土地制度改革专题

土地制度改革专题报告人：徐玲燕1我国土地制度的变迁土地制度存在的问题土地制度问题的根源建议与对策2氏族公社土地所有制奴隶主阶级国家土地所有制封建领主阶级国家土地所有制封建地主阶级土地所有制家庭联产承包责任制互助组，初高级社，人民公社农村土地制度演变3氏族公社土地所有制由于母系社会时期人们的生产力低下，而自然界的障碍重重，人们必须依靠氏族集团的力量，共同劳作，共同消费。此时，土地归氏族公社所有，人与人之间地位平等。4奴隶主阶级国家土地所有制土地为国家（部落、氏族首领）所有（溥天之下，莫非王土）奴隶主贵族拥有土地的使用权（率土之滨，莫非王臣），但不能买卖土地土地耕种主体：战争中的俘虏与罪犯及自由民自由民：什一而税5封建领主阶级土地所有制——井田制方里而井，井九百亩，其中为公田，八家皆私百亩，同养公田。公事毕，然后敢治私事，所以别野人也。——《孟子*滕文公上》大多数农业劳动者已不是奴隶,而是农奴，他们有了自己的经济封建地租的最初形态,就是劳役地租6井田制是把耕地划分为多块一定面积的方田，周围有经界，中间有水沟，阡陌纵横，像一个井字。一井分为9个方块，周围8块田由8户耕种，谓之私田；中间是公田，由8户共耕，收入全归领主所有。在井田制度下,大多数农业劳动者已不是奴隶,而是农奴。周天子在层层分封时,封的不仅是土地,而是连带生活在这块土地上的人民一起分封给诸侯或卿大夫。每户农夫可从领主那分到百亩私田,有自己的经济。作为相应义务，必须世世代代无偿地为领主提供劳役,无代价地耕种领主的公田。领主与农奴对土地都只有使用权而无所有权供领主享用农夫对领主承担的无代价耕公田的义务,表现为封建地租的最初形态,就是劳役地租。井田制是按人口授田的制度，它必须建立在农业生产力不高、土地相对过剩的情况下。到了东周时期，由于人口的增加，农奴无法按规定数额分到维持其生存与在生产的土地，井田制无法维持下去。另外，领主对农奴的剥削是有限度的，一方面表现为必须维持劳动力的再生产上；另一方面，表现为农奴在公田和私田的劳作存在时间与空间的分离，农奴在公田上劳作的效率较低。7封建领主阶级土地所有制——井田制进入东周后,周王室衰微,诸侯势力日益增大。周天子分封给诸侯的土地,逐渐变为诸侯的私产。不仅各级领主不断组织人力开垦荒地,以增加收入。自由民、农奴也想尽一切办法多开一些荒地。这些新开垦的荒地一般归个人私有,不向上级领主承担封建义务。私有土地出现后,广大农民把劳动热情倾注于个人的私田中,在领主公田中服役更无积极性。领主对干新垦之地归私人所有,利益归于私门,而领主收入枯竭的现象不肯甘休。他们改变了原有的新削方式。鲁国干鲁宣公十五年实行初税亩。初税亩首先在法律上承认土种私人占有。农民不论耕种原有的份地还是新垦的私田,都要按实际耕种的土地数额,向统治阶级交纳实物地租。这样,土地制度由封建领主阶级国家所有的井田制变为土地私有制,剥削形态由劳役地租向实物地租转化。8大家有疑问的，可以询问和交流可以互相讨论下，但要小声点9封建地主土地所有制特点：土地私人占有且可以自由买卖商品经济发展，土地作为可以增殖的生产材料以及财富稳妥的存在形式被大量的投入货币10封建地主土地所有制国有土地（招佃承租为主要经营方式）地主土地（占土地比重最大；多数租给佃农经营，坐收地租；免除赋税）自耕农的土地（向国家纳税）11封建地主土地所有制地主封建制的土地关系必然导致土地兼并。土地私有,业允许自由买卖,这样,一些土地所有者由于特殊或急迫的需要,比如急于要一笔现成的货币,而又别无生财之道时,便不得不将土地出卖。与此同时,各种财富所有者,尤其是最富有的达官贵族、富商大贾,他们以货币形态积了大量财富,但社会上还没有足够的数量商品生产来吸收社会上大量存在的货币,使之化为产业资本,于是购买土地便成为一项最有利的投资。土地买卖制度一开始,土地兼并就跟着开始了。12封建地主土地所有制土地私有制确立阶段抑制土地兼并阶段对土地兼并不作任何限制阶段13封建地主土地在地主封建制社会中,土地兼并使土地所有权高度集中,但土地所有权的集中业不等于土地经营规模的扩大。在中国,这二者是一个相反的过程,即随着土地的不断集中，经营规模则不断缩小。地主可能有上千上万亩土地,但他们自已并不经营,绝大多数土映被分割为小块,租给佃农耕种,而佃农部是破产农民,他们没有资本与土地结合,只能以劳力与土地结合。自耕农都是小土地所有者和经营者,他们为了购买土地,他们往往耗尽全部资产,无力再向土地进行投资。14

土地兼并是地主封建制社会不能解决的矛盾。土地兼并使封建官府税收减少,影响财政收入,土地兼并导致民不聊生,社会动乱。因此封建地主阶级政权也不断采取各种方法抑制土地兼并。但历时两千年,各种抑制兼并的措施最终都告失败。因为地主阶级政权建立的基础,是封建的土地制度(土地私有,土地自由买卖),地主阶级从本阶级根本利益出发,处处维护这一土地制度。只要这个制度存在,土地兼并问题就解决不了。地主阶级的一些抑制兼拌的借施,不过是在不触动木阶级根本利益的基础少,对于一些影响财政收入与影响社会治安的问题作一些限制性的小改革,但就是这些小的改革也往往难以贯彻。15民国时期土地制度孙中山提出“平均地权”与“耕者有其田”的实施纲领，其具体办法是：规定地价，照价收税，照价收买，涨价归公。由于历史条件的限制，孙中山的伟大理想并没有得到真正的实现。国民党统治时期虽然标榜继承孙中山的遗志，实行三民主义，但在军阀割据、内忧外患的情况下，“平均地权”与“耕者有其田”的理想也只能化为泡影。16新中国土地制度中华人民共和国建国以后，实行土地改革，实现了“平均地权”与“耕者有其田”的理想。但很快就为了追求社会主义制度的具体形式而采取了合作（集体）农业体制。中国的农业合作形式从互助组开始，在比较短的时间里就过渡到初级社和高级社，1958年后急速跃进到人民公社形式。合作农业的各种形式的时间分布见下表。1718互助组是一种简单的农业合作形式，它由几个农户（一般为4—5户）组成，各农户在农忙时将各自的劳动力、农具与牲畜集中起来共同劳作。合作具有临时性，也有的是长期的。互助组并没有改变所有制性质，生产资料归农户自己所有，农户仍然是决策主体。初级社一般由在空间上彼此相邻的几十个农户组成，将各自的资产按统一的计划和方式联合起来，生产成果按事先约定的规范进行分配。分配有两种形式，一种是按劳分配，土地、牲畜、农具仍属于农户所有；另一种是按入社时提供的土地、牲畜、农具的多寡进行分配。高级社的规模最初大约由30个农户组成（在高山区少一些），后来变成150—200户。在高级社中，几乎所有的生产手段都集体化了。高级社以工分制计量每个社员的劳动量，以家庭在年终累计的总工分值作为分配的依据。19人民公社化政府对农业的合作化的态度一开始是非常谨慎的，积极鼓励和引导农民加入合作社，但前提是农民在自愿的基础上自由选择，没有任何的强制性，入社自愿，退社自由。因此，合作社的起始阶段比较成功。但合作制的初始成功极大地鼓舞了政府加快合作化进程的决心，农业合作化步入了快车道。1955年底全国只有500个高级社，到1957年底就有了753000个。即便如此，一个高级社中的劳动力只可以集中起来共同建设某些大型项目，如果要建设更大型的项目，如兴建大型水利工程等，仍嫌能够动员的劳动力不够。在合作化初期的成功面前，政府采取了更加大胆的做法，即迅速的人民公社化。这里当然不排除意识形态方面的因素起着特殊的作用。20人民公社到1958年11月份，753000个高级社在极短的时间里就组成了2400个人民公社，99%的农户都入了社。公社的规模就是现在的乡（镇）大小。与以前的几种农业合作形式不同的是，这次人民公社化是强制性的，农民没有入社和退社的自由。人民公社体制作为“三面红旗”之一，被认为是迈进共产主义的过渡形式。公社内部的分配以生存需要为基础，家庭自留地不允许存在，农村集市的交易被禁止。伴随人民公社化运动，接踵而来的是农业危机，尤其是粮食危机。21人民公社体制的延续

——三级所有，队为基础在农业危机之后，人民公社体制并没有被彻底废除，不过其功能已经发生变化。值得一提的是，在农业危机后，我国实行了非常短暂的农业生产责任制，不久就被废止。1962年以后，核算单位回复到与初级社规模相当的生产队（也有以生产大队为核算单位，相当于高级社的规模），生产队是土地及其它生产资料的所有权人。收入分配的依据是社员所挣得的工分，管理模式类似于高级社。这种所有权模式与管理模式一直延续到70年代末，家庭联产承包责任制全面推行后才被部分废除。22农地制度集体所有家庭联产承包责任制集体未承包土地归村民集体所有23宅基地制度一户至多一宅非集体成员不得拥有承包权与使用权24成立初期收官僚阶级、地主阶级土地为国有1956年为顺应经济体制，土地一律收归国家所有，实行计划分配、行政划拨的无偿、无限期、无流动的土地制度改革开放后转无偿使用为有偿使用，在土地资源中引入市场配置新中国城市土地制度25城镇土地制度国家所有土地储备制度招、拍、挂模式出让26土地制度存在的问题农业生产效率问题土地自由流转问题土地管理问题土地征用补偿问题27农业生产效率数据来源：中国统计年鉴28农业生产效率

数据来源：中国知网数据库29土地经营效率低下的原因第一，由于家庭联产承包责任制以家庭为单位结合土地肥瘦情况均分承包给农户自主经营，土地呈现出碎片化的特点。土地碎片化导致土地经营导致机械生产在实施方面变的困难，在经济方面固定成本难以分摊，成本高昂。第二，农户数量多而分散，极大的增加了交易成本，使得各种生产原料的批量采购以及农产品的大规模运输变得困难；不能很好的形成从初级产品到精加工产品制造的产业链，加之信息收集能力较低，导致农业的附加值不高，管理的经济性也不能体现。30土地经营效率低下的原因第三，土地产权的不确定性，一定程度的导致了土地投资不足以及掠夺性经营的行为，导致土地肥力衰减，甚至出现沙化现象。在广大牧区，土地的集体所有制导致过度放牧，以至土壤沙化、草场退化，难以在短期内恢复，生态环境的损失不可估量。在农区，由于产权的不确定性，农民不愿意对土地进行投资。相反，掠夺性经营的短期行为却非常普遍，以至不少地区土壤肥力衰减，板结酸化。31土地经营效率低下的原因第四，由于土地碎片化经营，土地收入占许多家庭收入的很少一部分，加之农业的成本收益率低，许多家庭宁愿土地撂荒也不愿意经营土地。再加上二三产业的生产率较高，平均利润率高于第一产业，吸引了大量的有较强劳动能力的农业人员进入二三产业，导致我国农业工作人员综合素质能力不高，大量的农业人员是老人，妇女在从事农业工作，劳动生产能力不高，并进一步加重了土地撂荒的现象，进一步导致土地使用效率低下。因此，对农村承包责任制进行适当的改革已经迫在眉睫。32土地自由流转社会经济的高效率条件是财产权的充分自由流动，我国农村土地的所有权归集体所有，集体中的家庭具有承包土地及使用土地的权利，但不能随意变更土地的用途，也不能将土地承包权与使用权进行自由的流通。这在很大程度上限制了土地的合理流动，降低了农业经济的效率。土地规模不经济问题以及土地撂荒的现象的出现实际上是因为土地不能自由的流转。33二元经济对土地自由流动的影响既有的二元经济体制使得目前农村土地与城市土地分离；农村居民与城市居民存在一定的分离，使得农村土地自由流转存在一定的风险。进城务工的农村居民一方面不再经营土地；但另一方面，由于进城务工的农民不能与城镇居民享受同样的住宅、教育、劳动保障以及医疗、就业等社会保障，他们必须继续保有着土地的承包使用权，以备解决后顾之忧。34土地征用价格补偿问题补偿范围偏窄标准偏低征地的强制性“公共利益”界定模糊35补偿范围仅限于土地补偿、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，不包括经营损失和租金损失等补偿。补偿费按照被征前3年平均年产值的若干倍计算，不考虑区位差异和市场情况，难以反映被征用土地的价值特征。36数据来源：2016年第三季度全国主要城市地价监测报告37从2016年第三季度三大重点区域地价水平值可以看出，征用后的土地在资本化后能够产生较大的土地溢价，政府通过将征用后的土地以招拍挂的形式出让，能够获得高额的收入。以2015年为例，国家通过出让国有建设用地22.14万公顷，获得了出让合同价款2.98万亿元。其中，招标、拍卖、挂牌出让合同价款2.86万亿元，占出让合同总价款的96.0%。如此高额的财政收入会激发政府尽可能的多出让土地的倾向。38土地征用是国家行使行政权力，土地供求双方在地位上不具有对等性，征地补偿由政府按相关规定确定，供地一方没有讨价还价的权利，较大程度的排斥了市场规律。“公共利益”界定的模糊使地方政府滥用征地权力，随意征用农村集体所有的土地。因此，许多地方政府在利益驱动下刻意压低补偿标准，以强制行政手段低价征地，剥夺农民合法利益。39数据来源：2015土地资源公报40失去这些耕地使用权的农民并没有分到土地增值的收益，他们的生活不一定会因此而改善，甚至可能变坏。此外，耕地的数量已经越来越接近耕地的红线。因此，必须适当的提高土地征收的成本，适当的提高农民的收益，减少贫富差距，增加社会公平。同时，且做到严格制定耕地的征用制度，以保障耕地的基本数量。41数据来源：2015土地资源公报42城市土地溢价归属问题随着城市化的进展，处于城市区内的土地以及城市周边的土地由于城市的要素集聚效应，这些土地的需求大大的提高，然而土地总量有限，因此，必须在对城市中一些“城中村”、及近郊的乡村的土地进行合理规划使用，加强土地在城市密度和城市土地承载力方面的性能。然而，由于这些居民遇见到未来土地有第一步保值增值的能力，常常集体性的要求过高的经济补偿，使得城市的改建受到重重阻碍。43城市土地溢价归属问题以上海市的黄浦区为例，上海市的黄浦区作为传统的中心城区，近年来，随着城市旧区改造力度的不断加大，黄浦区也成为土地储备的重点区域，旧区改造项目数量居全市前列，“十二五”期间计划动迁户数为4．8万户，计划拆迁总面积为150万平方米。而由于其平均房价水平为上海各区县之首，导致动迁成本高企。目前黄浦区平均户均拆迁成本已达350万元，按此计算，“十二五”期间黄浦区仅旧区改造的动迁成本就达1680亿元，年均高达336亿元，而2013年黄浦区财政收入总额仅为152．8亿元，以政府财政和有限的银行贷款作为主要资金来源的土地储备机构已明显无法承担如此大资金规模的土地收储工作。44土地制度问题的根源无论是土地流转问题，还是土地管理过程中的土地征地、开发、拍卖问题，还是改建过程中的土地溢价问题，归根结底为土地产权的归属问题。土地权利范围的界定实则是土地权利延伸出的相关利益即土地收益的界定。由于交易成本为零的条件在土地市场上是不现实的，所以产权归属于不同的主体，会产生不同的社会收益。必须根据相应的目标将土地产权进行合理的界定。45农村土地流转过程中的产权界定如果产权——这里是指使用权与承包权界定给集体，及进城务工的农民应该放弃土地的承包权与使用权。那么农民会权衡进城务工的收益与放弃土地机会成本。在他们的就业、城市住房以及教育、医疗等社会保障不能得到像城市居民一样的待遇时，风险规避占绝大多数的农民将放弃进城，这显然是与我国目前的农业现代化建设和城镇化建设的目标是背道而驰的。46农村土地流转过程中的产权界定因此，产权应当仍旧界定给进城的农民。当然为了解决土地撂荒问题，必须在此基础上使得土地使用权流动起来。一种做法是建立股份制经营的形式，一种是集体土地入市的形式，还有耕地、宅基地置换城市土地的模式。47土地承包权与使用权的界定在资本与劳动的博弈中，劳动者总是处于弱势地位，如果没有制度上的保证，劳动者的权益极易受到伤害。当然，土地只是一种农业生产资料，其所起的社会保障功能虽然在目前仍然非常重要，但不能无限夸大。只是我国的社会保障体系长期将农民排除在外，因而农地的公有制强化了其社会保障功能。农村改革中最重要的一环就是积极推进社会保障体制的建立，将农民的社会保障纳入整个国家的社会保障体系之中，从而弱化土地的社会保障功能。这正是目前的努力方向。48城市土地溢价归属权——涨价归谁？马克思在资本论中提到由于土地有肥沃程度、地理位置等差别，因而同量资本投入生产条件不同而面积相同的土地，劳动生产率和产量收益也不相同，并由此提出了极差地租的概念。土地资本化的过程中会因为要素集聚能力的改变而发生，由此产生的级差地租就是土地的溢价。49城市土地溢价归属权——涨价归谁？对于土地溢价的归属权的界定问题，如果，产权完全界定给政府，那么在土地需要使用或改良时，土地能够较好的被征收利用，例如目前农村耕地变更为建设用地的征收办法，实际上就是将土地溢价收归国有；如果产权界定给私人，那么政府必须要将土地溢价支付给私人，土地征收利用的成本会极大程度的提高，例如会出现上海黄浦江旧城改造成本高昂的现象。