第五章-税收理论-第一节-税收基本理论

1第七章财政投资性支出-购买性支出之二

第一节财政投资性支出的一般分析

一、财政投资与经济发展 财政投资是经济增长或经济发展的主要动力。财政投资即为政府投资。将其从社会产品或国民收入中筹集起来的财政资金用于国民经济各部门的一种集中性的财政支出。 主要用于公共产品与社会基础设施的建设支出。它是财政支出中的重要部分。

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财政投资刺激需求增长 二、投资的特点、范围和标准 政府投资的特点和范围 在社会总投资中有政府投资与非政府投资之分。 （一）财政投资可以分为生产性投资与非生产性投资。 （二）投资的特点

1、政府财政投资的特点

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（1）政府投资可以使微利甚至是无利的，从极大地提高国民经济整体的效益考虑。 （2）政府财政投资资金来源稳定（税收）。资金来源主要是无偿的，可用于大项或长期的建设项目。 （3）政府财政投资于外部效应较大的公用设施，有利于国民经济结构的调整或社会资源的合理配置。4 2、非政府财政投资的特点 （1）是由独立法人或个人从事的投资，他们在市场中追求最大的盈利。是以自身的利益来决定投资的方向与范围。 （2）主要靠企业自身的经济发展后的积累作为投资资金的主要来源，也有部分是靠社会筹资解决。 （3）一般是投资于一行业或以个企业，一般不涉及非经济项目（无收益的公共项目），投资期限以短期的为多。5

（三）财政投资的标准

政府财政投资取决于在不同时期的所要实现的政策目标

1、资本—产出比率最小化标准 又称稀缺要素标准，以有限的资源实现产出的最大化，达到预期的经济增长目标。

2、资本-劳动力比率最高标准 资本技术构成较高，劳动生产率也高，经济增长就越快。

3、就业创造标准6第二节基础设施投资

一、基础设施投资的性质 （一）基础设施投资的属性 国民经济有效运行的基础。 基础设施越发达（先进）、有效，国家的经济运行就越好，越顺利，人们生活越便利，生活的质量就越高。 （二）基础设施投资与一般投资的关系 基础设施建设是先行行业7

基础设施所提供的公共产品和服务的价格，也构成了其他部门的产品成本的价值组成部分。对居民住宅（商品房等）的价值也会上升。使部分商品的价格有连锁反映的效应。 在一般产业发展的情况下，就要加大基础设施的投资，否则就产生“瓶颈口”影响国民经济的发展。（图5-1）

8图7-1产出模型图一般产业投资基础设施投资产出线KG3KG2KG1I3I2I1CQ1Q2Q3ODABKL3KL1KL29

二、基础设施投资的方式 （一）基础设施投资方式的特点 基础设施为混合物品，既可由政府投资，也可以由私人投资。是由政府来确定的。 主要是看其是否有外部效应（效益外溢）来确定某一项目由谁来投资。 （二）基础设施投资的方式

1、政府筹资 免费使用，法人团体经营管理（收费）

2、私人投资

3、政府与私人共同投资（比例）4、10

4、BOT投资（建设-经营-转让） 根据合同安排，项目承办者承担建造，包括该设施的融资、维护，经营该设施一个固定时期，并允许对设施的使用者收取合理的使用费、酬金、租金及其它费用，但不超过投标书建议的或谈判并体现在合同中使项目承办者能够收回的投资和经营、维护费用，在规定的期限将该设施移交给政府（政府机构或政府控制的公司）或地方有关政府部门。BOT投资的实质是一种债务与股权相混合的产权。项目承办者对项目的设计、咨询、供货和施工实行一揽子总承包。协议期限满后，政府收回。11

基础设施落后是制约西部经济发展的“瓶颈”，而基础设施建设具有投资大、周期长、环节多、见效慢等特点，传统的投资方式难以满足西部地区日渐增长的基建需求，因此有必要引入BOT这种先进的投资模式促进西部经济发展。

BOT投资有利于： （1）减轻国家的财政负担。 （2）可以及时满足经济和社会发展的需求。 （3）有助于提高基础设施项目的运作效率。

12第三节财政支农投资

一、财政支农的意义 中央一号文件：关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见

做好2009年农业农村工作，具有特殊重要的意义。扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民。 扩大内需、实施积极的财政政策，要把“三农”作为投入重点。要进一步增加农业农13

村投入，较大幅度增加农业补贴，保持农产品价格合理水平，增强农村金融服务能力。

进一步增加农业农村投入： 大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，提高预算内固定资产投资用于农业农村的比重，新增国债使用向“三农”倾斜。大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，耕地占用税税率提高后新增收入全部用于农业，土地出让收入重点支持农业土地开发和农村基础设施建设。 14

大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入，2009年起国家在中西部地区安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。城市维护建设税新增部分主要用于乡村建设规划、农村基础设施建设和维护。有条件的地方可成立政策性农业投资公司和农业产业发展基金。

较大幅度增加农业补贴：

2009年要在上年较大幅度增加补贴的基础上，进一步增加补贴资金。增加对种粮农民直15

接补贴。加大良种补贴力度，提高补贴标准，实现水稻、小麦、玉米、棉花全覆盖，扩大油菜和大豆良种补贴范围。大规模增加农机具购置补贴，将先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的农机具纳入补贴目录，补贴范围覆盖全国所有农牧业县（场），带动农机普及应用和农机工业发展。加大农资综合补贴力度，完善补贴动态调整机制，加强农业生产成本收益监测，根据农资价格上涨幅度和农作物实际播种面积，及时增加补贴。按照目16

标清晰、简便高效、有利于鼓励粮食生产的要求，完善农业补贴办法。根据新增农业补贴的实际情况，逐步加大对专业大户、家庭农场种粮补贴力度。 继续提高粮食最低收购价

保持农产品价格合理水平： 密切跟踪国内外农产品市场变化，适时加强政府调控，灵活运用多种手段，努力避免农产品价格下行，防止谷贱伤农，保障农业经营收入稳定增长。

2009年继续提高粮食最低收购价。扩大国家粮食、棉花、食用植物油、猪肉储备。200917

年地方粮油储备要按规定规模全部落实到位，适时启动主要农产品临时收储,鼓励企业增加商业收储。加强“北粮南运”、新疆棉花外运协调，继续实行相关运费补贴和减免政策，支持销区企业到产区采购。把握好主要农产品进出口时机和节奏，支持优势农产品出口，防止部分品种过度进口冲击国内市场。 继续落实相关补贴政策加快发展畜牧水产规模化：

采取市场预警、储备调节、增加险种、期货交易等措施，稳定发展生猪产业。继续落实生猪良种补贴和能繁母猪补贴政策，扩大生猪18

调出大县奖励政策实施范围。继续落实奶牛良种补贴、优质后备奶牛饲养补贴等政策,实施奶牛生产大县财政奖励政策，着力扶持企业建设标准化奶站，确保奶源质量。增加畜禽标准化规模养殖场（小区）项目投资，加大信贷支持力度，落实养殖场用地等政策。 加大畜禽水产良种工程实施力度，充实动物防疫体系建设内容，加快推进动物标识及疫病可追溯体系建设，落实村级防疫员补助经费。扩大水产健康养殖示范区（场）建设，继续实行休渔、禁渔制度，强化增殖放流等水生生物资源养护措施。扩大渔港、渔船航标、渔船安全设施等建设规模，扶持和壮大远洋渔业。19

2009年农业农村工作的总体要求是，把保持农业农村经济平稳较快发展作为首要任务，围绕稳粮、增收、强基础、重民生，进一步强化惠农政策，增强科技支撑，加大投入力度，优化产业结构，推进改革创新，千方百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，千方百计促进农民收入持续增长，为经济社会又好又快发展继续提供有力保障。

参7-1历年国家财政用于农业的支出.doc

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二、我国财政支农的现状

2004年以来，围绕中央一号文件的主题，从促进农民增加收入、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业、加强农业基础设施建设等方面，一系列强农惠农的财政政策陆续实施。这些财政政策总体上可分为两类，即以“少取”为特征的税收政策和以“多予”为特征的支出政策。其中，以“四减免”为主的税收政策成功地实现了全面取消农业税、切实减轻农民负担的目标，以“四补贴”为主的支出政策则有效地增加了农民收入，21

促进了粮食生产改善了农业生产条件。同时，通过支持“六小工程”、“两免一补”、“三奖一补”、新型农村合作医疗和农村劳动力转移培训阳光工程等惠农政策，促进了农村基础设施建设和农村社会事业发展。

2008年，财政增加了直接补贴额度，扩大了补贴范围，提高了粮食最低收购价，增加了防汛抗旱、动物防疫和农业基础设施建设投入，支持了农村金融服务的发展，进一步调动和保护了农民种粮积极性，促进了农业生产发展。22

此外，还通过支持“家电下乡”、“万村千乡市场工程”、加大农村财政减贫力度等方式，拉动了农村消费。

2008年中央财政用于“三农”支出5955.5亿元，其中：

2008年财政预算安排了165亿元用于对粮食生产大县的奖励，提高了农民生产的积极性。同时，预算安排资金1022.8亿元用于农村基础设施建设，增强了农村基础设施抵御自然灾害的能力。 23

2008年对种粮农民的农资综合直补、粮食直补两项直接补贴资金规模达到633亿元，直接增加了农民收入。 农民人均纯收入同样保持5年连续增长，达到4761元（2008年），与1978年相比增加了近35倍，增速达8.0%，高于近5年7.5%的平均水平，达到了改革开放以来的最高水平。

2008年安排农村社会事业发展资金1245.2亿元，比2007年增长96.5%。24财政支农资金近27亿被违规使用

资金效益较差 “10省区市财政和有关主管部门违规使用资金26.93亿元，其中用于建房买车5837.4万元”，审计署5月20日发布的今年第4号审计公告称，10省区市财政支农资金管理使用上存在包括上述问题在内的3大类问题，同时发现，部分项目资金使用效益较差。86个财政支农项目中，有32个未达到设计要求和预期目标，占抽查项目总数的37%，致使已到位的8.24亿元支农资金未能充分发挥效益。

2009年05月21日《法制日报》25第四节财政投融资制度

一、财政投融资制度的概念、意义和特征 （一）财政投融资制度的概念 是指政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资金，特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，根据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企业或事业单位发展生产和事业的一种资金活动。 26

财政投融资是一种政策性投融资，它不同于一般的财政投资，也不同于一般的商业性投资，而是介于这两者之间的一种新型的政府投资方式。

（二）财政投融资制度的意义 财政投融资作为市场经济条件下政府配置资源的重要实现途径，在促进经济有效增长、调整和改善经济结构、强化宏观调控能力等方面都具有独特的功效。 我国财政投融资起源于上世纪50年代，进入80年代以后得到迅速发展。但随着我国市场27

经济的日渐完善和公共财政框架的逐步确立，原有财政投融资体制的问题日益突出，使得对其进行改革的必要性和紧迫性大大增强。

1、充实社会先行资本 财政投融资的根本作用在于充实社会先行资本，填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白财政投融资的特点在于既体现政府政策取向，又在一定程度上按照信用原则组织经营。财政投资的主要领域是准公共产品，这类产品若完全依赖财政无偿投资，因财力有限势必出现“瓶颈”制约，供给不足；若完全依28

靠企业筹资，银行融资，因准公共产品“效益外溢”的特点，供给更加不足甚至无人投资。所以在私人产品与私人投资、纯公共产品与财政无偿投资大体对应平衡的情况下，财政投融资介于二者之间,填补了准公共产品投资的空白。

2、贯彻国家产业政策 财政投融资的目标是贯彻国家产业政策，建立对企业和商业银行的诱导机制，促进我国经济结构的调整、经济增长方式的转变财政投融资对经济增长的作用不仅表现为短期内“数29

量增加”，更表现为长期内“质量的提高”。 1996年我国经济成功实现“软着陆”后，总需求与总供给的矛盾基本解决，结构调整的问题更加突出。 我国预算内财力贫乏，而财政投融资作为一个投融资体系，直接把资金引入优先领域，形成一种“财政投融资先行—商业银行投融资跟踪—企业投资随后”的连锁反应机制。 （三）财政投融资制度的特征

1、政府投入资本金的政策性融资30 2、目的性强，范围严格限制 为公共物品特征的基础设施和基础产业融资

3、计划性与市场机制相结合

4、政策性金融机构统一管理和经营

5、财政投融资的预算管理比较灵活 二、我国政策性银行 国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行31

三、我国财政投融资的现状和问题 （一)）融资渠道单一，融资范围狭窄 我国财政投融资的资金来源主要依靠财政，包括各项财政周转金、预算执行中的间歇资金、专户储存的预算沉淀资金以及行政摊发的国家债券或金融债券，既缺乏市场性融资手段，又不能适应市场的进程，适时地吸收邮政储蓄、社会保险基金和借助于一些社会财力，甚至一些应纳入财政投融资范围的资金也没有到位。32

（二）财政投融资管理体系不健全由于缺乏全国统一领导、规划，财政投融资管理比较散乱，不成体系。主要表现在： （1）财政投融资的机构名目众多，既有财政信用机构，又有财政部门内设的诸如农财处、行政处等业务机构，还有政策性银行，形成条块分割、各自为政的局面，缺乏一个统筹资金、协调行动的管理机构。 （2）财政投融资管理混乱，缺乏严格的计划与法制管理。33

（三）财政投融资与商业银行投融资界限不清，也缺乏法律上的依据 一方面财政投融资范围界定不严，一些本应通过市场融资的项目却通过财政投融资筹措资金，从而扭曲了资金结构，损害了金融业公平竞争。另一方面商业银行过分扩张投资性贷款，投资资金过分依赖银行，这不仅加剧重复建设和结构失调，还会导致银行不良债务急剧上升而阻碍金融体制改革的深化。 （四）财政投资不规范目前，在许多财政投融资项目上，有偿资金往往无偿使用，资金投放前缺乏全面科学的可34

可行性分析、成本效益分析，工程建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后也不进行评估，往往是“说投就投，一投了之”，使财政投融资无法维持自身“融资——投资——还款”的良性循环。（五）企业在投融资领域作为市场主体的地位还未确立，其自主权未能得到很好落实 当前，投资的决策权都在各部门、各地区的行政机构手中，政府行政部门审批投资项目、安排投资计划，对投资项目单位的管理实行以投资项目为中心而不是以企业法人为中心，投35

资过程中政企不分的状况依然存在，致使一些国有企业缺乏面向市场、适应市场的能力，投资的效益观念和风险意识较差。

四、完善我国财政投融资制度

（一）拓宽融资渠道，壮大投融资规模 筹集资金渠道：

1、预算拨款，但作为无偿使用的资金，预算拨款在整个资金来源中不能占太大比重。

2、邮政储蓄存款和社会保障基金的剩余金，从发展趋势看，应将其成为重要资金来源。36 3、政府担保债券和政府担保借款，诸如向各专业银行发行中长期建设债券等。

4、各种民间资金，应作为资金来源的重要组成部分。

5、预算外资金“专户储存”中间歇资金的一部分，但不包括那些周转快、间歇时间短的预算外资金。

6、增加政策性银行筹资量。财政投融资机构除采用借款等融资方式外，还可发行股票、债券和其他有价证券等方式进行直接融资。37

（二）进一步明确财政投资的原则、范围和领域 财政投资的基本原则是：致力于公共福利的增进；不能对市场的资源配置功能造成扭曲和障碍；不宜干扰和影响民间的投资选择和偏好；不宜损害财政资金的公共性质，进行风险性投资。为此，应进一步明确财政的投资范围和领域，这主要包括市场机制难以发挥作用的公共领域。在今后相当长一段时间内，我国财政投融资的重点对象应当是基础设施和基础产业、农业、科技进步、区域发展、环境保护等过去忽视的范围和领域。38

（三）加强管理，提高财政投融资效益

1、建立财政投融资计划编制制度。通过编制财政投融资信贷资金综合计划、财政投融资资金来源计划和财政投融资资金运用计划，全面反映其资金来源、资金运用和投资预期收益等情况，从长远看，财政投融资计划应成为政府的“第二预算”，由同级人大或人民政府审批，并列入国家综合信贷计划和固定资产投资计划，以利于控制固定资产投资规模。39 2、制定财政投融资资金使用的审批制度、监督检查制度、回收和效益考核制度、预决算制度、财政投融资内部财务核算制度及其配套管理办法，并切实按照相关规定组织实施财政投融资活动，保证财政投融资资金的有效投放和健康运行。

3、建立合理、高效的财政投融资管理机构，并实行现代化管理。中央一级可考虑在财政部内部设置专门管理财政投融资的机构，统管全国的财政投融资工作，制定全国的财政投融资政策，同时负责中央财政投融资资金的筹集与使用。 40 4、从国际经验来看，凡是市场经济活跃的国家，其法制都很健全。因此，应制定相应的财政投融资法规、管理条例及实施办法等，使财政投融资活动努力做到有法可依、有法必依。 （四）创新财政投融资机制

1、按照市场机制的要求，建立和尝试多种财政投资项目运营模式 对非经营性项目，可以采取政府投资、政府经营的模式，授权国有资产经营管理公司经营管理。对经营性基础设施项目，国外运用得41

比较成功且适合我国实际的模式主要有：政府和民间合作投资、民间经营模式；建设经营转让模式(BOT)；建设转让经营模式(BTO)；购买建设经营模式(BBO)；此外，还有租赁开发经营模式、管理合同模式以及政府和民间