房地产法学（第五版）课件 第八章 房屋征收和补偿

房地产法学第八章房屋征收和补偿RealPropertyLaw（第五版）法学专业必修课、选修课系列教材CONTENTS目录01国有土地上房屋征收制度的基本框架02国有土地上房屋征收实施和纠纷处理PART01房屋拆迁到房屋征收的制度演变国有土地上房屋征收基本定位国有土地上房屋征收决定房屋征收补偿国有土地上房屋征收制度的基本框架一、房屋拆迁到房屋征收的制度演变1.拆迁的定义

拆迁是为了取得城市规划区内的国有土地，拆除土地上房屋给予相应安置和补偿的行为。2.拆迁的程序政府批准→取得拆迁许可证→委托专门的拆迁单位（依法取得拆迁资格证书的企业或机构）

实施拆除房屋、对被拆迁人进行安置补偿等工作

此外，所有拆迁工作均在县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门监督管理下进行。必要时，管理部门最大的权力在于可以授权拆迁单位实施强制拆迁。

（一）拆迁制度的形成（一）拆迁制度的形成3.拆迁制度形成的时间----改革开放之后改革开放之前，城市建设用地采用征用的方式，当征用建设用地涉及房屋时，也给予安置或补偿。改革开放之后：城市不断扩展经济快速发展现代城市拆迁制度开始大规模实施旧城改造拆迁制度出现的原因为了解决政府资金严重短缺与不断增长的危房改造和现代化城市建设的需求之间的矛盾，政府在危房改造中开始与房地产开发商结合起来，“政府出政策，开发商出资金”的城市危房改造的模式逐渐形成，由此，演绎出城市拆迁制度。法律法规的完善1991年，国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，对城市房屋拆迁的管理体制、审批权限和程序、补偿安置原则、法律责任等做出了原则性规定，我国城市房屋拆迁走上法制化的轨道。2001年6月6日，国务院在1991年条例的基础上又发布了新的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），加强了对被拆迁人利益的保护。45（一）拆迁制度的形成2.拆迁行为的定位模糊现行拆迁不管是用于公共利益还是商业目的，凡城市建设涉及到诸如旧城改造等需要拆除房屋的都采用拆迁方式。目前拆迁的建设单位（包括房地产开发商）为拆迁人而不是政府，拆迁补偿应属自愿交易的范畴。但是在现实中，拆迁的实施又充满着强制性，使其徒有平等自愿交易的外形。1.拆迁的形式和实质冲突拆迁实质是收回土地使用权的行为。而我国实行房屋所有权与土地使用权结合的制度，房屋所有权人可以取得并享有土地使用权（尽管其种类和性质不同），土地使用权受法律保护并被房屋所有权所吸附。然而，拆迁制度只考虑对房屋拆迁和补偿，未考虑房屋所有权所吸附的土地使用权的价值。（二）拆迁制度的缺陷拆迁行为定性模糊与定位模糊相联系，拆迁行为摇摆于民事行为和行政行为之间，没有清晰的法律定性。但是，在拆迁制度中存在一些特殊安排，使政府并非超脱于拆迁关系之外。①拆迁必须经过政府许可②拆迁行为往往是由拆迁办完成的③拆迁补偿安置由拆迁人和被拆迁人之间协商，一旦达不成协议就由主管部门行政裁决；而经过裁决，原来属于民事范畴的拆迁行为就具有行政执行力。3以拆迁决定替代征收征收是国家取得所有权的方式，拆迁是对取得所有权房屋的一种处置行为，只有征收取得房屋后需要拆除、迁移的，才存在拆迁。4（二）拆迁制度的缺陷1.确立原因

拆迁行为作为民事行为与行政行为掺和在一起的行为，在法律的正当性上遇到质疑。于是《物权法》并没有肯定拆迁，而确立了房屋征收制度。

2.法条延续法律规定具体内容《物权法》之前征收仅针对集体土地，而城市房屋只适用拆迁。《物权法》第42条扩大了征收适用的范畴，将“组织、个人的房屋及其他不动产”纳入到征收的范畴。《民法典》第243条延续物权法的相关规定。（三）城市房屋征收制度的确立3.拆迁制度的废除为了规范城市房屋的征收行为，为物权法出台之后旧城改造等城市用地提供合法的手段，国务院于2011年1月21日颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征收条例》）。该条例废止了《城市房屋拆迁管理条例》,确立了城市国有土地上房屋征收制度。该条例通过后，拆迁制度即成为历史。（三）城市房屋征收制度的确立条例带来的改变它改变过去拆迁的模糊定位，将房屋征收明确地定位于基于公共利益而进行的政府行为，给了各级政府运用行政手段，实施旧城改建、城市扩张建设的合法手段。《房屋征收条例》颁布意味着，非基于公共利益，政府不得实施强制房屋所有人搬迁的行为，建设单位只能按照平等协商方式取得合法的开发用地。房屋征收制度出台，不仅大大限缩了原来意义上城市拆迁收，也使政府房屋征收行为更加规范。12房屋征收与农村土地征收房屋征收特指国有土地上房屋征收与补偿活动，不包括农民集体所有土地上房屋。

《房屋征收条例》仅调整国有土地上房屋征收，不调整农村土地上因征收引发的房屋征收和补偿。这是因为城市土地属于国家，国家对于城市土地不存在征收，仅存在房屋征收，收回土地使用权问题；而农村土地和房屋均存在征收，因此房屋征收仅适用于国有城市土地，而不适用于农村土地。农村土地和房屋征收应当作一体考虑，另行规定。2（四）《房屋征收条例》的适用二、国有土地上房屋征收基本定位1.定义房屋征收是为政府基于公共利益目的征收国有土地上的单位、个人的房屋并给予公平补偿的行政行为。2.房屋征收是一种行政行为在世界各国征收都被理解为国家强制剥夺私权的行政行为。在我国也不例外，房屋征收即是政府因公共利益做出征收决定，并给予被征收人公平补偿的行政行为。正因为属于行政行为，因而《房屋征收条例》第三条明确房屋征收应当遵循“决策民主、程序正当、结果公开的原则”。（一）房屋征收行为及其行政法律关系房屋征收人房屋征收人是市、县级人民政府。房屋的征收决定由市、县人民政府作出决定（第8条），因而市、县人民政府应当确定为征收主体。0102房屋被征收人房屋被征收人即是纳入征收范围的房屋产权人，包括房屋所有权人和公房的承租人。03房屋征收人有权依据法律作出房屋征收决定，而被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。房屋征收法律关系的主体是征收人与被征收人因征收补偿而发生的行政法律关系。（一）房屋征收行为及其行政法律关系法律规定《房屋征收条例》第2条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”0102具体条件（1）为了公共利益。（2）对被征收给予“公平补偿”。上述既是世界各国征收的基本要件，也是我国的房屋征收的基本要件。（二）房屋征收的条件一旦房屋被依法征收，产生如下法律效果被征收人丧失房屋所有权，获得相应的经济补偿。1被拆迁人搬迁，房屋被拆除。2房屋所国有土地被政府收回。3（三）房屋征收的效果三、国有土地上房屋征收决定1.建设项目的公共利益目的国防和外交的需要。1由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。2由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。3由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。4由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。5法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。6（一）房屋征收决定的实质要件2.建设项目的符合规划性根据《房屋征收条例》第9条规定，纳入房屋征收的建设项目，“应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”符合四个层次的规划成为房屋征收的另一个要件。为了防止政府利用规划制定或调整的权力为房屋征收铺路，该条第二款还特别规定：“制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”（一）房屋征收决定的实质要件准备阶段，由征收部门确定征收房屋范围。0102拟定征收补偿方案并对其进行论证或征求意见。03征收决定前两项前置程序。04制定并公布征收决定阶段。在上述程序走完后，由市、县人民政府作出征收决定。征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。由市、县级人民政府作出房屋征收决定并进行公告，公告内容应当附有征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。（二）房屋征收决定征收决定的程序：四、房屋征收补偿0102法条依据《房屋征收条例》第17条。具体内容（1）被征收房屋价值的补偿。国有土地上建筑物价值进行的补偿，按不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似的市场价格，并请有评估资质的评估机构进行评估确定。（2）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿。搬迁费和临时安置费用的具体数额各市一般都已确定具体数额及计算方式，详见各地出具标准。如果拆迁人提供周转房，则无需支付临时安置费。（3）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。该费用针对非住宅类房屋商业房屋进行补偿，因为属个案，补偿标准不能统一，一般是有征收当事人进行协商确定，协商不成的，可委托房地产价格评估机构评估确定。（一）房屋征收补偿范围和补偿方式3.补偿方式根据《房屋征收条例》第21条，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。产权调换也是以新旧房屋价值为基础的，一旦确定要调换的房屋，要与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。现在通常采用货币补偿，给被征收人更多的选择权。所调换的房屋由市县人民政府提供房屋，供被征收人选择。第21条特别规定，“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”这一条是对被征收人的重要利好，避免调换房屋位置偏远，影响被征收人的生活质量。另外，《房屋征收条例》第18条还对符合保障房条件的被征收人以优先给予保障住房的特别规定。这充分体现了法律对人民群众基本生活的保障。（一）房屋征收补偿范围和补偿方式补偿价值的原则房屋补偿价值的确定不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。0102被征收房屋的具体市场价格应当由第三方评估被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。03评估价值异议的途径被征收人可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。具体到每户或每个产权人的补偿，需要签署补偿协议，明确具体补偿方式和补偿额度。征收决定作出前，征收部门先对被征收提出一个补偿标准：（二）征收补偿方案确定根据第22条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。搬迁费01在被征收人选择产权调换的，在征收时没有现房调换的情形下，就需要为被征收人提供过渡方案。根据第22条，被征收人选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。这也就是说，临时安置也有两种方式，一种是货币安置，提供临时安置费，由被征收人自己选择过渡房；一种是为被征收人提供周转房或过渡房。至于过渡或安置期限可在征收补偿协议中约定，一般应当为被征收人将旧房交由征收人拆除之日起至搬迁到提供的调换房屋的期间。临时安置房02房屋被征收过程会产生两个需要解决的问题，一是搬迁问题，二是过渡或安置问题。（三）搬迁和安置PART02房屋征收实施房屋征收纠纷解决征收监督征收中法律责任国有土地上房屋征收实施和纠纷处理一、房屋征收实施房屋征收实施单位不属于行政机构，而是专门从事房屋征收工作的非营利性单位。0102房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，但房屋征收实施单位不得以营利为目的。03房屋征收部门是行政机关，而房屋征收实施单位是征收设立的事业单位或企业，但是不得以营利为目的。（一）房屋征收实施主体1.目的为杜绝被征收人在获得公平补偿之前就被强制搬离被征收房屋。2.具体内容实施房屋征收应当先补偿，后搬迁，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。根据该规定，征收人应当先履行补偿义务，支付补偿款，被征收人收到补偿款后即应当履行搬迁义务。仅仅达成补偿协议并不足以实施搬迁。（二）先补偿，后搬迁原则1.实施方式

房屋征收中的搬迁的强制执行决定只能市县人民政府的申请人民法院实施。2.具体程序（1）强制执行申请

申请人民法院强制执行需要提交了材料作了补充规定，并对起诉期限作为严格规定。强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出；逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。需要的材料：①强制执行申请书及附具材料②征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件；③征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；（三）征收决定的强制执行房屋征收中的搬迁的强制执行决定只能市县人民政府的申请人民法院实施。1.具体程序（1）强制执行申请

申请人民法院强制执行需要提交了材料作了补充规定，并对起诉期限作为严格规定。强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出；逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。需要的材料：

①强制执行申请书及附具材料；②征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件；③征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；④社会稳定风险评估材料；⑤申请强制执行的房屋状况；

⑥被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况；⑦法律、行政法规规定应当提交的其他材料。（三）征收决定的强制执行

2.人民法院对强制执行申请的审查和载定程序征收房屋的搬迁强制执行属于非诉行政案件，而且关系到公共利益和被征收人的财产利益的平衡，因而需要有相应的程序规范，使法院谨慎审查，公正执法。《强制执行征收规定》对法院审查决定作出程序性规定。人民法院应当在5日内立案。人民法院认为强制执行的申请符合形式要件且材料齐全的，应当在接到申请后五日内立案受理或最终补正的材料后五日内立案受理；不符合形式要件或者逾期无正当理由不补正材料的，裁定不予受理。0102不予受理的裁定可申请上一级人民法院复议。03人民法院应当自立案之日起30日内作出是否准予执行的裁定；有特殊情况需要延长审查期限的，由高级人民法院批准。要点：04立案审查，可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。05人民法院可裁定予以执行，也可以裁定不予执行。对不予执行的裁定，申请人可以申请上级人民法院复议。（三）征收决定的强制执行

3.强制执行裁定的执行根据《强制执行征收规定》第8条，人民法院裁定准予执行的，应当在五日内将裁定送达申请机关和被执行人，并可以根据实际情况建议申请机关依法采取必要措施，保障征收与补偿活动顺利实施。根据《房屋征收条例》第28条的精神，房屋征收的强制搬迁执行是授权人民法院作出裁定并采取强制执行措施。（三）征收决定的强制执行二、房屋征收纠纷解决《房屋征收条例》第14条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”0102本条明确地宣布征收决定的可诉性，且被拆迁人可以选择行政复议或行政诉讼，且没有将行政复议作为诉讼的前置程序。被征收人是征收行政行为的相对人，当然有权对征收决定提出复议或诉讼。该条对被征收人的救济权利给予了明确。03从字面上看，该条并未赋予与房屋征收决定有关的利害关系人申请行政复议和提起行政诉讼的权利。04根据最高人民法院的出版物的解释，公用征收作为一种具体行政行为，征收决定相关人如果认为该行为侵犯其人身权和财产权，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。尽管本条并未规定征收决定相关人的请求救济权，其仍可依据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定申请行政复议或提起行政诉讼。（一）房屋征收决定复议和诉讼根据现行的《房屋征收条例》，征收部门要在市县人民政府作出决定前拟定征收补偿方案报市、县人民政府，政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并征求公众意见，市、县级人民政府作出的房屋征收决定公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。01根据第14条规定，房屋征收决定可诉，但是房屋征收补偿方案单独是否可以申请行政复议、提起行政诉讼，并不清楚，实践中也存在着争议。02（二）房屋征收补偿方案纠纷补偿协议纠纷根据《房屋征收条例》第25条第二款，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。该条款明确了补偿协议的可诉性，但并未明确应当提起何种诉讼。提起何种诉讼，取决于补偿协议属于何种性质。而对于房屋征收补偿协议的性质，条例也没有明确。存在争议。补偿决定纠纷根据《房屋征收条例》第26条，在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，可由市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。而被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。显然，征收补偿决定是市县人民政府对被征收人单方作出的强制补偿决定，该决定属于具体行政行为的范畴，对被征收人的财产权利有重大影响，因此属于行政复议和行政诉讼的范围。0102（三）房屋征收补偿纠纷解决三、征收监督第六条第一款确立了上级人民政府对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督职责或职权。0102第6条第二款还明确国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。（一）上级政府对下级政府监督职责行政监察行政监察是政府系统内部重要的监督制约方式，监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或单位及其工作人员的合法性进行监督监察，对各种违法行为提出监察建议，按照有关规定查处违法行为。审计监督审计监督是指对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。在房屋征收中，补偿费用是通过政府财政支付，专款专用。审计监督不仅要监督拆迁人的奖金是否到位，而且要监督使用情况，防止挪用、拖欠、克扣、挤占补偿费用的情况发生。0102（二）行政监察和审计监督根据《房屋征收条例》第7条，任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。（三）社会监督

建立征收补偿档案，将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布，是《房屋征