特许经营类PPP合同争议解决的法律困境与出路探究

特许经营类PPP合同争议解决的法律困境与出路探究一、引言1.1研究背景与意义随着我国经济的快速发展和城市化进程的加速，对基础设施和公共服务的需求日益增长。PPP（Public-PrivatePartnership）模式，即政府与社会资本合作模式，作为一种创新的公共服务供给方式，在我国得到了广泛应用和推广。自2013年底推广PPP的序幕拉开，在中央的推动下，PPP模式在我国迅速发展。截至2022年8月，全国PPP综合信息平台管理库累计入库项目10306个、投资额16.4万亿元，覆盖19个行业，其中签约落地项目8374个、投资额13.6万亿元，我国已成为全球最大的区域PPP市场。PPP模式通过引入社会资本，充分发挥市场机制作用，实现了政府与社会资本的优势互补，提高了公共服务的供给效率和质量，推动了公共服务供给质量变革、效率变革、动力变革，在扩大财政资金有效投资稳大盘、精准有效落实国家重大战略、提高人民幸福感获得感、推进政府治理能力现代化、激发市场主体创新创业活力等方面发挥了重要作用，成为稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。在PPP项目体系中，特许经营类PPP合同占据着关键地位。它是政府与社会资本为提供公共产品或服务，依据特许经营协议形成的合作契约。在这类合同里，政府赋予社会资本特定项目的特许经营权，社会资本承担项目的投资、建设、运营和维护工作，并通过使用者付费、政府付费或可行性缺口补助等形式获取合理回报。然而，由于PPP项目具有投资规模大、合作期限长、参与主体多、法律关系复杂等特点，在项目实施过程中不可避免地会产生各种争议。从中国裁判文书网的检索结果来看，自2014年以来，PPP案件数量不断攀升，2014-2020年全国法院分别审结10件、14件、54件、244件、701件、1635件、2214件，七年间增长幅度超两百倍。可以预见，鉴于PPP模式推行时间尚短，很多潜在纠纷可能还未显露，未来将会涌现出更多的PPP纠纷。特许经营类PPP合同作为PPP项目的核心法律文件，其争议的解决直接关系到项目的顺利推进、政府和社会资本的合法权益以及公共利益的实现。在实践中，由于PPP合同属于兼具民事和行政性质的合同，法院在判断其法律性质时通常会从合同的目的、职责、主体、行为、内容等各方面进行具体分析和综合考虑，这导致司法实践中对于PPP合同法律性质的认定存在较大分歧，进而增加了PPP项目实施的风险，并影响了社会资本方对自身权利的救济和保障。在PPP合同争议解决中，不同的争议解决途径对于当事人的权益保护和项目的顺利进行有着不同的影响。行政诉讼程序虽能以国家强制力保障纠纷解决，但会大幅增加双方争议解决成本，加深对抗性，既不利于政府与社会资本方合作共赢伙伴关系的维系，也与社会资本方的私益取向相悖。同时，争议解决耗时过长可能导致项目停工、经营停止、社会资本方荒废项目等问题，不仅产生巨大经济成本，还会损害公共利益。而仲裁具有专业性、高效性、保密性等优势，能够为当事人提供更灵活、快捷的争议解决方式，但在PPP合同争议解决中，仲裁的适用范围和效力等问题仍存在诸多不确定性。2019年12月最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》对“行政协议”进行了界定，将大量PPP项目协议纳入行政协议范畴，并明确行政协议中的仲裁条款应属无效，这既压缩了诉讼程序之外的PPP项目合同争议解决渠道，也对PPP的发展产生了不利影响。因此，在实践中亟需探寻更有效的诉讼程序以外的纠纷解决机制，使政府及社会资本方能够以更低成本、更高效率、更低对抗性的方式化解争议。在此背景下，对PPP合同争议解决的法律问题进行深入研究，尤其是以特许经营类PPP合同为中心进行考察，具有重要的理论和现实意义。从理论层面来看，有助于厘清PPP合同的法律性质、争议解决的法律适用等基础理论问题，促进PPP法律制度的完善和法学理论的发展。从实践角度出发，能够为政府部门、社会资本方等在PPP项目实施过程中遇到的争议提供切实可行的解决路径和法律建议，提高争议解决的效率和公正性，保障各方的合法权益，维护公共利益，推动PPP模式在我国的健康、可持续发展。1.2国内外研究现状随着PPP模式在全球范围内的广泛应用，PPP合同争议解决问题逐渐成为学术界和实务界关注的焦点。国内外学者从不同角度对该问题进行了研究，取得了一定的成果，但也存在一些不足之处。国外对PPP合同争议解决的研究起步较早，积累了较为丰富的理论和实践经验。在法律性质认定方面，英美法系国家通常将PPP合同视为普通民事合同，适用普通法的规定。例如，在英国，政府合同与普通合同在适用法律和司法管辖上没有明显区别，这一观点在众多PPP项目实践中得到了验证，使得合同双方在争议解决时能够依据成熟的普通法规则进行处理。而大陆法系国家则大多将PPP合同中的特许经营协议视为行政合同，受行政法院管辖。如法国，特许经营协议被认定为行政合同，当出现争议时，主要依据行政法院的相关判例和规则进行解决，这体现了大陆法系国家对公私法严格区分的传统。在争议解决方式上，国外学者普遍认可多元化的争议解决机制。英国的PF2三阶段争议解决机制，先通过内部协商解决争议，若协商不成则进入独立专家裁决阶段，最后可通过仲裁或诉讼解决，这种逐步升级的争议解决方式，既充分考虑了当事人的自主意愿，又保障了争议解决的有效性。美国的政府合同诉愿前置与仲裁机制，规定在提起仲裁之前，当事人需先通过诉愿程序解决争议，这在一定程度上避免了仲裁程序的滥用，提高了争议解决的效率。法国除了行政法院的裁决外，还积极推行替代性纠纷解决机制，如调解、和解等，为当事人提供了更多的选择，有助于维护双方的合作关系。德国则采用行政诉愿与法院内调解相结合的方式，在尊重行政程序的同时，注重通过调解化解矛盾，促进争议的和平解决。国内对于PPP合同争议解决的研究随着PPP模式的推广而逐渐深入。在法律性质认定上，学界存在多种观点。民事合同说认为，PPP合同具备民事合同主体平等、意思自治的根本特征，双方权利义务基本对等，将其界定为民事合同更符合私人部门的诉求，有利于PPP模式的发展。行政合同说主张，PPP合同一方主体为行政主体，目的具有公益性，签订和履行过程中存在行政权的运用，因此应属于行政合同。混合合同说则认为，PPP合同兼具公法和私法性质，双方当事人应同时受到公法和私法原则约束，它既反映了公共部门和私人部门之间对于公共服务的买卖合同关系，又体现了公共部门作为监管者和私人部门作为被监管者之间的管理与被管理关系。在争议解决方式的研究方面，国内学者也进行了广泛的探讨。有学者提出应整合多元化救济路径，发展非诉讼纠纷解决方式，完善行政救济制度。友好协商作为许多PPP项目合同选用的ADR，具有极低的对抗性和简便的程序，但纠纷解决效果易受合同主体冲突情绪的影响。调解则通过中立第三方的调停疏导，帮助双方交换意见，促成矛盾化解，但调解的成功与否往往取决于调解员的能力和双方的配合程度。政府行使行政优益权解决争议时，需在保障公共利益的前提下，合理平衡双方的权益。争议评审机制与PPP的特性契合度较高，具有成本低、效率高、对抗性低等优势，可作为我国主要的PPP项目合同争议解决机制，但目前该机制在我国的应用还不够广泛，相关制度有待进一步完善。此外，仲裁作为一种高效、保密的争议解决方式，在PPP合同争议解决中具有一定的优势，但由于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确行政协议中的仲裁条款应属无效，导致仲裁在PPP合同争议解决中的适用范围受到了较大限制。总体而言，国内外现有研究在PPP合同争议解决方面取得了丰硕的成果，但仍存在一些不足。在法律性质认定上，各种学说虽有其合理性，但尚未形成统一的定论，导致在实践中对PPP合同的定性和法律适用存在较大分歧。在争议解决方式的研究中，虽然多元化的争议解决机制已成为共识，但不同争议解决方式之间的衔接和协调还不够完善，缺乏系统性和可操作性。此外，对于一些新兴的争议解决方式，如争议评审机制，其在我国的本土化应用研究还相对薄弱，需要进一步加强理论和实践探索，以构建更加科学、合理、有效的PPP合同争议解决体系。1.3研究方法与创新点在本研究中，将综合运用多种研究方法，全面、深入地剖析PPP合同争议解决的法律问题。文献研究法是基础。通过广泛查阅国内外相关的学术著作、期刊论文、政府文件、政策法规以及行业报告等资料，对PPP合同争议解决的研究现状进行系统梳理。深入分析不同学者对于PPP合同法律性质、争议解决方式等方面的观点和理论，了解国内外在该领域的研究动态和发展趋势，为后续的研究提供坚实的理论基础。案例分析法是重要手段。通过对中国裁判文书网、北大法宝等权威法律数据库中大量PPP合同争议案例的收集和整理，选取具有代表性的案例进行深入剖析。分析法院在具体案件中对PPP合同法律性质的认定标准、争议解决方式的选择以及法律适用的原则，从实践角度总结经验和问题，为理论研究提供现实依据。比较研究法是拓展视野的关键。对英美法系和大陆法系国家在PPP合同争议解决方面的法律制度、实践经验进行比较分析。研究英国将PPP合同视为普通民事合同，适用普通法规定的做法；探究法国将特许经营协议认定为行政合同，受行政法院管辖的传统；分析美国、德国等国家在争议解决方式上的特点和优势。通过比较不同国家的制度差异，借鉴其有益经验，为完善我国PPP合同争议解决机制提供参考。本研究在多方面具有创新之处。在研究视角上，突破传统单一维度的研究模式，从多个角度对PPP合同争议解决问题进行综合分析。不仅关注合同的法律性质、争议解决方式等基本问题，还深入探讨不同争议解决方式之间的衔接和协调，以及如何构建多元化、系统化的争议解决体系，以更好地适应PPP项目的复杂性和特殊性。在研究内容上，紧密结合我国最新的政策法规和实践发展动态。及时关注国家关于PPP模式的政策调整，如《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等文件对PPP合同争议解决的影响，对相关法律问题进行深入解读和分析，提出具有针对性和时效性的建议。同时，对新兴的争议解决方式，如争议评审机制在我国的本土化应用进行深入研究，为其在实践中的推广和完善提供理论支持。在研究方法的运用上，注重多种方法的有机结合。通过文献研究、案例分析和比较研究等方法的协同作用，使理论研究与实践经验相互印证，国内研究与国际经验相互补充，从而更全面、深入地揭示PPP合同争议解决的法律问题，为构建科学合理的争议解决机制提供有力的理论支撑和实践指导。二、特许经营类PPP合同概述2.1PPP模式与特许经营类PPP合同的内涵PPP模式，即政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership），是公共基础设施建设和公共服务领域的一种创新合作模式。在这种模式下，政府与社会资本基于平等协商原则，通过签订合同明确双方在公共项目中的责权利关系，共同参与项目的投资、建设、运营和维护。其核心目的在于整合政府与社会资本的优势资源，提高公共产品和服务的供给效率与质量，以满足社会日益增长的公共需求。从起源来看，现代PPP模式发端于20世纪70年代末的英国。当时，英国政府为应对经济困境，在基础设施领域引入社会资本参与，推行“私人融资计划”（PFI），旨在利用私人部门的资金和管理经验，为公共服务提供更具成本效益的解决方案。此后，PPP模式在全球范围内得到广泛应用和发展，各国根据自身国情和需求，不断探索和创新PPP模式的应用形式和实施机制。在我国，PPP模式的发展经历了多个阶段。1984年，深圳沙头角B电厂以BOT（建设-运营-移交）模式建设，被视为中国第一个PPP项目，开启了我国PPP模式的实践探索。此后，PPP模式在我国逐渐发展，经历了试点、推广和规范发展等阶段。2013年十八届三中全会后，我国PPP模式进入快速发展和规范阶段。国务院、国家发改委、财政部等相继出台一系列政策文件，如《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)等，明确了PPP模式的政策框架和实施要求，推动PPP模式在我国基础设施和公共服务领域的广泛应用。截至2021年末，中国PPP项目管理库累计入库PPP项目10243个，投资额16.2万亿元，PPP模式已成为我国公共服务供给的重要方式之一。特许经营类PPP合同是PPP模式在实践中的一种重要合同形式，它是政府与社会资本在特定公共项目中，基于特许经营关系而签订的合同。具体而言，政府通过法定程序，采用竞争方式依法授权境内外的法人或者其他组织（即社会资本），在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务，双方通过签订特许经营类PPP合同来明确权利义务和风险分担。特许经营类PPP合同具有以下显著特点：在项目回报机制方面，主要以使用者付费为主。社会资本通过向项目的使用者收取费用，来回收项目的投资建设及运营成本，并获取合理收益。例如，在高速公路特许经营项目中，社会资本通过收取车辆通行费来实现项目的收益；在污水处理特许经营项目中，社会资本向排污企业或居民收取污水处理费。这种回报机制体现了“谁使用，谁付费”的市场原则，使社会资本能够直接从项目的运营中获得经济回报，激励其提高项目的运营效率和服务质量。在项目运营期限上，有明确的规定。特许经营期限根据项目的性质、投资规模、成本回收周期等因素确定，一般较长，以确保社会资本有足够的时间收回投资并获取合理利润。例如，城市供水、供气等特许经营项目的期限可能为20-30年，而一些大型交通基础设施项目的特许经营期限可能更长。在特许经营期限内，社会资本承担项目的运营管理责任，期满后，通常需将项目设施无偿移交给政府或其指定机构。特许经营类PPP合同的资产权属较为复杂。在项目建设和运营期间，项目资产的所有权归属可能因项目而异。有些项目中，资产所有权归社会资本所有，社会资本在特许经营期内拥有对资产的占有、使用、收益和处分权；而在另一些项目中，资产所有权归政府所有，社会资本仅拥有资产的经营权和收益权。无论资产所有权归属如何，在特许经营期满后，项目资产的处置方式需在合同中明确约定，以保障公共利益和项目的可持续运营。在PPP模式中，特许经营类PPP合同占据着核心地位，是实现PPP项目目标的关键法律文件。它不仅是政府与社会资本合作关系的法律体现，明确了双方的权利义务，还规范了项目的投资、建设、运营、维护和移交等各个环节，为项目的顺利实施提供了制度保障。同时，特许经营类PPP合同的签订和履行，有助于吸引社会资本参与公共项目，减轻政府的财政压力，提高公共服务的供给效率和质量，推动公共服务领域的市场化改革。例如，在合肥市王小郢污水处理厂TOT项目中，通过签订特许经营类PPP合同，明确了政府与项目公司的权利义务，规范了项目的运作流程，实现了项目的顺利移交和高效运营，既为合肥市城市建设筹措了资金，又引入了先进的国际经验，提高了污水处理服务质量。因此，深入研究特许经营类PPP合同的相关法律问题，对于保障PPP项目的顺利实施和公共利益的实现具有重要意义。2.2特许经营类PPP合同的主要条款特许经营类PPP合同包含众多关键条款，这些条款对于项目的顺利推进、政府与社会资本的权益保障以及公共利益的实现至关重要。项目范围条款明确界定了项目的边界和内容。以某城市轨道交通特许经营项目为例，合同中详细规定了项目所涉及的线路规划、站点设置、车辆购置及配套设施建设等具体内容。明确项目范围能使社会资本清楚知晓自身的工作内容和责任范围，避免在项目实施过程中出现职责不清的情况，确保项目建设和运营的准确性和完整性。同时，也为政府监管提供了明确的依据，便于政府对项目进度、质量等方面进行有效的监督和管理。特许经营期限条款是合同的重要组成部分。在某高速公路特许经营项目中，特许经营期限被设定为30年。这一期限的确定并非随意为之，而是综合考虑了项目的投资规模、成本回收周期以及预期收益等因素。合理的特许经营期限既能保证社会资本有足够的时间收回投资并获取合理利润，激励其积极投入项目的建设和运营；又能确保在期限结束后，项目资产能够顺利移交给政府，保障公共利益的持续实现。若特许经营期限过短，社会资本可能无法收回投资成本，影响其参与项目的积极性；若期限过长，则可能导致公共资源的不合理占用，损害公共利益。权利义务条款明确了政府与社会资本在项目中的权利和义务。在某污水处理特许经营项目中，社会资本享有按照合同约定收取污水处理费的权利，同时承担着项目的投资、建设、运营和维护责任，确保污水处理达到国家规定的标准；政府则有权对项目的运营情况进行监督检查，要求社会资本提供相关的运营数据和报告，同时有义务为项目的实施提供必要的政策支持和协调服务，如协助办理项目审批手续、保障项目建设用地等。明确双方的权利义务，有助于避免在项目实施过程中出现权利滥用或义务推诿的情况，保障项目的顺利进行。风险分担条款是特许经营类PPP合同的核心内容之一。在某垃圾焚烧发电特许经营项目中，对于市场风险，如垃圾处理量的波动、能源价格的变化等，由社会资本承担，因为社会资本在市场运营方面具有更丰富的经验和应对能力；对于政策风险，如环保标准的提高、税收政策的调整等，由政府和社会资本共同承担，政府可以通过调整补贴政策、提供政策支持等方式来减轻社会资本的负担；对于不可抗力风险，如自然灾害、战争等，双方在合同中约定了相应的应对措施和损失分担方式，通常是各自承担自身的直接损失，共同协商应对项目的整体恢复和重建。合理的风险分担机制能够充分发挥政府和社会资本的优势，提高项目的抗风险能力，保障项目的稳定运行。收益分配条款规定了项目收益在政府与社会资本之间的分配方式。在某供水特许经营项目中，项目收益主要来源于供水收费，合同约定在扣除项目运营成本、税费等费用后，按照一定的比例在政府和社会资本之间进行分配。收益分配的合理性直接关系到双方的合作积极性和项目的可持续性。如果收益分配不合理，可能导致一方利益受损，影响合作关系的稳定性。因此，在制定收益分配条款时，需要充分考虑项目的投资回报率、社会资本的合理利润需求以及公共利益的保障，确保双方的利益得到平衡。项目移交条款涉及特许经营期满后项目资产的移交事宜。在某城市燃气特许经营项目中，合同规定在特许经营期满后，社会资本应将项目设施完好、无偿地移交给政府或其指定机构。同时，对项目移交的程序、验收标准等也进行了详细规定，如要求社会资本提前提交项目资产清单、运营维护记录等资料，政府组织专业机构对项目设施进行验收，确保项目设施符合移交标准。明确的项目移交条款能够保障项目资产的顺利交接，确保公共服务的持续供给不受影响，维护公共利益。这些主要条款相互关联、相互影响，共同构成了特许经营类PPP合同的核心内容。在实际项目中，应根据项目的特点和需求，合理设计和完善这些条款，确保合同的公平性、合理性和可操作性，为项目的成功实施奠定坚实的基础。2.3特许经营类PPP合同的法律特征特许经营类PPP合同具有独特的法律特征，这些特征不仅体现了其在公共服务领域的特殊地位，也对合同争议解决产生了深远影响。合同主体具有特殊性。一方主体为政府或其授权的行政机关，另一方为社会资本。政府作为公共事务的管理者和公共服务的提供者，在合同中代表公共利益，拥有一定的行政权力；社会资本则以追求经济利益为目的，凭借其资金、技术和管理优势参与公共项目。这种主体的特殊性导致双方在合同中的地位和权利义务存在一定的不对等性。例如，在某城市供水特许经营项目中，政府有权对项目的运营进行监管，包括水质检测、服务质量监督等，社会资本则需接受政府的监管，并按照合同约定提供合格的供水服务。在合同履行过程中，政府可能因公共利益的需要，行使行政优益权，如单方面变更合同内容、提前终止合同等，而社会资本则相对处于弱势地位。这种主体的特殊性和地位的不对等性，使得在合同争议解决中，需要充分考虑双方的实际情况，平衡公共利益和社会资本的合法权益。合同目的具有公益性。特许经营类PPP合同旨在提供公共产品或服务，满足社会公众的需求，其核心目标是实现公共利益。这一目的决定了合同的履行不仅关系到政府和社会资本的利益，更关系到广大社会公众的福祉。例如，在某污水处理特许经营项目中，项目的实施是为了改善城市的水环境质量，保障居民的生活用水安全，促进城市的可持续发展。社会资本在追求自身经济利益的同时，必须确保项目的运营符合公共利益的要求，提供稳定、高效的污水处理服务。在合同争议解决中，公共利益的考量至关重要。当合同争议涉及公共利益时，争议解决机制应优先保障公共利益的实现，同时合理平衡社会资本的利益诉求，避免因争议解决不当而损害公共利益。合同内容具有复杂性。特许经营类PPP合同涵盖项目的投资、建设、运营、维护、移交等多个环节，涉及工程建设、运营管理、财务管理、法律合规等多个领域的专业知识和技术规范。合同条款不仅包括双方的权利义务、违约责任、争议解决等一般性条款，还涉及项目的技术标准、质量要求、价格调整机制、风险分担机制等特殊条款。例如，在某高速公路特许经营项目中，合同需详细规定项目的建设标准、工程进度要求、通车时间、收费标准、养护责任、资产移交条件等内容。合同内容的复杂性增加了合同签订和履行的难度，也容易引发争议。在合同争议解决中，需要专业的知识和技能来准确理解和解释合同条款，判断双方的权利义务和责任归属，确保争议解决的公正性和合理性。行政权力介入性是特许经营类PPP合同的重要特征。在合同的签订、履行和监管过程中，政府基于公共利益的考量，会行使行政权力对项目进行管理和监督。政府有权对社会资本的资格进行审查，确保其具备承担项目的能力和条件；在合同履行过程中，政府有权对项目的运营情况进行检查和评估，要求社会资本提供相关的运营数据和报告；当社会资本违反合同约定或法律法规时，政府有权采取相应的行政措施，如责令整改、罚款、收回特许经营权等。例如，在某垃圾焚烧发电特许经营项目中，政府环保部门有权对项目的污染物排放情况进行监测和监管，若发现排放超标，可责令社会资本限期整改，并处以相应的罚款。行政权力的介入使得合同争议的性质和解决方式更加复杂，可能涉及行政诉讼、行政处罚等行政法律程序，同时也需要在争议解决中协调好行政权力与合同约定的关系，保障双方的合法权益。特许经营类PPP合同的这些法律特征相互关联、相互影响，共同决定了其在法律性质和争议解决方面的特殊性。在实践中，深入理解和把握这些特征，对于正确处理特许经营类PPP合同争议，保障公共利益和社会资本的合法权益，推动PPP项目的顺利实施具有重要意义。三、特许经营类PPP合同争议类型及产生原因3.1常见争议类型3.1.1合同效力争议合同效力争议在特许经营类PPP合同纠纷中较为常见，主要源于多个关键因素。招投标程序瑕疵是引发合同效力争议的重要原因之一。依据《中华人民共和国招标投标法》，在中华人民共和国境内进行大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。若特许经营项目属于必须招标的范围，而政府方未依法进行招投标程序就与社会资本方缔结合同，该合同将被认定为无效。在“东莞市岭大清源环境工程有限公司、东莞市大朗镇人民政府合同纠纷再审一案【(2019)最高法民申990号】”中，案涉项目为污水处理工程，属于关系社会公共利益、公众安全的基础设施和公用事业工程建设项目，系《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第二条所规定的污水排放及处理项目，属于必须进行招标的工程建设项目范围。但政府方未采用招投标等程序缔结合同，违反了法律、行政法规的效力性强制性规定，最终合同被认定为无效。主体资格问题也可能导致合同效力争议。特许经营类PPP合同的主体具有特定要求，政府方需具备相应的行政职权和授权，社会资本方需具备相应的资质和能力。在“保利达国际有限公司、湖北洪利高速公路有限公司诉被告荆州市人民政府、湖北省人民政府解除特许权协议及行政复议案”中，受审法院针对原被告双方的主体资格展开全面审理，若主体资格不符合法律规定或合同约定，可能影响合同的效力。例如，社会资本方不具备承担项目的资金、技术、管理等能力，或者政府方的授权存在瑕疵，都可能引发合同效力争议。此外，合同内容违反法律法规强制性规定同样会导致合同效力争议。如果合同条款与现行法律法规的强制性规定相抵触，该合同条款可能被认定无效，甚至可能导致整个合同无效。在“灵石公司、正和公司诉安徽省涡阳县人民政府、安徽省蒙城县人民政府、安徽省利辛县人民政府请求订立特许经营行政协议案”中，二审法院针对特许经营协议是否经过或者符合法定程序进行审查，案涉BOT项目先后出现两份不同的特许经营协议，前者系未经法定招标程序而归于无效，后者虽具备形式上的招标程序，但违反了招投标的法定内容要求，仍应归于无效情形。合同中关于项目建设标准、质量要求、安全规范等方面的条款若违反法律法规强制性规定，都可能引发合同效力争议。合同效力争议不仅关系到合同本身的合法性和有效性，还直接影响到双方当事人的权利义务和项目的顺利实施。一旦合同被认定无效，双方基于合同所进行的投资、建设、运营等活动都可能面临不确定性，给项目带来巨大风险。因此，在签订特许经营类PPP合同前，双方应严格遵守法律法规的规定，确保招投标程序合法合规，主体资格符合要求，合同内容不违反强制性规定，以避免合同效力争议的发生。3.1.2履约争议履约争议贯穿于特许经营类PPP项目的建设、运营、移交等各个阶段，其产生的原因复杂多样。在项目建设阶段，政府方监管不当可能引发履约争议。政府在PPP项目中承担着监管职责，若监管不力，如未能及时对项目建设进度、质量进行有效监督，可能导致项目延期或质量不达标。在某污水处理厂PPP项目建设中，政府监管部门未能按照合同约定定期对工程进度进行检查，社会资本方因资金周转问题导致工程进度滞后，当政府发现时，项目已延误数月，双方就工期延误责任和后续补救措施产生争议。社会资本方认为政府监管缺失未及时提醒，政府方则指责社会资本方未履行按时建设义务。社会资本方未履行义务也是常见的争议点。社会资本方在项目建设中需承担按时完工、保证工程质量等责任。若因技术能力不足、管理不善或资金短缺等原因，未能履行合同义务，将引发争议。在某城市轨道交通PPP项目中，社会资本方因技术方案不合理，施工过程中频繁出现技术难题，导致工程进度严重滞后，且部分已建工程质量不达标，需要返工重建，政府方要求社会资本方承担违约责任，双方就赔偿金额和整改方案产生激烈争议。项目变更也是导致履约争议的重要因素。在项目实施过程中，由于政策调整、规划变更、不可抗力等原因，可能需要对项目进行变更。在某高速公路PPP项目建设中，因国家环保政策调整，项目沿线生态保护要求提高，原设计方案需要变更，增加环保设施建设内容。这导致项目成本增加、工期延长，双方就变更后的成本分担、工期调整以及补偿问题产生争议。社会资本方要求政府增加投资并延长工期，政府方则认为社会资本方应在合理范围内承担部分成本，双方未能达成一致意见。在项目运营阶段，履约争议同样频发。社会资本方运营不善，如服务质量不达标、成本控制不力等，可能引发政府方的不满。在某供水PPP项目运营中，社会资本方因设备老化未及时更新，水质检测设备故障未及时维修，导致供水水质不达标，居民投诉不断。政府方要求社会资本方立即整改，社会资本方因资金紧张整改缓慢，双方就整改责任和赔偿问题产生争议。政府方未按约定支付费用也会引发争议。在采用政府付费或可行性缺口补助的项目中，政府需按照合同约定支付费用。若政府因财政困难、审核流程繁琐等原因未能按时足额支付，将引发社会资本方的不满。在某垃圾焚烧发电PPP项目中，政府方因财政资金紧张，连续数月未按合同约定支付垃圾处理费用，社会资本方资金周转困难，影响项目正常运营，双方就费用支付和违约责任产生争议。在项目移交阶段，项目资产的移交标准、移交程序等问题也可能引发争议。若双方对移交时项目资产的状态、性能、资料交接等方面存在分歧，将导致移交受阻。在某污水处理厂PPP项目移交时，政府方认为部分设备老化损坏，不符合移交标准，社会资本方则认为设备在正常使用年限内，只是正常损耗，双方就设备维修责任和移交条件产生争议。履约争议的产生不仅影响项目的顺利推进，还可能损害双方的合作关系，甚至影响公共服务的质量和效率。因此，在PPP项目实施过程中，双方应严格履行合同义务，加强沟通协调，及时解决项目变更等问题，以减少履约争议的发生。3.1.3补偿与回购争议补偿与回购争议在特许经营类PPP合同中较为突出，主要源于政策变化、公共利益需要、项目提前终止等多种因素。政策变化是引发补偿与回购争议的常见原因之一。随着国家政策的调整，PPP项目可能受到直接影响，导致社会资本方的预期收益受损，从而引发补偿争议。在某新能源发电PPP项目中，国家对新能源补贴政策进行了调整，补贴标准大幅降低，社会资本方的收益受到严重影响。社会资本方认为政策变化属于不可抗力因素，政府应给予相应的补偿，以维持项目的正常运营和合理收益。而政府方则认为政策调整是基于国家宏观发展战略的需要，属于正常的政策变动，不应承担全部补偿责任，双方就补偿标准和金额产生了激烈争议。公共利益需要也可能导致补偿与回购争议。当出现公共利益需要时，政府可能会要求提前终止项目或对项目进行调整，这就涉及到对社会资本方的补偿和回购问题。在某城市轨道交通PPP项目中，由于城市规划的重大调整，原项目线路需要进行变更，部分已建成的设施需要拆除重建。政府方认为这是为了满足城市发展的公共利益需要，要求提前终止原合同，并对项目进行回购。然而，在回购过程中，双方就回购价格、补偿范围和方式等问题产生了分歧。社会资本方希望按照市场评估价值进行回购，并获得相应的预期收益补偿；而政府方则认为应按照项目的实际成本和剩余价值进行回购，双方难以达成一致意见。项目提前终止是引发补偿与回购争议的重要因素。项目提前终止可能由多种原因导致，如社会资本方违约、不可抗力事件等。在某污水处理PPP项目中，由于社会资本方资金链断裂，无法继续履行合同义务，导致项目提前终止。在这种情况下，政府方要求收回项目，并对社会资本方的违约行为进行追究。然而，在补偿和回购问题上，双方存在争议。社会资本方认为虽然自身存在违约行为，但项目前期已投入大量资金，政府应给予一定的补偿；而政府方则认为社会资本方的违约行为给项目带来了重大损失，不仅不应给予补偿，还应要求社会资本方承担相应的违约责任，双方在补偿和回购问题上陷入僵局。在补偿与回购争议中，补偿标准和回购条件是核心问题。补偿标准的确定往往涉及到项目的投资成本、预期收益、市场价值等多个因素，双方可能因对这些因素的评估和计算方法不同而产生争议。回购条件的设定也至关重要，包括回购的触发条件、回购的程序、回购的价格等。如果回购条件不明确或不合理，容易引发双方的争议。在实际项目中，应在合同中明确约定补偿标准和回购条件，遵循公平、合理、透明的原则，充分考虑双方的利益，以减少补偿与回购争议的发生。一旦发生争议，双方应通过友好协商、调解、仲裁或诉讼等方式妥善解决，以保障项目的顺利推进和双方的合法权益。3.2争议产生的原因3.2.1法律规定不明确我国PPP立法目前处于发展阶段，存在诸多不完善之处，这为特许经营类PPP合同争议埋下了隐患。从立法层级来看，当前我国PPP相关规定多以部门规章和规范性文件为主，缺乏高位阶的法律。财政部、国家发改委等部委发布的一系列关于PPP的文件，如《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等，虽在一定程度上规范了PPP项目的运作，但这些文件的效力层级较低，缺乏足够的权威性和稳定性。与《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律相比，部门规章和规范性文件在法律适用中的地位相对较低，当出现法律冲突时，可能导致PPP合同争议解决缺乏明确的法律依据。不同部门的规定之间存在不一致甚至冲突的情况。财政部和国家发改委在PPP项目的管理和规范上，由于各自的职能定位和管理重点不同，发布的文件在项目范围、操作流程、监管要求等方面存在差异。在项目范围界定上，对于某些基础设施项目是否属于PPP项目范畴，两个部门的规定可能存在模糊地带，导致政府和社会资本在项目实施过程中对项目性质和适用规则产生争议。在项目操作流程上，关于项目的审批、采购等环节，不同部门的规定也可能存在细节上的差异，增加了项目实施的不确定性和复杂性。由于缺乏统一的立法，PPP合同的法律性质界定模糊。理论界和实务界对于PPP合同究竟属于民事合同、行政合同还是混合合同存在多种观点。民事合同说认为，PPP合同具备民事合同主体平等、意思自治的根本特征，双方权利义务基本对等。行政合同说主张，PPP合同一方主体为行政主体，目的具有公益性，签订和履行过程中存在行政权的运用，因此应属于行政合同。混合合同说则认为，PPP合同兼具公法和私法性质，双方当事人应同时受到公法和私法原则约束。这种法律性质认定的分歧，导致在合同争议解决时，对于适用何种法律程序和规则存在争议。如果将PPP合同认定为民事合同，争议解决可能适用民事诉讼程序和相关民事法律；若认定为行政合同，则可能适用行政诉讼程序和行政法律法规。法律性质认定的不确定性，使得当事人在争议解决时难以准确选择法律途径，增加了争议解决的难度和成本。法律规定的不明确还体现在对PPP项目中一些关键问题的规定缺失或模糊。在风险分担方面，虽然理论上强调政府和社会资本应合理分担风险，但对于具体风险的分配原则和标准，缺乏明确的法律规定。在实践中，对于政策风险、市场风险、不可抗力风险等如何在双方之间合理分配，往往缺乏统一的标准和指导，导致双方在合同签订和履行过程中容易就风险分担问题产生争议。在政府补贴方面，补贴的条件、标准、方式等缺乏明确的法律规范，使得政府在给予补贴时缺乏明确的依据，社会资本对补贴的预期也存在不确定性，容易引发争议。法律规定不明确是导致特许经营类PPP合同争议产生的重要原因之一。为减少争议的发生，提高PPP项目的实施效率，亟需完善PPP立法，明确法律规定，统一规范标准，为PPP项目的运作和争议解决提供坚实的法律基础。3.2.2合同条款不完善合同条款不完善是引发特许经营类PPP合同争议的重要因素，其在多个方面表现显著。合同条款的模糊性是常见问题，在某城市轨道交通PPP项目合同中，对于项目的验收标准，仅简单表述为“项目完工后应达到行业标准”，但“行业标准”的具体内容和指标未明确界定。这使得在项目完工验收时，政府方和社会资本方对项目是否达标产生争议。社会资本方认为项目已符合一般行业认知的标准，而政府方可能依据更严格的行业内部规范，认为项目存在部分指标未达标，双方各执一词，难以达成共识，从而引发争议。合同中重要事项的遗漏也屡见不鲜。在某污水处理PPP项目中，合同未对污水处理量大幅超出预期时的处理方式作出约定。当实际运营中出现污水处理量远超合同预期的情况时，社会资本方由于缺乏相应的处理能力和设备，无法满足处理需求。而政府方则要求社会资本方履行污水处理义务，双方就额外污水处理成本的承担、设备的扩充责任等问题产生争议。由于合同对此缺乏明确规定，双方无法依据合同条款解决争议，导致项目运营受阻。风险分担不合理是合同条款不完善的突出表现。在某高速公路PPP项目中，合同约定市场风险全部由社会资本方承担。然而，在项目运营期间，由于周边新建多条高速公路，车流量大幅减少，社会资本方收入锐减，难以收回投资成本。社会资本方认为市场环境的重大变化超出了其可控范围，要求政府方分担部分风险。但政府方依据合同约定，拒绝承担风险。这种不合理的风险分担条款，使得社会资本方面临巨大的经营压力，双方争议不断，影响了项目的持续运营。违约责任不明确同样容易引发争议。在某供水PPP项目中，合同虽约定了双方的违约情形，但对于违约责任的承担方式，仅简单提及“违约方应承担相应责任”，未明确具体的赔偿标准和方式。当社会资本方因设备故障导致供水中断，影响居民生活时，政府方要求社会资本方承担违约责任。但由于合同中违约责任不明确，双方就赔偿金额、赔偿方式等问题产生争议。社会资本方认为自身已积极采取措施恢复供水，不应承担过高的赔偿责任；政府方则认为社会资本方的违约行为给公众带来了严重影响，应给予高额赔偿。双方无法就违约责任达成一致，导致争议升级。合同条款不完善使得特许经营类PPP合同在履行过程中充满不确定性，容易引发双方的争议。为避免此类争议的发生，在合同签订前，双方应充分考虑项目的各种情况，制定详细、明确、合理的合同条款，明确双方的权利义务、风险分担、违约责任等关键内容，为项目的顺利实施提供坚实的合同保障。3.2.3政府与社会资本方利益冲突政府与社会资本方在特许经营类PPP项目中，由于目标和利益诉求的差异，不可避免地会产生利益冲突，进而引发合同争议。政府在PPP项目中主要追求公共利益的实现，致力于提供优质、高效的公共产品和服务，满足社会公众的需求。而社会资本方参与项目的核心目的是获取经济利益，追求投资回报的最大化。这种目标的差异在项目实施过程中可能引发诸多矛盾。在某城市供水PPP项目中，政府为了保障居民用水的安全性和稳定性，要求社会资本方采用更高标准的水处理技术和设备，增加水质监测的频率和项目运营维护的投入。然而，这将直接导致社会资本方的运营成本大幅增加，压缩其利润空间。社会资本方从自身经济利益出发，可能会对政府的要求产生抵触情绪，双方就运营成本的承担和服务标准的设定产生争议。政府认为保障公共利益是首要任务，社会资本方应积极配合；社会资本方则认为应在合理成本范围内提供服务，否则将影响其参与项目的积极性。行政权力的干预也是引发争议的重要因素。在PPP项目中，政府拥有行政权力，在合同履行过程中，政府可能基于公共利益、政策调整等原因，行使行政优益权，对合同内容进行变更或单方面终止合同。在某污水处理PPP项目中，由于城市规划的调整，政府要求社会资本方提前终止合同，对项目进行重新规划和建设。社会资本方认为政府的单方面终止行为违反了合同约定，给自己造成了巨大的经济损失，要求政府给予合理的补偿。而政府方则认为城市规划调整是为了实现更大的公共利益，属于合法的行政行为，双方就合同的变更和补偿问题产生争议。行政权力的干预使得社会资本方的合同权益面临不确定性，容易引发双方的矛盾和争议。政府监管不当同样会导致利益冲突和争议的产生。政府在PPP项目中承担着监管职责，若监管不力，可能导致社会资本方的违规行为得不到及时纠正，影响公共利益；若监管过度，则可能限制社会资本方的正常经营活动，损害其合法权益。在某垃圾焚烧发电PPP项目中，政府监管部门对社会资本方的运营情况监管不力，未能及时发现和制止社会资本方在垃圾处理过程中的违规操作，导致环境污染问题严重，引发公众的不满。政府在后续加强监管时，对社会资本方提出了严厉的整改要求，并给予了相应的行政处罚。社会资本方认为政府前期监管缺失，后期处罚过重，影响了其正常经营，双方就监管责任和处罚合理性产生争议。政府监管的不当，使得双方在项目运营过程中的矛盾不断积累，最终引发争议。政府与社会资本方的利益冲突是导致特许经营类PPP合同争议产生的重要原因。为减少利益冲突和争议的发生，双方应在项目前期充分沟通，明确各自的权利义务和利益诉求，建立合理的利益分配和风险分担机制。政府应依法行使行政权力，合理进行监管，保障公共利益的同时，尊重社会资本方的合法权益；社会资本方也应在追求经济利益的同时，积极履行社会责任，确保项目的顺利实施和公共利益的实现。3.2.4项目实施环境变化项目实施环境的变化是引发特许经营类PPP合同争议的重要外部因素，主要体现在政策调整、经济形势变化和不可抗力事件等方面。政策调整对PPP项目的影响显著。随着国家政策的不断变化，PPP项目可能面临政策法规的调整，导致项目的实施条件、运营模式和收益预期发生改变。在某新能源发电PPP项目中，国家对新能源补贴政策进行了重大调整，补贴标准大幅降低。这使得社会资本方的收益受到严重影响，难以按照原合同约定收回投资成本并获取合理利润。社会资本方认为政策调整属于不可抗力因素，政府应给予相应的补偿或调整合同条款，以保障其合法权益。而政府方则认为政策调整是基于国家宏观发展战略的需要，属于正常的政策变动，双方就补偿问题和合同变更产生争议。政策调整的不确定性增加了PPP项目的风险，容易引发政府与社会资本方之间的争议。经济形势变化也会对PPP项目产生深远影响。市场需求的波动、原材料价格的上涨、利率汇率的变动等经济因素，都可能导致项目成本增加或收益减少。在某高速公路PPP项目中，由于经济形势变化，周边地区的经济发展放缓，车流量大幅减少，社会资本方的收费收入远低于预期。同时，建筑材料价格上涨，导致项目的运营成本增加。社会资本方面临着巨大的经营压力，要求政府采取措施，如调整收费标准、给予补贴等，以缓解其经济困境。而政府方则需要综合考虑公共利益、财政状况等因素，对社会资本方的诉求进行审慎回应。双方在经济形势变化的应对措施上存在分歧，容易引发争议。不可抗力事件是项目实施环境变化的另一个重要方面。自然灾害、战争、公共卫生事件等不可抗力因素，可能导致项目建设延期、运营中断或资产损失。在某污水处理PPP项目中，遭遇了严重的洪水灾害，导致污水处理设施受损，项目运营被迫中断。社会资本方需要投入大量资金进行设施修复和重建，增加了项目的成本。同时，由于运营中断，社会资本方无法按照合同约定提供污水处理服务，面临着违约责任的追究。政府方和社会资本方就损失的承担、项目的恢复以及违约责任的免除等问题产生争议。不可抗力事件的发生具有不可预测性和不可避免性，给PPP项目带来了巨大的风险，容易引发合同争议。项目实施环境的变化是导致特许经营类PPP合同争议产生的重要原因。为应对这些变化带来的风险，政府和社会资本方应在合同中明确约定应对措施和风险分担机制，加强沟通与协商，共同应对环境变化带来的挑战。同时，双方应密切关注政策法规和经济形势的变化，提前做好风险预警和应对准备，以减少争议的发生，保障项目的顺利实施。四、特许经营类PPP合同争议解决的法律困境4.1合同性质认定的困境4.1.1民事合同说与行政合同说的争议在理论界与实务界，对于特许经营类PPP合同的性质认定存在民事合同说与行政合同说两种主要观点，这两种学说各有其理论依据和逻辑支撑，在实践中引发了广泛的争议。民事合同说认为，特许经营类PPP合同本质上属于平等主体之间的民事合同。从主体特征来看，虽然合同一方为政府，但在合同的签订和履行过程中，社会资本与政府处于平等的地位，双方通过协商达成一致意见，体现了平等主体之间的意思自治。在某城市供水特许经营项目中，政府与社会资本在合同谈判阶段，就项目的投资规模、运营期限、收费标准等关键条款进行了充分的协商，社会资本方能够根据自身的投资能力和市场预期提出合理的诉求，政府也会综合考虑公共利益和项目可行性进行回应，双方在平等的基础上达成合作协议。从合同目的角度，虽然项目具有一定的公益性，但社会资本参与项目的主要动机是获取经济利益，通过提供公共产品或服务获得合理的投资回报，这与民事合同中当事人追求经济利益的目的相符。在某高速公路特许经营项目中，社会资本方投资建设高速公路，通过收取车辆通行费来收回投资成本并实现盈利，其经济利益诉求是合同签订和履行的重要驱动力。此外，从合同内容来看，特许经营类PPP合同中约定的双方权利义务基本对等，不存在明显的行政权力干预。例如，在某污水处理特许经营项目中，社会资本方承担污水处理设施的建设、运营和维护责任，政府则按照合同约定支付污水处理费用，双方在合同中的权利义务关系明确且对等，符合民事合同的特征。行政合同说则主张，特许经营类PPP合同属于行政合同。从主体要素分析，合同一方主体为行使公权力的行政机关，政府在合同中代表公共利益，具有行政管理的职能和权力。在某城市轨道交通特许经营项目中，政府作为合同一方，负责项目的规划、审批和监管，其行政主体地位在合同中得以明确体现。从合同目的考量，特许经营类PPP合同的核心目的是实现公共利益，提供公共产品或服务，满足社会公众的需求，这与行政合同服务于公共利益的目的一致。在某垃圾焚烧发电特许经营项目中，项目的建设和运营是为了处理城市垃圾，改善城市环境质量，保障公共卫生安全，实现公共利益是项目的首要目标。在合同的签订和履行过程中，行政权力的运用较为明显。政府有权对项目的实施进行监督和管理，当社会资本方违反合同约定或法律法规时，政府可以行使行政优益权，如责令整改、罚款、收回特许经营权等。在某污水处理特许经营项目中，政府环保部门有权对社会资本方的污水处理设施运行情况、水质达标情况进行定期检查，若发现违规行为，可依法责令社会资本方限期整改，并给予相应的行政处罚，这体现了行政权力在合同履行中的主导作用。这两种学说的争议对特许经营类PPP合同争议解决方式的选择产生了深远影响。如果将合同认定为民事合同，那么在争议解决时，应优先适用民事诉讼程序，依据《中华人民共和国民法典》等民事法律法规进行裁判。在合同履行过程中，若双方就合同的违约责任、赔偿金额等问题产生争议，社会资本方可以依据民事诉讼程序向人民法院提起诉讼，要求政府承担违约责任，赔偿损失。而若将合同认定为行政合同，争议解决则应适用行政诉讼程序，依据行政法律法规进行处理。当政府行使行政优益权，单方面变更或解除合同时，社会资本方若认为政府的行为违法，损害了其合法权益，可以通过行政诉讼程序，请求法院对政府的行政行为进行合法性审查。这种合同性质认定的分歧，导致在实践中当事人在选择争议解决方式时面临困惑，也增加了争议解决的不确定性和复杂性。4.1.2司法实践中的不同裁判标准在司法实践中，法院对于特许经营类PPP合同性质的判断标准存在差异，这在典型案例中表现得尤为明显。在“河南新陵公路建设投资有限公司与辉县市人民政府合同纠纷管辖权异议一案【（2015）民一终字第244号】”中，最高人民法院认为案涉合同具有明显的民商事法律关系性质，应当定性为民商事合同。法院主要从以下几个方面进行考量：案涉项目的主要目的为开发公路并设立收费站，具有盈利性质，这表明项目具有明显的商业属性，社会资本方的投资目的是获取经济利益，符合民事合同追求经济利益的特征；虽然合同的一方当事人为辉县市政府，但合同相对人新陵公司在订立合同及决定合同内容等方面仍享有充分的意思自治，并不受单方行政行为强制，双方在合同签订过程中地位平等，能够自由表达自己的意愿并达成合意；合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人的平等、等价协商一致的合意，合同条款明确规定了双方的权利和义务，以及违约情况下的责任承担方式，符合民事合同权利义务对等的原则；合同涉及的相关行政审批和行政许可等其他内容，为合同履行行为之一，属于合同的组成部分，不能决定案涉合同的性质，这些行政审批和行政许可只是合同履行过程中的程序性事项，不影响合同的本质属性。而在“海南中东集团有限公司、茂名市公路建设有限公司等与遂溪县人民政府行政协议一案【(2019)粤行终602号】”中，广东高院认为案涉项目合同属于行政协议。法院依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，从行政协议的四个要素进行判断：在主体要素方面，遂溪县人民政府作为行使公权力的行政机关，与作为行政相对人的社会资本方签订合同，符合行政协议一方为行政机关，另一方为行政相对人的主体要求；从目的要素来看，案涉项目合同的建设项目主要是公共设施，性质上基本为公益性，需获得政府审批才可进行，其目的是为了实现提供公共服务，符合行政协议为实现行政管理或者公共服务目标的目的要素；在内容要素上，合同涉及政府基于其行政管理职能作出的优惠承诺和政策扶持，绝大多数涉及公权力的行政、处分和承诺，如项目规划审批、用地指标取得、土地出让收益处分、税收奖励等，均非平等主体之间所能处分的私法上权益，体现了行政法上的权利义务内容；从意思要素分析，协议双方当事人协商一致，符合行政协议需经协商订立的要求。这些不同的裁判标准导致了司法实践中裁判结果的不一致。对于同一类型的特许经营类PPP合同争议，不同法院可能基于不同的裁判标准作出截然不同的判决，这不仅影响了当事人对自身权益的预期，也损害了司法的权威性和公正性。在另一起类似的公路特许经营项目合同争议案件中，A法院认为合同具有明显的民事合同特征，判定适用民事诉讼程序解决争议；而B法院则依据行政合同的判断标准，认定合同为行政协议，适用行政诉讼程序进行审理，最终导致了不同的判决结果，给当事人带来了极大的困扰。裁判标准的不统一还增加了当事人的诉讼成本和风险，使得当事人在选择争议解决方式和提起诉讼时面临诸多不确定性。4.2争议解决方式的困境4.2.1仲裁适用的争议仲裁作为一种非诉讼的争议解决方式，在特许经营类PPP合同争议解决中具有独特的优势，如专业性、高效性、保密性等。然而，在实践中，仲裁在特许经营类PPP合同中的适用面临诸多争议和困境。在仲裁条款效力认定方面，存在较大的不确定性。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十六条规定：“行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。”这一规定使得特许经营类PPP合同若被认定为行政协议，其中的仲裁条款将被确认为无效。由于特许经营类PPP合同的法律性质在理论和实践中存在争议，导致仲裁条款效力的认定也存在不确定性。在“某污水处理特许经营项目合同争议案”中，合同约定了仲裁条款，但在争议发生后，一方认为合同属于行政协议，仲裁条款无效，应通过行政诉讼解决争议；另一方则认为合同属于民事合同，仲裁条款有效，应通过仲裁解决争议。这种争议不仅增加了当事人解决纠纷的成本和难度，也影响了仲裁在特许经营类PPP合同争议解决中的应用。仲裁范围的界定也存在难题。特许经营类PPP合同涉及项目的投资、建设、运营、维护等多个环节，争议内容复杂多样。在确定仲裁范围时，需要明确哪些争议属于可仲裁事项，哪些不属于。对于政府行使行政优益权引发的争议，如政府单方面变更合同内容、提前终止合同等，是否属于仲裁范围存在争议。一些观点认为，此类争议涉及行政权力的行使，不属于仲裁的受理范围，应通过行政诉讼解决；而另一些观点则认为，只要双方在合同中约定了仲裁条款，且争议与合同有关，就应属于仲裁范围。在“某城市轨道交通特许经营项目合同争议案”中，政府因城市规划调整，单方面变更了项目的运营线路，社会资本方认为政府的行为违反了合同约定，要求通过仲裁解决争议。但政府方则认为，该争议涉及行政权力的行使，不属于仲裁范围。这种仲裁范围界定的不明确，使得当事人在选择仲裁作为争议解决方式时存在顾虑，也容易导致仲裁机构和法院在受理案件时产生分歧。仲裁在特许经营类PPP合同争议解决中的适用还受到其他因素的影响。仲裁员的专业性和独立性对于仲裁结果的公正性至关重要。由于特许经营类PPP合同涉及公共服务、工程建设、财务管理等多个领域的专业知识，需要仲裁员具备相关的专业背景和丰富的实践经验。然而，在实际仲裁中，仲裁员的专业素质参差不齐，可能无法准确理解和判断争议事项。此外，仲裁的保密性可能与公共利益的公开透明要求存在一定的冲突。在特许经营类PPP合同中，项目涉及公共利益，公众有权了解项目的实施情况和争议解决结果。但仲裁的保密性原则可能导致公众无法获取相关信息，影响公众对项目的监督和参与。仲裁在特许经营类PPP合同争议解决中具有一定的优势，但在仲裁条款效力认定、仲裁范围界定等方面存在诸多争议和困境，需要进一步明确相关法律规定，完善仲裁制度，以充分发挥仲裁在特许经营类PPP合同争议解决中的作用。4.2.2诉讼程序的选择难题在特许经营类PPP合同争议解决中，诉讼程序的选择面临诸多难题，主要体现在民事诉讼和行政诉讼的适用范围、优势与不足，以及当事人在选择诉讼程序时所面临的困境。民事诉讼和行政诉讼在解决PPP合同争议中各有其适用范围。民事诉讼主要适用于合同双方在平等基础上产生的民事争议，如合同的履行、违约责任、赔偿等问题。在某供水特许经营项目中，若社会资本方因设备故障导致供水中断，影响居民生活，政府方要求社会资本方承担违约责任，赔偿损失，这种争议属于民事争议，可通过民事诉讼程序解决。而行政诉讼则主要适用于涉及行政权力行使、行政行为合法性审查的争议。当政府行使行政优益权，单方面变更或解除合同，社会资本方认为政府的行为违法，损害其合法权益时，可通过行政诉讼程序，请求法院对政府的行政行为进行合法性审查。民事诉讼具有程序规范、证据规则明确、当事人权利保障较为充分等优势。在民事诉讼中，当事人可以依据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，充分行使自己的诉讼权利，如起诉、答辩、举证、质证等，法院依据民事法律法规进行裁判，具有较高的公正性和权威性。然而，民事诉讼程序相对繁琐，审理周期较长，可能导致争议解决的效率较低。在一些复杂的PPP合同争议案件中，涉及大量的证据收集和审查，以及法律适用的争议，民事诉讼可能需要经过一审、二审甚至再审程序，耗费当事人大量的时间和精力。行政诉讼的优势在于能够对行政行为进行合法性审查，保障行政相对人的合法权益。在特许经营类PPP合同中，政府作为行政主体，其行政行为可能对社会资本方的权益产生重大影响。通过行政诉讼，社会资本方可以对政府的行政行为进行监督和制约，确保政府依法行使权力。行政诉讼也存在一些不足之处。行政诉讼主要审查行政行为的合法性，对于合同双方的民事争议，如合同的履行、违约责任等问题，可能无法全面解决。行政诉讼的对抗性较强，可能加剧政府与社会资本方之间的矛盾，不利于双方合作关系的维护。在某污水处理特许经营项目中，政府因社会资本方运营不善，单方面解除合同，社会资本方提起行政诉讼。虽然法院对政府的解除合同行为进行了合法性审查，但对于合同解除后的赔偿、资产处置等民事争议，行政诉讼无法直接解决，需要通过其他途径另行处理。当事人在选择诉讼程序时面临诸多困境。由于特许经营类PPP合同兼具民事和行政性质，合同争议往往既涉及民事权利义务，又涉及行政权力的行使，导致当事人难以准确判断应选择民事诉讼还是行政诉讼。在合同履行过程中，政府的一个行为可能既包含民事违约行为，又包含行政违法行为，当事人在选择诉讼程序时可能陷入两难境地。不同诉讼程序的法律适用、证据规则、审理期限等存在差异，当事人需要根据具体情况进行权衡和选择。选择不当可能导致诉讼成本增加、诉讼结果不利等后果。一些当事人可能因为对诉讼程序不了解，或者受到各种因素的影响，做出错误的选择，从而影响自身权益的实现。诉讼程序的选择难题在特许经营类PPP合同争议解决中较为突出。为解决这一难题，需要进一步明确民事诉讼和行政诉讼在PPP合同争议解决中的适用范围和界限，加强对当事人的诉讼指导，提高当事人选择诉讼程序的能力，以确保争议能够得到及时、公正、有效的解决。4.2.3多元化争议解决机制的协调问题在特许经营类PPP合同争议解决中，多元化争议解决机制包括协商、调解、仲裁、诉讼等多种方式，这些方式各有其特点和优势，理论上应相互配合、相互补充，形成一个有机的整体，以满足不同当事人的需求，提高争议解决的效率和质量。然而，在实践中，这些多元化争议解决方式之间缺乏有效的衔接与协调，给争议解决带来了诸多问题。协商和调解作为非诉讼争议解决方式，具有灵活性、高效性和低成本的特点，能够在一定程度上维护双方的合作关系。在某城市轨道交通特许经营项目中，项目建设过程中因工程变更导致成本增加，社会资本方与政府方产生争议。双方首先尝试通过协商解决，就成本分担、工期调整等问题进行沟通和谈判。若协商无果，可引入第三方进行调解，如邀请行业专家或专业调解机构，协助双方化解矛盾。但在实际操作中，协商和调解往往缺乏有效的后续保障机制。当协商和调解无法达成一致意见时，当事人可能需要重新选择其他争议解决方式，如仲裁或诉讼，这不仅浪费了时间和精力，也可能导致争议进一步升级。协商和调解的结果缺乏强制执行力，若一方不履行协商或调解协议，另一方难以通过有效的途径实现自己的权益。仲裁与诉讼作为两种重要的争议解决方式，在程序和规则上存在明显差异。仲裁具有专业性、高效性、保密性等优势，当事人可以根据自己的需求选择仲裁机构和仲裁员，仲裁裁决具有终局性。而诉讼则具有规范性、权威性和强制执行力等特点，法院依据法律规定进行裁判，当事人的权利保障较为充分。由于仲裁和诉讼之间缺乏有效的衔接机制，导致当事人在选择时存在困惑。在某污水处理特许经营项目合同争议中，合同约定了仲裁条款，但一方当事人认为仲裁可能存在不公正的风险，希望通过诉讼解决争议。在这种情况下，若当事人无法顺利从仲裁程序转换到诉讼程序，或者在转换过程中面临诸多障碍，将影响当事人的合法权益。仲裁裁决的执行也可能面临问题，若一方当事人不履行仲裁裁决，另一方需要通过法院强制执行，这涉及到仲裁与诉讼在执行程序上的衔接，若衔接不畅，将影响仲裁裁决的执行效果。多元化争议解决机制之间缺乏有效的协调，还可能导致资源浪费和效率低下。在一些PPP合同争议案件中，当事人可能在不同的争议解决方式之间来回切换，重复投入时间、精力和费用，增加了争议解决的成本。由于不同争议解决方式之间缺乏信息共享和沟通机制，可能导致同一争议在不同的解决程序中出现不同的认定和处理结果，损害了争议解决的权威性和公正性。多元化争议解决机制的协调问题是特许经营类PPP合同争议解决中亟待解决的重要问题。为实现多元化争议解决机制的有效协调，需要建立健全相关制度，明确不同争议解决方式之间的衔接程序和规则，加强信息共享和沟通，提高争议解决的效率和质量，为特许经营类PPP合同争议的解决提供更加完善的保障。4.3法律适用的困境4.3.1相关法律法规的冲突在我国，PPP合同争议解决涉及的法律法规众多，不同层级、不同部门的法律法规在规定上存在冲突，这给争议解决带来了极大的困扰。从法律法规的层级来看，PPP合同争议解决相关规定散见于不同层级的法律文件中。国家层面的法律法规如《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国行政诉讼法》，为合同争议解决提供了基本的法律框架和原则。然而，在PPP领域，更多的是由财政部、国家发改委等部门发布的部门规章和规范性文件，如《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等。这些部门规章和规范性文件在具体规定上与上位法存在不一致的情况。在PPP项目的采购程序上，部门规章可能对采购方式、采购流程等作出详细规定，但这些规定可能与《中华人民共和国政府采购法》中的相关规定存在差异，导致在实际操作中，对于采购程序的合法性判断存在争议。不同部门之间的规定冲突也较为突出。财政部和国家发改委作为PPP项目的主要管理部门，在其发布的文件中，对于PPP项目的定义、范围、操作流程等方面的规定存在不一致之处。在项目范围界定上，对于某些新兴的基础设施项目，如城市地下综合管廊项目，财政部和国家发改委的文件可能存在不同的界定标准，导致政府和社会资本在项目实施过程中对项目是否属于PPP项目产生争议。在项目操作流程上，关于项目的审批、监管等环节，两个部门的规定也可能存在差异，增加了项目实施的不确定性和复杂性。这种法律法规的冲突在司法解释与部门规章之间也有体现。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对行政协议的认定和争议解决作出了明确规定，将政府特许经营协议等纳入行政协议范畴，争议解决适用行政诉讼程序。然而，一些部门规章和规范性文件则强调PPP合同双方的平等地位，认为争议解决应适用民事诉讼或仲裁程序。这种司法解释与部门规章之间的不一致，使得法院在审理PPP合同争议案件时，面临法律适用的困境，难以准确判断应依据何种法律规定进行裁判。法律法规的冲突还体现在对同一问题的不同规定上。在PPP合同的违约责任承担方面，不同的法律法规可能有不同的规定。《中华人民共和国民法典》规定了违约责任的一般原则和承担方式，如继续履行、采取补救措施、赔偿损失等；而一些部门规章可能根据PPP项目的特点，对违约责任作出特殊规定，如在政府方违约时，可能规定采取调整项目补贴、延长特许经营期限等方式承担违约责任。当合同争议涉及违约责任承担时，当事人和法院可能面临适用何种规定的困惑，不同的法律适用可能导致不同的裁判结果。相关法律法规的冲突严重影响了PPP合同争议解决的公正性和效率。为解决这一问题，亟需加强PPP领域的立法协调，明确不同层级、不同部门法律法规之间的适用关系，统一规范标准，为PPP合同争议解决提供明确、一致的法律依据。4.3.2法律适用的不确定性在特许经营类PPP合同争议解决中，法律适用的不确定性主要源于合同性质的不明确以及争议类型的复杂性。由于特许经营类PPP合同兼具民事和行政性质，其法律性质在理论和实践中存在多种观点，这使得在争议解决时难以确定应适用的法律规范。若将合同认定为民事合同，在法律适用上主要依据《中华人民共和国民法典》等民事法律法规，遵循平等、自愿、公平、诚实信用等民事法律原则。在合同履行争议中，关于违约责任的认定和承担，需依据民法典中关于违约责任的相关规定进行判断。而若将合同认定为行政合同，法律适用则需依据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》等行政法律法规，遵循依法行政、行政合理性等行政法律原则。在政府行使行政优益权引发的争议中，需要依据行政诉讼法的规定，对政府行政行为的合法性进行审查。这种合同性质认定的不确定性，导致法律适用的混乱，当事人难以预测争议解决的结果，增加了争议解决的难度和风险。特许经营类PPP合同争议类型复杂多样，不同类型的争议可能涉及不同的法律关系和法律规范，进一步加剧了法律适用的不确定性。合同效力争议可能涉及《中华人民共和国民法典》中关于合同效力的规定，以及《中华人民共和国招标投标法》等法律法规中关于招投标程序合法性的规定。履约争议可能涉及民法典中关于合同履行、违约责任的规定，同时也可能涉及行政法律法规中关于政府监管职责、行政优益权行使的规定。在某污水处理特许经营项目中，社会资本方未按合同约定的水质标准进行污水处理，政府方要求其承担违约责任，同时行使行政监管权力对其进行处罚。此时，争议既涉及民事违约责任的认定，又涉及行政处罚的合法性判断，法律适用需综合考虑民事和行政法律法规。补偿与回购争议同样涉及多种法律规范的适用。当因政策变化导致项目提前终止，引发补偿争议时，需要考虑国家政策法规的调整对合同履行的影响，同时依据合同约定和相关法律法规确定补偿标准和方式。在某新能源发电PPP项目中，国家对新能源补贴政策进行调整，导致项目收益减少，社会资本方要求政府给予补偿。在这种情况下，法律适用需综合考虑国家政策法规、合同约定以及公平合理原则，确定政府是否应给予补偿以及补偿的具体数额。法律适用的不确定性对争议解决结果产生了重大影响。不同的法律适用可能导致不同的裁判结果，使得当事人的合法权益难以得到有效保障。在同一PPP合同争议案件中，若适用民事法律规范，可能判决社会资本方获得较高的赔偿；若适用行政法律规范，可能因政府行政行为的合法性优先考量，导致社会资本方获得的赔偿较少甚至无法获得赔偿。这种不确定性还可能导致当事人对争议解决结果的不满，增加上诉、再审的可能性，浪费司法资源，影响司法的权威性和公信力。法律适用的不确定性是特许经营类PPP合同争议解决中亟待解决的问题。为提高争议解决的公正性和效率，需要进一步明确合同的法律性质，根据不同类型的争议准确适用法律规范，建立统一、明确的法律适用规则，为PPP合同争议解决提供可靠的法律保障。五、国内外特许经营类PPP合同争议解决的实践与经验借鉴5.1国内实践案例分析5.1.1典型案例介绍在河南新陵公路建设投资有限公司与辉县市人民政府合同纠纷管辖权异