态化联防治理工作，实现“1+N”共建共治。1.4.2应急指挥机制在应急情况下，根据应急事件性质或类别确定应急网格员（担任该事件的临时指挥长，通常情况下应急网格员应由当前小网格区的小网格员担任），即“1”为该项应急行动应急网格员，“N”为该网格其它成员，在网格员和应急网格员双重指挥下（网格员主要负责组织协调其它网格成员），网格内所属联勤联动人员全力配合开展应急处置工作，实现“1+N”联动联勤。街面如遇突发事件或执法受阻需要增援时，现场执法或管理人员作为第一责任人，在向本网格网格员和监督指挥中心报告的同时，先行行使指挥权，对现场实施有效控制，网格员和增援到达后，指挥权自动移交并在网格员统一指挥下开展现场应急事件处置工作。1.4.3联合指挥机制根据网格的不同特点和核心任务，建立联勤工作指挥所（在核心区建立固定的联勤工作指挥所，在其它网格区选定或设立临时指挥所），负责协同网格间的勤务工作，即“1”为核心区联勤工作指挥所，“N”为重点区、巡控区、社会单位责任区联勤工作临时指挥所，联勤工作指挥所除对本网格实行统一组织指挥外，还对区域内临时指挥所实施协调和指挥，形成区域“1+N”整体统一的联防指挥体系。各网格单元每天早上8:20完成交接班工作，8:30分在联勤工作指挥所（或临时指挥所）召开工作例会，由该网格网格员（指挥长）主持例会，例会情况形成《值班日志》，并向监督指挥中心报告人员到岗情况以及相关工作任务安排情况。各网格单元坚持每天开展责任区域联合巡查，由本网格网格员（指挥长）具体组织，根据巡查发现的问题落实相应的责任单位和治理方式，巡查工作形成记录并向监督指挥中心报告情况。1.4.4应急保障机制一是通讯保障，网格单元内各执法要素采用本系统统一的通讯联络方式，保持本系统通讯联络畅通。各要素在本网格指挥所设置通讯平台（临时指挥所在不具备设置通讯平台的情况下，通过监督指挥中心实现通讯互通），由该网格通讯平台实现网格内部的工作协调和组织指挥，各网格可依托微信公众平台建立微信群，时时发布通知通告，适时交流情报信息；二是指挥所内统一配置盾牌、防暴叉、长短警棍、防刺手套等装备器材，由站前公安分局组织教育培训，做到人人会管理会使用，认真落实装备器材管理使用规定，做好定期清点和换交接工作；三是执法保障，在维护秩序或行政执法过程中，遭遇执法受阻或暴力抗法时，现场公安民警依法采取强制措施确保执法顺利实施，保障和维护执法人员的执法行为。1.5成都东站应急协同治理的法制建设1.5.1国家层面的法律和部门规章目前能查询到适用于成都东站地区应急管理有关的法律和部门规章如下：中华人民共和国突发事件应对法中规定国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。这是我国应急管理体系的总体设计，也是应急管理的原则。该法还规定国家应当建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。这是我国法律层面对应急管理的规划和要求，适用于中华人民共和国境内的所有组织和个人，是应急协同治理最坚强的保障。应急处置委员会可以以此为依据，协调区域内的单位共同治理地区的应急事物。铁路安全管理条例是由国务院颁布的条例，他主要从维护铁路安全运行的目的出发规定了铁路安全管理坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。我国的铁路安全管理主要有铁路和地方政府两个部分负责，早期单独由铁路一家负责。条例给地方政府介入铁路的管理提供了依据，也规定了地方政府的责任。地方政府主要的责任有：保障和加强铁路安全教育，打击和制止危害铁路安全的行为，协调和处置保障铁路安全的有关事项，组织力量参与铁路的联防。我国铁路体制改革后，铁路由政府的一部分改为了从事运营的铁路企业和负责监管的铁路监管局，他们的职责主要是指定突发事件应急预案并组织应急演练。该安全管理条例规定了铁路和地方政府的权利和责任，避免了交叉地带的互相推诿和扯皮，在中国现实状况——铁路也拥有强大的社会资源的现状下，具有很强的现实意义。同时也规定了在应急管理方面铁路和铁路监管部门有义务配合属地部门共同治理好地区的应急事物。1.5.2地方层面的规章四川省高速铁路安全管理规定是由地方政府制定的条例，条例继承高速铁路安全保护坚持安全第一、预防为主、路地协作、