湘西自治州脱贫发展模式剖析与调控政策探究

湘西自治州脱贫发展模式剖析与调控政策探究一、引言1.1研究背景与意义贫困问题一直是全球发展面临的重大挑战，在中国，消除贫困是实现全面建设社会主义现代化国家的关键任务。湘西土家族苗族自治州，作为精准扶贫理念的首倡之地，其脱贫发展历程具有独特的意义和深远的影响。湘西州地处湖南省西北部，是典型的“老、少、边、穷”地区，集革命老区、民族地区、生态功能区和武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点地区于一体。长期以来，受地理位置、自然条件、历史文化等多种因素的制约，湘西州经济发展滞后，贫困问题较为突出，曾是脱贫攻坚的重点区域。脱贫对于湘西自治州而言，是改变地区落后面貌、实现经济社会全面发展的关键举措。脱贫不仅能够提升当地居民的生活水平，使其摆脱贫困的束缚，实现温饱到小康的跨越，更能促进区域经济的增长。脱贫可以带动相关产业的发展，如特色农业、文化旅游业等，从而增加就业机会，吸引人才回流，形成良性循环，推动湘西州经济的可持续发展。脱贫还有助于缩小城乡差距，促进社会公平，提升地区的整体竞争力，为湘西州融入区域发展格局奠定坚实基础。湘西州的脱贫实践为全国乃至全球扶贫工作积累了宝贵的经验。其在精准扶贫理念指导下，探索出了一系列行之有效的脱贫模式和方法，如产业扶贫、旅游扶贫、教育扶贫等。这些模式和方法具有可复制性和推广性，为其他贫困地区提供了借鉴和参考。通过对湘西州脱贫模式的研究，可以深入了解贫困地区脱贫的内在机制和规律，为全球扶贫事业贡献中国智慧和中国方案。从理论层面来看，研究湘西自治州脱贫发展模式有助于丰富扶贫理论体系。传统的扶贫理论在面对复杂多样的贫困问题时，存在一定的局限性。湘西州的脱贫实践，在精准识别、精准帮扶、精准管理等方面进行了创新和实践，为扶贫理论的发展提供了新的视角和实证依据。通过对湘西州脱贫模式的深入分析，可以进一步完善扶贫理论，探索更加科学、有效的扶贫策略和方法，为解决贫困问题提供更加坚实的理论支撑。从实践层面而言，研究湘西州脱贫发展模式及其调控政策具有重要的现实指导意义。在脱贫攻坚取得全面胜利后，如何巩固拓展脱贫攻坚成果，实现与乡村振兴的有效衔接，是当前面临的重要任务。通过对湘西州脱贫发展模式的研究，可以总结成功经验，发现存在的问题和不足，为制定更加科学合理的调控政策提供依据。这些政策可以进一步优化资源配置，加强产业扶持，提升公共服务水平，完善社会保障体系，从而有效防止返贫，促进脱贫地区的可持续发展。研究成果还可以为政府部门、社会组织和企业等参与扶贫和乡村振兴工作提供决策参考，推动形成全社会共同参与的良好局面，为实现共同富裕的目标贡献力量。1.2研究目的与方法本研究旨在深入剖析湘西自治州脱贫发展模式及其调控政策，总结其成功经验，发现存在的问题，并提出针对性的建议，为巩固拓展脱贫攻坚成果、实现乡村振兴提供理论支持和实践参考。通过对湘西州脱贫发展模式的研究，揭示其内在机制和规律，为其他贫困地区提供可借鉴的脱贫路径和方法。深入分析调控政策在脱贫过程中的作用和影响，评估政策的实施效果，为优化政策体系提供依据，以更好地推动贫困地区的可持续发展。为了实现上述研究目的，本研究将综合运用多种研究方法。文献研究法是重要的基础方法，通过广泛查阅国内外相关文献，包括学术期刊论文、政府报告、统计数据等，全面了解国内外扶贫研究的现状、扶贫模式的分类以及相关政策的实施情况。梳理国内外关于脱贫模式和调控政策的研究成果，能够为本研究提供理论支撑和研究思路，明确研究的切入点和创新点。通过对文献的分析，还可以了解到其他地区在脱贫过程中所面临的问题和解决方法，从而与湘西州的情况进行对比，为总结湘西州的独特经验和发现问题提供参考。案例分析法也是本研究的重要方法之一，以湘西州内多个具有代表性的脱贫案例为研究对象，如十八洞村、双湖村等。深入分析这些案例中脱贫模式的具体实施过程、取得的成效以及面临的挑战，从实际案例中总结成功经验和存在的问题。通过对十八洞村的研究，可以了解到其如何通过精准识别、发展特色产业（如乡村游、猕猴桃种植、苗绣加工等）以及激发内生动力等措施实现脱贫摘帽，并将其经验推广到全州。对双湖村的研究则可以发现扶贫工作中存在的问题，如“懒汉思想”、产业发展困难等，从而为提出针对性的建议提供依据。实地调研法是获取一手资料的关键方法，深入湘西州贫困地区进行实地调研，与当地政府官员、扶贫干部、贫困农户等进行面对面交流，了解脱贫发展模式的实际运行情况和群众的真实需求。通过实地观察，可以直观地了解贫困地区的自然环境、基础设施建设、产业发展现状等情况。与当地居民的访谈能够获取他们对脱贫政策的看法、在脱贫过程中遇到的困难以及对未来发展的期望。实地调研还可以发现一些文献中未提及的问题和现象，为研究提供更加丰富和真实的资料，使研究结果更具可信度和实用性。1.3国内外研究现状国外对于贫困与脱贫的研究起步较早，形成了较为丰富的理论体系和实践经验。在脱贫模式方面，以美国等发达国家为代表的社会保障方案模式，由政府为低收入贫困人口提供教育、医疗、食品等保障，注重通过完善的社会保障体系来维持贫困人口的基本生活。以巴西、墨西哥为代表的发展极模式，选择条件比较成熟的贫困地区重点推动其经济发展，使贫困人口参与到经济建设中，并通过经济增长促进个人收入提高，然后以发展的成功经验和辐射作用带动其他贫困地区的发展。还有以印度、斯里兰卡为代表的满足基本需求模式，侧重于满足贫困人口的基本生活需求，如提供住房、医疗、教育等基本公共服务。在扶贫政策研究领域，发达国家通常采取普惠性的社会保障政策来保障贫困人口的基本生活需求，同时注重通过教育和培训来提高贫困人口的就业能力和创业意识。美国通过实施一系列税收减免政策，减轻贫困家庭的负担，并设立专门的扶贫机构，为贫困人口提供就业培训、医疗援助等服务。欧洲国家更强调政府在贫困治理问题中的作用，提供“从摇篮到坟墓”的经济支持，其社会保障制度不止关注经济的积极参与者，也同样关注和支持老弱病残和失业人员。国内对于脱贫的研究紧密结合中国国情，在脱贫模式和政策方面取得了丰硕成果。在脱贫模式上，中国探索出了多种具有特色的模式。产业扶贫方面，提出了“公司+农户”“合作社+农户”等模式，通过公司或合作社与农户合作，发展特色产业，带动农民增收。旅游扶贫模式利用贫困地区丰富的自然和文化资源，发展旅游业，促进当地经济发展和贫困人口脱贫。教育扶贫则通过提高贫困人口的教育水平，阻断贫困代际传递。在扶贫政策方面，中国政府一直将农村扶贫作为重点，通过发展产业、改善基础设施、提高教育水平等方式，实现了农村贫困人口的大幅减少。精准扶贫政策是中国扶贫工作的重要创新，通过精准识别贫困人口、制定个性化帮扶计划、实施动态管理等方式，实现了贫困人口的精准脱贫。中国还通过完善社会保障制度来减少贫困，如提高农村低保标准、完善医疗保障制度等，确保贫困人口的基本生活需求。针对湘西自治州的脱贫研究，众多学者从不同角度进行了探讨。一些研究分析了湘西州的贫困现状和成因，指出其贫困具有长期性和艰巨性，受地理位置、自然条件、基础设施薄弱、人口素质低等多种因素制约。在脱贫模式研究方面，有学者对湘西州的产业扶贫模式进行了深入分析，探讨了如何依托当地特色资源，发展特色农业、文化旅游等产业，促进农民增收。对旅游扶贫模式的研究则关注如何利用湘西州独特的自然生态环境和历史文化景观，通过旅游开发实现脱贫致富，如政府主导模式下，地方政府充分利用国家支持扶贫开发的政策，全面实行政府主导型旅游扶贫发展模式。部分研究还关注了湘西州脱贫过程中的政策实施与效果评估。对教育扶贫政策的研究分析了政策在提高湘西州贫困人口教育水平、阻断贫困代际传递方面的作用和存在的问题。对易地搬迁扶贫政策的研究则探讨了政策在改善贫困群众居住条件、促进就业和融入社会等方面的成效和挑战。然而，当前关于湘西州脱贫发展模式及其调控政策的研究仍存在一些不足。在脱贫模式的系统性研究方面，缺乏对多种脱贫模式协同作用的深入分析，未能充分揭示不同模式之间的相互关系和综合效应。在政策研究方面，对政策的动态调整和适应性研究不够，未能及时根据脱贫工作的新情况、新问题提出有效的政策优化建议。对脱贫成果的巩固和可持续发展研究也有待加强，如何防止返贫、实现脱贫地区的长期稳定发展，还需要进一步深入探讨。二、湘西自治州脱贫发展现状2.1湘西自治州概况湘西土家族苗族自治州位于湖南省西北部，地处湘鄂渝黔四省市交界处，是湖南省唯一的少数民族自治州。其下辖7县1市（吉首市、泸溪县、凤凰县、花垣县、保靖县、古丈县、永顺县、龙山县）及1个经济开发区，共有115个乡镇（街道），国土面积1.55万平方公里。截至2024年，湘西土家族苗族自治州常住人口239.17万人，其中以土家族、苗族为主的少数民族占比较高，是典型的少数民族聚居区。湘西州地势西北高、东南低，地貌以中低山、中山为主，境内沟壑纵横，地形复杂。这种地形条件一方面限制了交通基础设施的建设和农业规模化发展，增加了经济发展的难度；另一方面，也造就了其独特的自然风光和丰富的生态资源，为旅游业和特色农业的发展提供了基础。境内河流众多，主要有沅江及其支流酉水和武水、澧水等，水资源丰富，为农业灌溉、水电开发等提供了有利条件。湘西州属于中亚热带季风湿润气候，四季分明，气候温和，光照充足，雨量充沛。这种气候条件适宜多种农作物生长，为发展特色农业提供了良好的自然环境，使得湘西州成为“中国椪柑之乡”“中国有机茶之乡”，泸溪椪柑、古丈毛尖、保靖黄金茶、龙山百合等特色农产品闻名遐迩。湘西州拥有丰富的自然资源。在矿产资源方面，已探明的矿产有40余种，其中锰、锌等金属矿储量较大。花垣县被誉为“东方锰都”，其锰矿储量居湖南省首位，为当地的矿业发展提供了资源基础。在森林资源方面，全州森林覆盖率稳定在60.4%以上，是国家重点生态功能区、国家森林城市、长江经济带重要生态屏障。丰富的森林资源不仅有利于生态保护，还为林产品加工、生态旅游等产业的发展提供了资源支持。湘西州的水能资源也较为丰富，理论蕴藏量达168万千瓦，可开发量108万千瓦，水电开发潜力较大，为地区能源供应和经济发展提供了有力支撑。湘西州历史文化底蕴深厚，拥有1处世界文化遗产——老司城，1个世界地质公园——湘西世界地质公园，1个历史文化名城——凤凰古城，4个历史文化名镇等1517处历史文化古迹、172个传统村落、28个国家级非物质文化遗产保护名录和321个国字号生态文化旅游品牌。苗族四月八、苗族赶秋等民俗活动丰富多彩，土家织锦、苗绣等传统手工艺独具特色，这些丰富的历史文化资源为文化旅游业的发展奠定了坚实基础，使其成为湘西州经济发展的重要支柱产业之一。然而，长期以来，湘西州受地理位置、自然条件、历史文化等多种因素的制约，经济发展滞后，贫困问题较为突出。解放前，湘西各族人民长期遭受反动统治阶级残酷的民族压迫和剥削，一直处于战乱不休、经济凋敝、土匪横行、民不聊生的境地，人民生活极度贫困。建国之初，在党的领导下，湘西肃清匪患，恢复生产，但到20世纪80年代，仍有156万群众生活在温饱线以下，占农业人口的80%以上。改革开放以后，虽然在党的关怀下，湖南省长沙市等先进市对湘西各县市进行对口扶贫，湘西人民摆脱贫困的脚步从未停止，但贫困问题依然严峻。直到2013年，习近平总书记到湘西十八洞村考察，提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”十六字方针，湘西州的脱贫攻坚工作才迎来了新的契机，开启了全面脱贫的新篇章。2.2脱贫成果概述在脱贫攻坚的伟大征程中，湘西自治州取得了令人瞩目的成就，实现了从深度贫困到全面小康的历史性跨越。自2013年精准扶贫理念提出以来，湘西州紧紧围绕“两不愁、三保障”目标，举全州之力、集全民之智，深入开展脱贫攻坚工作，贫困人口大幅减少，贫困发生率显著下降，经济社会发展取得长足进步，脱贫成果丰硕。在贫困人口减少和贫困发生率下降方面，湘西州实现了质的飞跃。2013年，湘西州贫困人口达65.6万人，贫困发生率高达31.93%，是全国脱贫攻坚的重点区域之一。通过一系列精准帮扶措施的实施，到2020年，湘西州实现了8县市全部脱贫摘帽，1110个贫困村全部出列，65.6万贫困人口全部脱贫，贫困发生率降至0%，历史性地消除了绝对贫困，提前一年完成脱贫攻坚任务，书写了中国减贫奇迹的湘西篇章。这一成果的取得，得益于湘西州对精准识别工作的高度重视，通过“一进二看三算四比五议六定”的精准识别程序，确保了贫困人口识别的准确性，为后续的精准帮扶奠定了坚实基础。对精准帮扶措施的有效落实，通过产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫等多种方式，为贫困人口提供了全方位的支持和帮助，激发了他们的内生动力，实现了稳定脱贫。脱贫攻坚有力推动了湘西州的经济增长和产业发展。经济总量实现大幅跃升，2020年，湘西州地区生产总值突破700亿元大关，达到725.11亿元，按可比价格计算，GDP总量是1949年的92倍，年均增长6.6%。特别是2012-2020年，湘西经济总量实现4次百亿元突破，2013年突破400亿元，2016年突破500亿元，2018年突破600亿元，2020年，在新冠肺炎疫情严重冲击和国内外错综复杂的发展环境的巨大压力下，经济总量突破700亿元，仍然保持2.2%的增长。人均地区生产总值由1952年的75元，增加到2019年的26691元，按可比价格计算，年均增长5.3%。产业结构不断优化升级，逐渐从传统的农业和矿业为主向多元化产业格局转变。2020年，全州三次产业结构调整为15.4:28.2:56.4，“三二一”经济结构进一步巩固，服务业成为经济增长的主要驱动力。在农业方面，形成了柑橘、猕猴桃、茶叶、烟叶、油茶、蔬菜、中药材、黄牛、黑猪等特色产业，建成全球最大富硒猕猴桃基地、中国最大的椪柑和百合基地，是中国黄金茶之乡和全国优质烟叶基地。拥有24个万亩特色产业标准园区，建成农民专业合作社6556个，农产品加工企业2937家，“湘西香伴”品牌影响力不断扩大，初步形成了“一县一业”“一乡一特”“一村一品”的产业开发格局。花垣县、古丈县获批国家级出口食品农产品质量安全示范区，永顺县入选国家农村一二三产业融合发展先导区创建名单，保靖县入选第四批中国特色农产品优势区，龙山县获批省级农业科技园。工业领域，形成了锰锌加工、白酒、农产品加工、生物医药、电子信息、新材料等优势产业。工业园区迅速发展壮大，成为工业增长的主要驱动力，全州园区开发面积达37.36平方公里，建成8个省级产业园区、2个省级高新区。2020年末，入园企业数1210家，实现园区生产总值142.6亿元，其中工业增加值95.7亿元；技工贸总收入397.6亿元，占GDP总量的54.8%；园区上交税金23亿元，占财政收入的15.7%；建成标准厂房250万平米。以文化旅游业为代表的服务业蓬勃发展，成为湘西州经济发展的新引擎。形成了凤凰古城、老司城、里耶古镇、矮寨大桥四大旅游黄金板块，建成1个5A级景区、12个4A级景区、23个3A级景区和321个国字号生态文化旅游品牌，“神秘湘西”品牌全面唱响，全域旅游加快发展，成为全国十大旅游热点地区。接待游客人数和旅游总收入逐年攀升，由1987年的48.4万人次、238.58万元增加到2020年的5533.57万人次、476.8亿元，年均分别增长15.4%、35%，旅游及相关产业增加值占GDP比重达17%以上。社会消费品零售总额从1958年的0.48亿元增加到2020年的243.47亿元，年均增长10.8%。居民生活水平显著提高，生活条件得到极大改善。2020年，湘西州农村居民人均可支配收入达到11242元，是1978年的83倍，年均增长11.1%；城镇居民人均可支配收入达27853元，是2003年的5.3倍，年均增长10.3%。居民人均消费支出13838元，消费档次向全面小康型转变，汽车进入千家万户，2019年城镇居民、农村居民平均每百户拥有的家用汽车数量分别为32辆、13辆。教育、医疗、住房等基本公共服务水平大幅提升，九年义务教育巩固率达到99%以上，建档立卡贫困家庭学生义务教育阶段无一人因贫失学辍学；基本医疗保障实现全覆盖，贫困人口住院医疗费用实际报销比例达到85%以上；实施农村危房改造和易地扶贫搬迁，解决了贫困群众的住房安全问题，累计完成农村危房改造16.5万户，易地扶贫搬迁10.5万人。湘西州的脱贫成果不仅体现在经济数据和生活水平的提升上，还体现在生态环境的保护、文化传承与发展以及社会和谐稳定等多个方面。在脱贫过程中，湘西州始终坚持绿色发展理念，统筹推进生态保护和修复，空气质量、水源质量全省第一，森林覆盖率稳定在60.4%以上，成为全国绿色发展的典范城市。对文化传承与发展的重视，老司城、凤凰古城等历史文化古迹得到有效保护和开发利用，苗族四月八、苗族赶秋等民俗活动和土家织锦、苗绣等传统手工艺得以传承和发扬，丰富了群众的精神文化生活，增强了民族自豪感和文化认同感。脱贫攻坚促进了社会和谐稳定，缩小了城乡差距，增进了民族团结，为湘西州的可持续发展奠定了坚实基础。三、湘西自治州脱贫发展模式分析3.1产业扶贫模式产业扶贫是湘西自治州脱贫攻坚的核心举措，通过挖掘和利用当地特色资源，培育和发展特色产业，实现了贫困地区经济的可持续增长和贫困人口的稳定脱贫。湘西州立足本地实际，充分发挥自然资源和文化资源优势，积极探索适合本地发展的产业扶贫路径，形成了以特色农业、乡村旅游、农产品加工等为主导的多元化产业扶贫格局，为脱贫攻坚注入了强大动力。3.1.1特色农业产业扶贫湘西州自然条件优越，生态环境良好，具有发展特色农业的独特优势。在脱贫攻坚过程中，湘西州将特色农业作为产业扶贫的重要方向，大力发展茶叶、柑橘、猕猴桃、烟叶、油茶、蔬菜、中药材、黄牛、黑猪等特色农业产业，取得了显著成效。以茶叶产业为例，湘西州是中国黄金茶之乡，拥有独特的茶叶品种——湘西黄金茶。近年来，湘西州加大对茶叶产业的扶持力度，通过政策引导、资金支持、技术培训等措施，推动茶叶产业快速发展。截至2023年，全州茶园面积达77万亩，茶叶产量和产值不断增长。吉首市隘口村通过发展茶叶产业，实现了整村脱贫致富。村里成立了茶叶专业合作社，组织村民规模化种植茶叶，并引进先进的加工技术和设备，提高茶叶品质和附加值。目前，隘口村茶叶种植面积达到15000亩，拥有5家茶叶合作社，吸引社会资本投入两千多万元，村民年均收入超过8300元，成为湘西州茶叶产业扶贫的典范。柑橘产业也是湘西州的传统优势产业。泸溪县是“中国椪柑之乡”，泸溪椪柑以其果大、皮薄、汁多、味甜等特点闻名遐迩。为推动柑橘产业发展，泸溪县加强品种改良和品质提升，引进了优良品种，推广绿色防控技术，确保柑橘品质安全。积极拓展销售渠道，通过电商平台、农超对接等方式，将泸溪椪柑推向全国各地市场。目前，泸溪县柑橘种植面积达到28万亩，年产量30万吨以上，产值超过10亿元，带动了大量农户增收致富。特色农业产业的发展不仅增加了农民的收入，还促进了农村经济的繁荣。在产业发展过程中，湘西州注重品牌建设，打造了一系列具有地域特色的农产品品牌，如古丈毛尖、保靖黄金茶、龙山百合、永顺莓茶等。这些品牌农产品在市场上具有较高的知名度和美誉度，有效提升了农产品的市场竞争力和附加值。湘西州还积极推动特色农业与旅游、文化等产业的融合发展，开发了一批以农业观光、采摘体验、农事活动为主题的乡村旅游项目，进一步拓展了农民的增收渠道。特色农业产业扶贫在湘西州脱贫攻坚中发挥了重要作用。通过发展特色农业，湘西州实现了农业增效、农民增收、农村繁荣的目标，为脱贫攻坚和乡村振兴奠定了坚实基础。未来，湘西州将继续加大对特色农业产业的支持力度，不断提升产业发展水平，推动特色农业产业向高质量、现代化方向发展，为实现乡村振兴战略目标提供有力支撑。3.1.2乡村旅游扶贫湘西州拥有丰富的自然景观和独特的民族文化，发展乡村旅游具有得天独厚的条件。在脱贫攻坚过程中，湘西州将乡村旅游作为重要的扶贫产业，积极探索“景区带村”“村落景区”“公司+村集体”“能人带户”等乡村旅游扶贫模式，取得了显著成效，有力地推动了贫困地区的经济发展和贫困人口的脱贫致富。“景区带村”模式是依托知名景区的影响力，加大景区及周边村寨旅游基础设施建设，引导村民发展农家乐、乡村客栈、观光农业等业态，销售原生态农产品、特色小吃、手工艺品等产品，实现景村一体化发展，帮助村民脱贫致富。永顺县司城村依托老司城世界文化遗产，大力建设现代农业观光区、农家乐民宿接待区、土家文化展示区、土司农耕休闲区，解决了村民就业问题，拓宽了增收渠道。目前，该村公益岗位安排就业61人，民俗文化表演就业80人，开办农家乐就业70人。村民通过参与旅游经营，从旅游中获得的纯收入人均达1500-2000元，老司城景区成为全国“景区带村”旅游扶贫示范项目。“村落景区”模式是将传统村落景区化，打造乡村旅游精品线路，着力村落环境整治、自然和人文景观保护展示、旅游配套基础设施建设以及村民素质提升等，集中连片建设，打造乡村旅游扶贫示范村，带动群众脱贫。湘西州拥有200多个保存完好的传统村落，其中有82个中国传统村落。通过集中连片打造，吕洞山、惹巴拉成功创建国家3A旅游景区，乡村旅游扶贫促农增收效应进一步提升。花垣县十八洞村整合周边5个苗族村寨，充分利用喀斯特地貌的地质景观和浓郁的民族风情，打造蚩尤部落群，展示神秘苗乡魅力。2017年接待游客26万人次，实现旅游收入200余万元，村民人均纯收入由2013年的1668元提升到10180元，2017年2月全村实现整村脱贫，成为乡村旅游扶贫的典范。“公司+村集体”模式是引进旅游开发公司，统一经营、管理，鼓励农村集体经济组织依法将集体经营性建设用地使用权入股联营，鼓励农民将自己的传统民居、承包土地的经营权流转入股，让村民变股民，构建村民、公司和集体的利益共同体，增加村民的财产性收入、经营性收入和工资性收入。凤凰县组建了铭城旅游公司，对山江苗族博物馆、老家寨等20个苗族村寨实施联合开发经营。2017年凤凰乡村游接待国内外游客505.68万人次，实现旅游收入7.7978亿元，解决就业岗位近400人，人均年工资2万元以上。老家寨村和拉毫村以古村落资源入股，由公司统一开发经营，按比例与村里分红，既解决了村集体经济发展问题，也解决了群众产业扶贫问题，2016年门票收入突破1亿元，从事乡村旅游经营的村民人均收入达到2万元以上。“能人带户型”模式是以传承人和传承基地为依托，通过挖掘和帮扶能人创业，发挥示范带动作用，引导能人点对点帮扶贫困户，形成一户带多户、多户带一村的效应，带动更多村民参与。湘西州有84位国家级、省级非遗传承人，全州建立了34个非遗传习所，2个国家级生产性保护基地，12个州级非遗生产性保护基地。全州文化创意企业和非遗传承人自主研发非遗项目产品达50多种，打造了银饰、苗绣、苗画、竹编、土家织锦、木雕、陶瓷、踏虎凿花等一批具有湘西民族特色的非遗产品品牌。凤凰蜡染传承人姚六菊在政府支持下创办公司，在廖家桥镇、千工坪乡建立蜡染原料生产基地，租赁当地土地，聘用当地贫困户，直接带动当地1000多名贫困户脱贫。吉首市坪朗豆腐制作技艺非物质文化遗产传承人石清香将“坪朗豆腐”做成了产业，不仅在吉首市开了餐馆，还在坪朗村成立了专门的合作社和公司，吸收村民入股从事豆腐制作、加工、销售和农家乐经营，2017年石清香卖豆腐纯收入80余万元，为村民分红8万元，成功入选全国“能人带户”旅游扶贫示范项目。乡村旅游扶贫模式在湘西州取得了显著成效。2017年全州乡村旅游接待游客928万人次，实现旅游收入33.2亿元，累计带动7.2万农村贫困人口脱贫。乡村旅游的发展不仅增加了农民的收入，还促进了农村基础设施的改善、生态环境的保护和文化的传承与发展，为湘西州脱贫攻坚和乡村振兴注入了新的活力。3.1.3工业及其他产业扶贫除了特色农业和乡村旅游，湘西州还积极发展工业及其他产业扶贫，通过农产品加工、电商、手工业等产业，拓宽贫困群众的增收渠道，助力脱贫攻坚。农产品加工业是湘西州工业扶贫的重要领域。湘西州拥有丰富的农产品资源，通过发展农产品加工业，将农产品进行深加工，提高农产品附加值，增加农民收入。全州建成农产品加工企业2937家，形成了柑橘、猕猴桃、茶叶、百合等农产品加工产业链。老爹生物公司是湘西州农产品加工的龙头企业，专注于猕猴桃的深加工，开发出了果王素、猕猴桃果汁、果脯等一系列产品，产品畅销国内外市场。该公司通过“公司+基地+农户”的模式，与农户签订种植收购合同，带动了大量农户种植猕猴桃，实现了增收致富。保靖县的黄金茶加工企业，通过引进先进的加工设备和技术，提升黄金茶的品质和加工效率，产品供不应求，不仅提高了茶农的收入，还促进了当地茶叶产业的发展。电商产业在湘西州脱贫攻坚中发挥了重要作用。湘西州积极推进电商扶贫，通过建设电商服务站、开展电商培训、培育电商人才等措施，帮助贫困群众利用电商平台销售农产品，拓宽销售渠道，增加收入。全州整合电商、金融、快递物流等资源，在条件成熟的易地搬迁安置区和贫困村配套建设电商服务站，为群众提供网购网销、水电缴费、快递收发、助农取款、转账汇款等优质服务，解决了群众网购网销难、送货难、服务难等现实问题。永顺县与阿里巴巴集团合作，建成湘西首个菜鸟产地仓，通过电商平台和冷链物流，将永顺的猕猴桃、柑橘等优质农产品推向全国市场，物流成本大大降低，销售价格同比增长30%-45%，有效带动了农产品销售和农民增收。许多贫困群众通过参加电商培训，掌握了电商运营技能，开设网店销售农产品，实现了自主创业和脱贫致富。手工业作为传统产业，在湘西州也成为扶贫的重要力量。湘西州拥有丰富的民族文化资源，土家织锦、苗绣、银饰等传统手工艺品独具特色。通过挖掘和传承民族传统手工艺，发展手工业产业，不仅保护和传承了民族文化，还为贫困群众提供了就业机会和增收渠道。全州建立了34个非遗传习所，2个国家级生产性保护基地，12个州级非遗生产性保护基地，培育了一批手工业企业和专业合作社。凤凰县的苗绣企业，通过组织苗绣艺人进行生产，开发出了一系列具有民族特色的苗绣产品，如服饰、饰品、工艺品等，产品远销国内外市场。企业还通过“公司+农户”的模式，带动周边贫困妇女在家从事苗绣加工，实现了居家就业和增收。龙山县的土家织锦专业合作社，组织土家织锦艺人进行培训和生产，提高织锦技艺和产品质量，产品深受消费者喜爱，合作社成员的收入也大幅提高。工业及其他产业扶贫为湘西州脱贫攻坚做出了重要贡献。通过发展农产品加工、电商、手工业等产业，不仅增加了贫困群众的收入，还促进了产业结构的优化升级，为湘西州经济的可持续发展奠定了基础。在未来的发展中，湘西州将继续加大对工业及其他产业的扶持力度，推动产业创新发展，提高产业竞争力，为乡村振兴提供更有力的产业支撑。3.2易地搬迁扶贫模式易地搬迁扶贫是解决“一方水土养不好一方人”地区贫困人口脱贫问题的根本之策。湘西州山高坡陡、沟壑纵横，部分地区生存环境恶劣，基础设施建设难度大、成本高，贫困群众生活条件艰苦，脱贫难度较大。为从根本上改善贫困群众的生存和发展条件，湘西州积极实施易地搬迁扶贫模式，通过科学规划、精准施策，帮助贫困群众搬离穷窝、斩断穷根，实现了安居乐业和稳定脱贫。3.2.1搬迁政策与实施湘西州按照“政府主导、群众自愿，因地制宜、科学规划，整合资源、精准施策，完善配套、强化保障”的原则，制定了详细的易地搬迁扶贫规划。根据自然条件、资源禀赋、产业基础和就业需求等因素，合理确定安置点选址，确保搬迁群众能够“搬得出、稳得住、能致富”。在安置点建设方面，注重基础设施和公共服务设施的配套建设，按照“缺什么补什么”的原则，完善水、电、路、气、讯等基础设施，建设学校、医院、文化活动中心、农贸市场等公共服务设施，为搬迁群众提供便捷的生活条件。在搬迁对象确定上，严格遵循精准识别原则，以居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多发等生存环境差、不具备基本发展条件，以及生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的农村建档立卡贫困人口为重点，优先安排位于地震活跃带及受泥石流、滑坡等地质灾害威胁的贫困人口。通过农户申请、村民评议、乡镇审核、县级审批等程序，确保搬迁对象精准无误。同时，对搬迁对象进行公示，接受社会监督，做到公开、公平、公正。湘西州还积极整合各类资金，加大对易地搬迁扶贫的投入。除中央和省级财政补助资金外，还通过地方政府债券、专项建设基金、金融机构贷款等多种渠道筹集资金，为易地搬迁扶贫提供了有力的资金保障。在资金使用上，严格按照相关规定，实行专款专用，确保资金安全高效使用。截至2020年底，湘西州累计完成易地扶贫搬迁10.5万人，建成集中安置点326个，其中万人以上安置点2个、千人以上安置点23个，搬迁群众全部入住新居，生活条件得到了极大改善。3.2.2后续扶持措施为确保搬迁群众能够稳定脱贫，湘西州制定了一系列后续扶持措施，从产业扶持、就业帮扶、配套设施建设等多个方面入手，为搬迁群众提供全方位的支持和帮助。在产业扶持方面，湘西州积极盘活农村资产资源，大力推进农村集体产权制度改革，全面做好农村集体产权清产核资工作，确保搬迁群众在原迁出地集体享有同等权利，平等享受迁出地土地经营权确权登记与村集体产权制度改革政策，平等享受集体资源资产股份制经营产生的收益。鼓励和支持农业产业化龙头企业、农民合作社、种养大户等社会力量，通过租赁和入股等多种形式，流转或承包开发搬迁群众迁出地土地、林地，发展特色农业产业，实现资源的有效利用和增值。推进农业特色产业建设，对有条件发展农业特色产业的搬迁安置区，积极支持扩大安置区配套农业特色产业覆盖范围，鼓励、引导农业龙头企业、专业合作社、家庭农场、休闲农庄等新型农业经营主体，在搬迁安置区周边就近流转土地，开发特色农业产业项目，带动搬迁安置群众共同发展农业特色产业，确保有产业发展能力及意愿的搬迁安置群众，实现产业发展扶持政策全覆盖、与新型农业经营主体利益联结全覆盖，不断拓宽搬迁群众收入渠道，获得更多的产业收益。泸溪县在搬迁安置区周边建设了万亩柑橘产业园，引进柑橘加工企业，通过“公司+合作社+农户”的模式，带动搬迁群众种植柑橘，实现了产业增收。就业帮扶是后续扶持的关键环节。湘西州积极开展就业援助工作，对搬迁家庭进行摸底排查，对有劳动能力、有就业愿望且家庭成员无一人就业的“零就业”家庭，采取送岗位上门服务方式，确保“零就业”家庭至少一人就业。建立安置区搬迁群众常态化劳务需求对接机制，实行搬迁群众优先就业政策，结合州内外各类企业用工需求，加强安置区就业意愿摸底调查，实现输入地岗位需求与安置区有意愿劳动力输出的无缝对接，确保搬迁群众实现精准就业。开发公益岗位，按照有效匹配原则，在安置区合理开发设置协管、物管、保洁、维修等公益性岗位，优先保障符合条件的半劳力、弱劳力搬迁群众实现就近就业。促进自主创业，鼓励搬迁群众自主创业，首次创办小微企业、农民专业合作社或从事个体经营，连续正常经营6个月以上并带动就业的，按照有关规定给予一次性创业补贴；对符合条件但自筹资金不足的自主创业搬迁群众，按照有关规定优先给予最高不超过20万元的创业担保贷款，并按规定给予贴息。对在安置区自主创业的创业主体，每吸纳1名搬迁劳动力且与其签订1年以上劳动合同并足额缴纳社会保险、稳定就业半年以上的，按照1000元/人的补贴标准给予一次性岗位补贴。截至2020年底，湘西州易地搬迁人口中有3.42万人通过劳务输出实现稳定就业，2016名搬迁群众在86家扶贫车间就近就业，2537人通过公益性岗位实现稳定就业，有效解决了搬迁群众的就业问题。在配套设施建设方面，湘西州不断完善安置区的基础设施和公共服务设施。在基础设施建设上，加强水、电、路、气、讯等基础设施的维护和管理，确保设施正常运行，为搬迁群众的生产生活提供保障。在公共服务设施建设上，落实易地扶贫搬迁区域内中小学校、幼儿园配套建设政策，保障所有易地扶贫搬迁适龄青少年、儿童接受义务教育；加大易地扶贫搬迁贫困家庭学生资助力度，确保贫困家庭学生不因贫失学辍学。合理设置安置区医疗卫生服务机构，保障安置区医疗卫生服务机构人员配置，明确安置区医疗卫生机构工作职责，平稳延续衔接各项健康扶贫政策，加大优质医疗卫生资源对安置区的倾斜力度，加大对搬迁群众医疗保障工作支持力度，确保搬迁群众能够享受到优质的医疗卫生服务。永顺县在搬迁安置区建设了配套学校和医院，为搬迁群众子女入学和就医提供了便利条件，解决了搬迁群众的后顾之忧。湘西州还注重搬迁群众的社区融入和精神文化建设。健全安置区管理服务组织机构，创新安置区户籍管理办法，推进新社区便民服务中心建设，巩固深化安置区基层治理模式，有效降低集中安置区生活成本，探索安置区物业服务管理和维修基金筹措办法，抓好项目竣工验收及质量安全监管，为搬迁群众创造良好的生活环境。完善综合性文化服务设施，加强文体活动队伍建设，加强非遗传承人培养，加强文化创意产品开发，加强安置区精神文明建设，丰富搬迁群众的精神文化生活，增强搬迁群众的归属感和认同感。通过开展各类文化活动和技能培训，提升搬迁群众的文化素质和就业能力，促进搬迁群众更好地融入新社区。3.3教育扶贫模式教育扶贫是阻断贫困代际传递的根本之策。湘西州高度重视教育扶贫工作，通过完善教育资助体系、提升教育资源水平等举措，保障贫困家庭学生接受教育的权利，提高贫困人口的文化素质和就业能力，为脱贫攻坚和乡村振兴提供人才支撑。3.3.1教育资助体系湘西州建立了从学前教育到高等教育全覆盖的教育资助体系，确保贫困家庭学生不因贫失学辍学。在学前教育阶段，实施“一免一助”政策。对建档立卡等家庭经济困难在籍在园幼儿，给予每生每年1500元的免保教费资助；对建档立卡、低保等家庭经济困难在籍在园幼儿，给予每生每年1000元的入园生活补助。这些政策有效减轻了贫困家庭的学前教育负担，提高了学前三年毛入园率，为幼儿的成长和发展奠定了良好基础。义务教育阶段，实行“四免一助一餐”政策。义务教育阶段学生全部享受国家免费提供教科书，为农村义务教育阶段学生免费配发汉语字典；全部免学杂费；农村义务教育阶段寄宿生免除寄宿费；在校生中的建档立卡等家庭经济困难学生（含非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生）免除教辅资料费。对建档立卡、低保等家庭经济困难在籍在校学生给予生活补助，其中建档立卡、低保等家庭学生分别按小学每生每年1500元、初中2000元标准执行，其他贫困寄宿生分别按小学每生每年1000元、初中1250元标准执行（根据上级指标决定）。农村义务教育阶段学校学生享受营养改善计划，中央财政为每生每天提供4元的营养膳食补助（每年200天）。这些政策确保了贫困家庭学生能够顺利完成义务教育，提高了义务教育巩固率，九年义务教育巩固率达到99%以上，建档立卡贫困家庭学生义务教育阶段无一人因贫失学辍学。在普通高中教育阶段，落实“三免一助”政策。对具有正式学籍的普通高中在校生中的建档立卡等家庭经济困难学生（含非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生），免除学费、教科书费、教辅资料费，其中免学费标准为省级示范性高中（含特色教育学校）每生每年2000元，非示范性高中每生每年1600元，教科书费、教辅资料费按政策据实免除。设立国家助学金，资助家庭经济困难的普通高中生，资助面约占在校学生人数的30%，分为3档，一等助学金每生每年3000元，二等助学金每生每年2000元，三等助学金每生每年1000元，建档立卡家庭、非建档立卡残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生享受最高档。这些政策减轻了贫困家庭的高中教育负担，提高了高中阶段毛入学率，为学生接受高等教育打下了坚实基础。中职教育阶段，实施“一免一助一计划”政策。中等职业学校在校的一、二、三年级农村（含县镇）学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生享受中职免学费政策，每生每年2400元；中等职业学校在校的一、二年级集中连片开发地区的农村学生和城市家庭经济困难学生享受中职国家助学金政策，每生每年2000元，主要用于学生的生活费，建档立卡、低保等家庭学生每生每年不低于2500元。接受中等职业教育的农村建档立卡贫困家庭在籍在校一二三年级学生享受雨露计划，在国家助学金基础上叠加给予3000元/年（深度贫困县5000元/年）补助，通过“一卡通”发放至学生家庭。该计划由扶贫部门组织实施，学生登录雨露计划网（网址：）实名注册提交申请，或手机安装“雨露百事通”APP按提示填报，信息管理系统自动比对，审核学生信息，扶贫部门审核通过的拟补助扶贫对象名单及相关信息在贫困家庭所在行政村进行公示后，通过一卡通发放。这些政策鼓励了贫困家庭学生接受中职教育，提高了他们的职业技能和就业能力，为脱贫致富提供了技能支持。高等教育阶段，湘西州为家庭经济困难且户籍在本州的全日制普通高校在校大学生和研究生（含新生）提供大学生生源地信用助学贷款，本科生不超过8000元/年，研究生不超过12000元/年，主要提供学费和住宿费，在校期间国家贴息。办理程序为：第一步，登入/注册，如实填写和完善相关信息、贷款金额、贷款年限后导出并打印一份申请表到乡镇（街道）资格审查并加盖公章（续贷无需资格审查）；第二步，本人及共同贷款人（续贷只需其中一人）带好身份证、户口簿、新生录取通知书（或学生证）及申请表（续贷只需申请表）到县市教育局学生资助管理中心签订合同。对当年考取全日制普通高校本科（含预科）、专科（含高职）的州籍贫困家庭大学新生，给予贫困家庭大学新生救助，申请者必须具备农村建档立卡贫困家庭大学新生、享受农村和城镇最低生活保障贫困家庭大学新生、学生本人或父母双方或者一方系残疾人的贫困家庭大学新生、系父母双亡的孤儿、家庭遭大灾或者家庭成员遭大病、来自父母一方丧偶的农村单亲贫困家庭等条件之一。政策标准为全日制本科生（含预科）每人一次性救助5000元，全日制专科（含高职）每人一次性救助3000元。办理程序为学生向就读高中学校提出书面申请，并提交有关证明材料，经过学校初审，县市救助办复审，经公示无异议后，通过现场发放或银行打卡方式发给学生本人。这些政策帮助贫困家庭学生顺利完成高等教育，提升了他们的综合素质和就业竞争力，为他们的未来发展创造了更好的条件。3.3.2教育资源提升湘西州通过加强学校建设、师资队伍建设等措施，不断提升教育资源水平，提高教育质量，为学生提供更好的教育服务。在学校建设方面，加大对贫困地区学校的投入，改善办学条件。新建、改扩建一批学校，完善学校的教学楼、实验楼、图书馆、体育馆等基础设施建设，配备先进的教学设备和仪器，为学生提供良好的学习环境。加强农村小规模学校和寄宿制学校建设，实施“全面改薄”工程，改善农村学校的办学条件，缩小城乡教育差距。十八洞村小学在2014年开始，县里陆续投入近120万元，将陈旧的校园改造一新，新建了教室、食堂、设备室、办公室、教师宿舍等，还配备了现代化的教学设备，让孩子们能够在舒适、现代化的环境中学习。师资队伍建设是提升教育质量的关键。湘西州加强教师培训，提高教师的专业素养和教学水平。通过开展国培计划、省培计划、州培计划等各级各类培训，组织教师参加业务培训、教学研讨、观摩学习等活动，不断更新教师的教育理念和教学方法，提升教师的教学能力。实施乡村教师支持计划，提高乡村教师的待遇和地位，吸引优秀人才到乡村任教。落实乡村教师生活补助、乡镇工作补贴等政策，改善乡村教师的工作和生活条件。加强教师周转宿舍建设，解决乡村教师的住房问题。开展城乡教师交流活动，选派城区优秀教师到农村学校支教，农村教师到城区学校跟岗学习，促进城乡教育资源共享和均衡发展。湘西州还注重教育信息化建设，推进教育现代化。加强学校信息化基础设施建设，实现学校网络全覆盖，多媒体教学设备进教室。通过“互联网+教育”，引入优质教育资源，开展在线教学、远程教研等活动，让贫困地区的学生能够享受到优质的教育资源，缩小城乡教育差距。利用教育信息化平台，开展教师培训、学生学习评价等工作，提高教育管理的效率和水平。通过这些教育资源提升举措，湘西州的教育质量得到了显著提高，为学生的成长和发展提供了有力保障，也为脱贫攻坚和乡村振兴提供了人才支持。3.4健康扶贫模式健康扶贫是防止因病致贫、因病返贫的关键举措。湘西州通过实施医疗保障政策、改善基层医疗卫生服务等措施，着力解决贫困群众看病难、看病贵问题，为脱贫攻坚提供了健康保障。3.4.1医疗保障政策湘西州建立了多层次的医疗保障体系，为贫困群众提供全方位的医疗保障。在医保参保补贴方面，对建档立卡贫困人口参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分，由财政给予全额补贴，确保贫困人口100%参加城乡居民基本医疗保险，实现应保尽保。这一政策有效减轻了贫困群众的医疗负担，提高了他们的医疗保障水平，使他们能够享受到基本医疗服务。大病救助政策为贫困群众提供了额外的保障。对建档立卡贫困人口中的大病患者，经城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助等报销后，个人负担的合规医疗费用仍超过一定额度的，给予大病救助，进一步减轻大病患者的经济负担。对患有29种大病的贫困人口，实行集中救治，按照“一人一档一策”的原则，制定个性化的救治方案，确保患者得到及时有效的治疗。在医疗费用报销政策上，湘西州实行“先诊疗后付费”和“一站式”结算服务。贫困群众在县域内定点医疗机构住院时，无需缴纳住院押金，直接办理住院手续，出院时只需支付个人自付部分，其他费用由医保、大病保险、医疗救助等部门直接结算。这一政策极大地方便了贫困群众就医，减轻了他们的资金周转压力，提高了就医的便捷性和可及性。湘西州还建立了健康扶贫特惠保制度。为建档立卡贫困人口购买健康扶贫特惠保，包括意外伤害保险、大病保险补充、疾病身故保险等，进一步提高贫困人口的医疗保障水平，降低因病致贫、因病返贫的风险。这些医疗保障政策的实施，有效减轻了贫困群众的医疗负担，提高了他们的健康水平，为脱贫攻坚提供了有力的健康保障。3.4.2基层医疗卫生服务改善湘西州加大对基层医疗机构的投入，改善基础设施条件。新建、改扩建一批乡镇卫生院和村卫生室，配备先进的医疗设备，如B超机、全自动生化分析仪、数字化X射线摄影系统等，提高基层医疗机构的诊断和治疗能力。花垣县十八洞村卫生室在脱贫攻坚过程中进行了升级改造，配备了基本的医疗设备，能够为村民提供常见疾病的诊断和治疗服务，极大地方便了村民就医。在医疗服务能力提升方面，湘西州加强基层医疗卫生人才队伍建设。通过定向培养、招聘引进、培训提升等方式，充实基层医疗卫生人才队伍，提高医务人员的专业素质和服务水平。实施农村订单定向医学生免费培养项目，为乡镇卫生院培养了一批本土化的医学人才。定期组织基层医务人员参加业务培训和进修学习，邀请省、市专家进行授课和指导，提升他们的医疗技术水平。湘西州还推进家庭医生签约服务，为贫困群众提供个性化的健康管理服务。组建家庭医生签约服务团队，与贫困群众签订服务协议，为他们提供基本医疗、公共卫生、健康管理等服务。家庭医生定期上门走访，了解贫困群众的健康状况，提供健康咨询和指导，对患有慢性病的贫困群众进行规范管理，定期随访，确保他们的病情得到有效控制。通过改善基层医疗卫生服务，湘西州提高了基层医疗机构的服务能力和水平，让贫困群众能够在家门口享受到优质的医疗卫生服务，为脱贫攻坚和乡村振兴提供了坚实的健康保障。3.5金融扶贫模式金融扶贫是湘西州脱贫攻坚的重要支撑，通过提供资金支持和金融服务，为贫困地区产业发展、贫困户创业增收提供了有力保障。湘西州积极创新金融扶贫模式，完善金融服务体系，加大金融支持力度，有效解决了贫困群众和扶贫产业发展面临的资金短缺问题，为脱贫攻坚注入了金融活力。3.5.1扶贫小额信贷扶贫小额信贷是湘西州金融扶贫的重要举措之一，旨在为建档立卡贫困户提供发展生产的资金支持，帮助他们实现自主创业和增收致富。湘西州严格按照国家扶贫小额信贷政策要求，对有贷款意愿、有劳动能力、有产业发展项目的建档立卡贫困户，提供5万元以下、3年期以内、免抵押免担保、基准利率放贷、财政贴息、县级建立风险补偿金的信用贷款。贷款额度根据贫困户的实际需求和还款能力确定，一般不超过5万元，能够满足贫困户发展小型农业产业、开办小商店、从事手工业等创业项目的资金需求。在利率方面，扶贫小额信贷执行基准利率，由财政全额贴息，贫困户无需承担贷款利息，大大降低了贫困户的融资成本，使他们能够以较低的成本获得发展资金，减轻了还款压力。还款方式灵活多样，根据贫困户的产业发展周期和实际收入情况，可选择按季付息、到期还本，或等额本息还款等方式。这种灵活的还款方式充分考虑了贫困户的实际情况，避免了因还款压力过大而影响产业发展和生活稳定。扶贫小额信贷政策的实施，为湘西州贫困户创业提供了有力支持。许多贫困户利用贷款资金发展特色农业产业，如种植茶叶、柑橘、猕猴桃等经济作物，养殖黄牛、黑猪等家畜，实现了增收致富。花垣县十八洞村的龙先兰，在扶贫小额信贷的支持下，贷款5万元种植了20亩猕猴桃，经过精心管理，猕猴桃产量逐年提高，收入也不断增加，成功实现脱贫致富。他还带动周边贫困户一起发展猕猴桃产业，成立了专业合作社，共同走上了致富道路。吉首市的一位贫困户利用扶贫小额信贷资金开办了一家小商店，通过诚信经营，生意越来越好，不仅解决了家庭的温饱问题，还实现了稳定增收。据统计，截至2020年底，湘西州累计发放扶贫小额信贷25.68亿元，惠及5.8万户贫困户，有效激发了贫困户的内生动力，促进了贫困地区产业发展和脱贫攻坚目标的实现。3.5.2金融服务创新湘西州积极推进金融服务创新，通过保险、担保等多种金融服务，为脱贫攻坚提供全方位的支持和保障。在保险方面，湘西州大力推广农业保险，针对茶叶、柑橘、猕猴桃等特色农业产业，开发了一系列特色农业保险产品，如柑橘价格指数保险、猕猴桃自然灾害保险等。这些保险产品能够有效降低农业生产面临的自然风险和市场风险，保障农民的收益。泸溪县的柑橘种植户购买了柑橘价格指数保险，当柑橘市场价格低于约定价格时，保险公司将按照合同约定给予赔偿，降低了价格波动对果农收入的影响。大力发展扶贫特惠保，为建档立卡贫困人口提供意外伤害、大病补充、疾病身故等保险保障，有效防止了因意外和疾病导致的返贫风险，减轻了贫困人口的医疗负担和家庭经济压力。担保服务也是金融服务创新的重要内容。湘西州建立了扶贫担保机构，为贫困地区的小微企业、农民合作社和贫困户提供融资担保服务，解决了他们因缺乏抵押物而难以获得银行贷款的问题。通过政府出资、社会资本参与等方式，筹集担保资金，扩大担保规模，提高担保能力。担保机构与银行建立合作关系，为符合条件的扶贫产业项目提供担保，银行根据担保情况发放贷款，降低了银行的信贷风险，提高了扶贫产业项目的融资成功率。花垣县的一家农产品加工企业，在扶贫担保机构的担保下，获得了银行的贷款，用于扩大生产规模和技术改造，企业发展迅速，带动了当地贫困户就业和增收。湘西州还积极推进金融服务信息化建设，通过互联网、大数据等技术手段，提高金融服务的便捷性和效率。建立了金融扶贫服务平台，整合银行、保险、担保等金融机构的服务资源，为贫困地区和贫困人口提供一站式金融服务。贫困户可以通过平台在线申请贷款、查询保险信息、了解金融政策等，大大提高了金融服务的可及性。金融机构也可以通过平台获取贫困户的信用信息和产业发展情况，实现精准放贷和风险管控，提高金融服务的质量和效果。金融服务创新为湘西州脱贫攻坚提供了有力保障，降低了贫困地区和贫困人口的生产生活风险，促进了扶贫产业的健康发展，为巩固拓展脱贫攻坚成果、实现乡村振兴奠定了坚实基础。四、湘西自治州脱贫调控政策解析4.1政策体系构建4.1.1政策制定背景与目标湘西州作为典型的“老、少、边、穷”地区，脱贫攻坚任务艰巨。长期以来，受地理位置、自然条件、历史文化等多种因素的制约，湘西州经济发展滞后，贫困问题较为突出。解放前，湘西各族人民长期遭受反动统治阶级残酷的民族压迫和剥削，一直处于战乱不休、经济凋敝、土匪横行、民不聊生的境地，人民生活极度贫困。建国之初，虽在党的领导下肃清匪患、恢复生产，但到20世纪80年代，仍有156万群众生活在温饱线以下，占农业人口的80%以上。改革开放以后，贫困问题依然严峻。直到2013年，习近平总书记到湘西十八洞村考察，提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”十六字方针，湘西州的脱贫攻坚工作才迎来了新的契机。在这样的背景下，湘西州脱贫调控政策的制定具有重要的现实意义。政策制定的依据主要包括国家的扶贫战略和政策导向，以及湘西州的实际贫困状况和发展需求。国家高度重视扶贫工作，出台了一系列政策措施，为湘西州脱贫调控政策的制定提供了宏观指导和政策支持。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确提出了扶贫开发的总体目标和任务，为湘西州脱贫攻坚工作指明了方向。湘西州自身的贫困特点和发展需求也是政策制定的重要依据。湘西州贫困面广、贫困程度深，且具有独特的自然和文化资源，因此政策制定需要充分考虑这些因素，制定出符合本地实际的脱贫政策。湘西州脱贫调控政策的目标明确且具体。脱贫目标是实现贫困人口的精准脱贫，确保“两不愁、三保障”目标的实现。到2020年，湘西州要实现8县市全部脱贫摘帽，1110个贫困村全部出列，65.6万贫困人口全部脱贫，贫困发生率降至0%。为了实现这一目标，政策聚焦于提高贫困人口的收入水平，通过产业扶贫、就业扶贫等措施，为贫困人口提供稳定的增收渠道。加强教育、医疗、住房等基本公共服务保障，确保贫困人口能够享受到优质的教育、医疗资源，住上安全住房，从根本上解决贫困问题。发展目标是促进湘西州经济社会的可持续发展，实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。通过产业发展，推动湘西州产业结构的优化升级，培育壮大特色产业，提高经济发展的质量和效益。加强基础设施建设，改善交通、水利、电力、通信等基础设施条件，为经济发展提供有力支撑。注重生态环境保护，实现经济发展与生态保护的良性互动，打造宜居宜业的美丽湘西。在脱贫攻坚取得胜利后，政策更加注重巩固拓展脱贫攻坚成果，通过建立健全防止返贫监测和帮扶机制，加强对脱贫户和边缘易致贫户的监测和帮扶，防止返贫现象的发生，实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，推动湘西州经济社会的持续健康发展。4.1.2主要政策内容梳理湘西州脱贫调控政策涵盖了产业、易地搬迁、教育、健康、金融等多个领域，形成了一套全面、系统的政策体系。产业政策方面，湘西州制定了一系列政策措施，支持特色农业、乡村旅游、农产品加工等产业的发展。在特色农业发展上，加大对茶叶、柑橘、猕猴桃等特色农产品的扶持力度，通过财政补贴、技术培训、品牌建设等方式，提高特色农产品的产量和质量，增强市场竞争力。对新发展的茶叶种植户给予每亩一定金额的补贴，鼓励农民扩大种植规模；定期组织农业技术专家深入农村，为农民提供种植技术培训，解决生产中的技术难题；积极打造“古丈毛尖”“泸溪椪柑”等特色农产品品牌，提高品牌知名度和美誉度，拓宽销售渠道。对于乡村旅游，加强旅游基础设施建设，改善旅游交通、住宿、餐饮等条件，提升旅游服务质量；出台旅游产业扶持政策，对发展乡村旅游的农户和企业给予贷款贴息、税收减免等优惠政策，鼓励社会资本参与乡村旅游开发。对新开办的乡村客栈，给予一定期限的税收减免；对投资建设旅游景区的企业，提供贷款贴息支持，吸引更多资金投入乡村旅游产业。在农产品加工方面，培育壮大农产品加工企业，支持企业引进先进的生产设备和技术，提高农产品加工水平和附加值；加强农产品加工园区建设，完善园区基础设施和配套服务，引导农产品加工企业向园区集聚，形成产业集群效应。对农产品加工企业引进的先进设备给予一定比例的补贴，鼓励企业进行技术改造；在农产品加工园区内，建设标准化厂房、污水处理设施等，为企业提供良好的发展环境。易地搬迁政策主要包括搬迁规划、安置点建设、后续扶持等内容。在搬迁规划上，科学合理确定搬迁对象和搬迁范围，优先将居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多发等生存环境差、不具备基本发展条件，以及生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的农村建档立卡贫困人口纳入搬迁范围。通过精准识别，确保搬迁对象精准无误，避免出现错搬、漏搬等问题。安置点建设注重选址的科学性和合理性，充分考虑交通、就业、教育、医疗等因素，确保搬迁群众能够“搬得出、稳得住、能致富”。在安置点建设中，按照“缺什么补什么”的原则，完善水、电、路、气、讯等基础设施，建设学校、医院、文化活动中心、农贸市场等公共服务设施，为搬迁群众提供便捷的生活条件。后续扶持措施是易地搬迁政策的重点，通过产业扶持、就业帮扶、配套设施建设等，帮助搬迁群众实现稳定脱贫。在产业扶持方面，积极盘活农村资产资源，推进农村集体产权制度改革，确保搬迁群众在原迁出地集体享有同等权利，平等享受迁出地土地经营权确权登记与村集体产权制度改革政策，平等享受集体资源资产股份制经营产生的收益。鼓励和支持农业产业化龙头企业、农民合作社、种养大户等社会力量，通过租赁和入股等多种形式，流转或承包开发搬迁群众迁出地土地、林地，发展特色农业产业，实现资源的有效利用和增值。在就业帮扶方面，积极开展就业援助工作，对搬迁家庭进行摸底排查，对有劳动能力、有就业愿望且家庭成员无一人就业的“零就业”家庭，采取送岗位上门服务方式，确保“零就业”家庭至少一人就业。建立安置区搬迁群众常态化劳务需求对接机制，实行搬迁群众优先就业政策，结合州内外各类企业用工需求，加强安置区就业意愿摸底调查，实现输入地岗位需求与安置区有意愿劳动力输出的无缝对接，确保搬迁群众实现精准就业。教育政策主要包括教育资助、教育资源提升等内容。在教育资助方面，建立了从学前教育到高等教育全覆盖的教育资助体系，确保贫困家庭学生不因贫失学辍学。在学前教育阶段，实施“一免一助”政策，对建档立卡等家庭经济困难在籍在园幼儿，给予每生每年1500元的免保教费资助；对建档立卡、低保等家庭经济困难在籍在园幼儿，给予每生每年1000元的入园生活补助。义务教育阶段，实行“四免一助一餐”政策，义务教育阶段学生全部享受国家免费提供教科书，为农村义务教育阶段学生免费配发汉语字典；全部免学杂费；农村义务教育阶段寄宿生免除寄宿费；在校生中的建档立卡等家庭经济困难学生（含非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生）免除教辅资料费。对建档立卡、低保等家庭经济困难在籍在校学生给予生活补助，其中建档立卡、低保等家庭学生分别按小学每生每年1500元、初中2000元标准执行，其他贫困寄宿生分别按小学每生每年1000元、初中1250元标准执行（根据上级指标决定）。农村义务教育阶段学校学生享受营养改善计划，中央财政为每生每天提供4元的营养膳食补助（每年200天）。在普通高中教育阶段，落实“三免一助”政策，对具有正式学籍的普通高中在校生中的建档立卡等家庭经济困难学生（含非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生），免除学费、教科书费、教辅资料费，其中免学费标准为省级示范性高中（含特色教育学校）每生每年2000元，非示范性高中每生每年1600元，教科书费、教辅资料费按政策据实免除。设立国家助学金，资助家庭经济困难的普通高中生，资助面约占在校学生人数的30%，分为3档，一等助学金每生每年3000元，二等助学金每生每年2000元，三等助学金每生每年1000元，建档立卡家庭、非建档立卡残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生享受最高档。在中职教育阶段，实施“一免一助一计划”政策，中等职业学校在校的一、二、三年级农村（含县镇）学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生享受中职免学费政策，每生每年2400元；中等职业学校在校的一、二年级集中连片开发地区的农村学生和城市家庭经济困难学生享受中职国家助学金政策，每生每年2000元，主要用于学生的生活费，建档立卡、低保等家庭学生每生每年不低于2500元。接受中等职业教育的农村建档立卡贫困家庭在籍在校一二三年级学生享受雨露计划，在国家助学金基础上叠加给予3000元/年（深度贫困县5000元/年）补助，通过“一卡通”发放至学生家庭。在高等教育阶段，为家庭经济困难且户籍在本州的全日制普通高校在校大学生和研究生（含新生）提供大学生生源地信用助学贷款，本科生不超过8000元/年，研究生不超过12000元/年，主要提供学费和住宿费，在校期间国家贴息。对当年考取全日制普通高校本科（含预科）、专科（含高职）的州籍贫困家庭大学新生，给予贫困家庭大学新生救助，申请者必须具备农村建档立卡贫困家庭大学新生、享受农村和城镇最低生活保障贫困家庭大学新生、学生本人或父母双方或者一方系残疾人的贫困家庭大学新生、系父母双亡的孤儿、家庭遭大灾或者家庭成员遭大病、来自父母一方丧偶的农村单亲贫困家庭等条件之一。政策标准为全日制本科生（含预科）每人一次性救助5000元，全日制专科（含高职）每人一次性救助3000元。在教育资源提升方面，加大对贫困地区学校的投入，改善办学条件，新建、改扩建一批学校，完善学校的教学楼、实验楼、图书馆、体育馆等基础设施建设，配备先进的教学设备和仪器，为学生提供良好的学习环境。加强师资队伍建设，通过培训、交流等方式，提高教师的专业素养和教学水平，实施乡村教师支持计划，提高乡村教师的待遇和地位，吸引优秀人才到乡村任教。加强教育信息化建设，推进教育现代化，通过“互联网+教育”，引入优质教育资源，开展在线教学、远程教研等活动，让贫困地区的学生能够享受到优质的教育资源，缩小城乡教育差距。健康政策主要包括医疗保障、基层医疗卫生服务改善等内容。在医疗保障方面，建立了多层次的医疗保障体系，为贫困群众提供全方位的医疗保障。对建档立卡贫困人口参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分，由财政给予全额补贴，确保贫困人口100%参加城乡居民基本医疗保险，实现应保尽保。对建档立卡贫困人口中的大病患者，经城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助等报销后，个人负担的合规医疗费用仍超过一定额度的，给予大病救助，进一步减轻大病患者的经济负担。对患有29种大病的贫困人口，实行集中救治，按照“一人一档一策”的原则，制定个性化的救治方案，确保患者得到及时有效的治疗。实行“先诊疗后付费”和“一站式”结算服务，贫困群众在县域内定点医疗机构住院时，无需缴纳住院押金，直接办理住院手续，出院时只需支付个人自付部分，其他费用由医保、大病保险、医疗救助等部门直接结算。建立健康扶贫特惠保制度，为建档立卡贫困人口购买健康扶贫特惠保，包括意外伤害保险、大病保险补充、疾病身故保险等，进一步提高贫困人口的医疗保障水平，降低因病致贫、因病返贫的风险。在基层医疗卫生服务改善方面，加大对基层医疗机构的投入，改善基础设施条件，新建、改扩建一批乡镇卫生院和村卫生室，配备先进的医疗设备，如B超机、全自动生化分析仪、数字化X射线摄影系统等，提高基层医疗机构的诊断和治疗能力。加强基层医疗卫生人才队伍建设，通过定向培养、招聘引进、培训提升等方式，充实基层医疗卫生人才队伍，提高医务人员的专业素质和服务水平。推进家庭医生签约服务，为贫困群众提供个性化的健康管理服务，组建家庭医生签约服务团队，与贫困群众签订服务协议，为他们提供基本医疗、公共卫生、健康管理等服务。家庭医生定期上门走访，了解贫困群众的健康状况，提供健康咨询和指导，对患有慢性病的贫困群众进行规范管理，定期随访，确保他们的病情得到有效控制。金融政策主要包括扶贫小额信贷、金融服务创新等内容。在扶贫小额信贷方面，对有贷款意愿、有劳动能力、有产业发展项目的建档立卡贫困户，提供5万元以下、3年期以内、免抵押免担保、基准利率放贷、财政贴息、县级建立风险补偿金的信用贷款。贷款额度根据贫困户的实际需求和还款能力确定，一般不超过5万元，能够满足贫困户发展小型农业产业、开办小商店、从事手工业等创业项目的资金需求。在利率方面，扶贫小额信贷执行基准利率，由财政全额贴息，贫困户无需承担贷款利息，大大降低了贫困户的融资成本，使他们能够以较低的成本获得发展资金，减轻了还款压力。还款方式灵活多样，根据贫困户的产业发展周期和实际收入情况，可选择按季付息、到期还本，或等额本息还款等方式。在金融服务创新方面，积极推进保险、担保等多种金融服务，为脱贫攻坚提供全方位的支持和保障。大力推广农业保险，针对茶叶、柑橘、猕猴桃等特色农业产业，开发了一系列特色农业保险产品，如柑橘价格指数保险、猕猴桃自然灾害保险等，有效降低农业生产面临的自然风险和市场风险，保障农民的收益。发展扶贫特惠保，为建档立卡贫困人口提供意外伤害、大病补充、疾病身故等保险保障，有效防止了因意外和疾病导致的返贫风险，减轻了贫困人口的医疗负担和家庭经济压力。建立扶贫担保机构，为贫困地区的小微企业、农民合作社和贫困户提供融资担保服务，解决了他们因缺乏抵押物而难以获得银行贷款的问题。通过政府出资、社会资本参与等方式，筹集担保资金，扩大担保规模，提高担保能力。担保机构与银行建立合作关系，为符合条件的扶贫产业项目提供担保，银行根据担保情况发放贷款，降低了银行的信贷风险，提高了扶贫产业项目的融资成功率。推进金融服务信息化建设，通过互联网、大数据等技术手段，提高金融服务的便捷性和效率。建立金融扶贫服务平台，整合银行、保险、担保等金融机构的服务资源，为贫困地区和贫困人口提供一站式金融服务。贫困户可以通过平台在线申请贷款、查询保险信息、了解金融政策等，大大提高了金融服务的可及性。金融机构也可以通过平台获取贫困户的信用信息和产业发展情况，实现精准放贷和风险管控，提高金融服务的质量和效果。4.2政策实施机制4.2.1责任落实机制湘西州构建了严密的责任落实机制，明确各级政府和部门在脱贫攻坚中的职责，确保脱贫调控政策能够有效执行。在州级层面，湘西州委、州政府发挥统筹协调和领导核心作用，将脱贫攻坚作为首要政治任务和第一民生工程来抓。成立了以州委书记任组长、州长任副组长的脱贫攻坚领导小组，全面负责脱贫攻坚工作的组织领导和决策部署。领导小组定期召开会议，研究解决脱贫攻坚中的重大问题，制定出台相关政策文件，确保脱贫攻坚工作始终沿着正确方向推进。州委、州政府与各县市党委、政府签订脱贫攻坚责任书，明确脱贫目标任务和工作责任，实行“一把手”负责制，强化县市党委、政府的主体责任。各县市作为脱贫攻坚的责任主体，负责具体组织实施脱贫攻坚工作。成立相应的脱贫攻坚领导机构，制定本地脱贫攻坚规划和实施方案，细化工作任务，将责任落实到乡镇、村和具体责任人。加强对扶贫项目的管理和监督，确保项目实施进度和质量，资金使用安全规范。县市党委、政府主要负责人亲自抓、负总责，定期深入基层调研指导脱贫攻坚工作，及时解决工作中存在的问题。乡镇政府在脱贫攻坚中发挥着承上启下的关键作用。负责落实上级政府的脱贫政策和工作部署，组织实施本乡镇的脱贫项目，对贫困村和贫困户进行精准帮扶。乡镇干部深入农户家中，了解贫困群众的实际需求，制定个性化的帮扶措施，督促帮扶责任人落实帮扶任务。加强对扶贫资金和项目的监管，确保资金使用合理、项目实施顺利。各部门在脱贫攻坚中各司其职、各负其责，形成工作合力。农业农村部门负责产业扶贫政策的制定和实施，指导贫困地区发展特色农业产业，加强农业技术培训和服务，提高农业生产效益；教育部门负责教育扶贫政策的落实，完善教育资助体系，改善办学条件，提高教育质量，阻断贫困代际传递；卫健部门负责健康扶贫政策的执行，加强基层医疗卫生服务体系建设，提高医疗保障水平，解决贫困群众看病难、看病贵问题；民政部门负责兜底保障政策的落实，对符合条件的贫困群众给予最低生活保障、特困人员救助供养等救助，确保他们基本生活得到保障；财政部门负责扶贫资金的筹集和管理，加大对脱贫攻坚的投入，确保资金及时足额到位，加强资金监管，提高资金使用