城市总体规划目标体系浅谈课件

城市总体规划目标体系浅谈一、国内城市总体规划目标体系二、国外城市总体规划目标体系三、比较与启示2026/5/121《上海市城市总体规划（1999-2020）》2020年，把上海初步建成国际经济、金贸易中心之一，基本确立上海国际经济中心城巿的地位，基本建成上海国际航运中心，发挥上海国际国内两个扇面辐射转换的纽带作用，进一步促进长江三角洲和长江经济带的共同发展。《北京巿城市总体规划（2004-2020）》按照中央对北京做好"四个服务"的工作要求，强化首都职能，以建设世界城市为努力目标，不断提离北京在世界城市体系中的地位和作用。充分发挥首都在国家经济管理、科技创新、信息、交通、旅游等方面的优势，进一步发展首都经济，不断增强城市的综合辐射带动能力，弘扬历史文化，保护历史文化名城风貌，形成传统文化与现代文明交相辉映、具有高度包容性、多元化的世界文化名城，提高国际影响力，创造充分的就业和创业机会，建设空气清新，环境优美、生态良好的宜居城巿，创建以人为本、和谐发展、经济繁荣、社会安定的首善之区。《广州市城市总体规划2001-2020）》城巿规划战略目标：以区域间发展与生态优先为前提，利用广州经济高速增长和中国快速城市化的机遇，采取跨越式发展模式，调整城市空间结构，促使城巿结构由单中心向多中心转换，完善城市功能，保护历史文化名城，加强城市基础设拖建设，促进经济健康发展，并保持社会和地区生态环镜的平衡。一、国内城市总体规划目标体系2026/5/122《天津市城市总体规划（2005-2020）》将天津建设成为技术先进、制造业发达、服务水平一流、综合竞争力强、对外开放度高、创业环境优越的我国北方经济中心,适应全球一体化发展趋势、对外联系便捷、信息网络高效、辐射能力强的国际港口城市，资源利用高效、安全体系完善、生态环镜良好、宜人居住的生态城市，历史文化底韵深厚、近代史迹特色突出、社会和教育文化科技发达的文化名城。《哈尔滨城市总体规划(2004—2020）》以新区开发为主，旧城改造为辅，分阶段实施，实现整体提高城市人居环镜质量的目标。《乌鲁木齐巿城市总体規划(1999—2010)》城市发展战略目标：城市規划和建设要以建成具有高质量的生态环境、高效能的基础设施，高度发达的精神文明和物质文明、高水平的社会服务能力、具有民族风格和地方特色的城市为目标，完善产业结构、使城市整体实力有大幅度提高，以西部大开发为契机，在21世纪中叶把乌鲁木齐建设成为经济繁荣、功能完善、科技发达、教育先进、环境优美、生活方便、民族团结、社会稳定，具有民族特色的现代化国际商贸城。2026/5/123城巿建设目标：以总体规划统筹创建"中国最佳旅游城市"、"国家环保模范城市"，"国家生态园林城市"和"全国文明城市”。《拉萨市城市总体规划（2007—2020)》提升城市品质，建设国际旅游城市，营造最佳创业环境，建设科技创新城市，结合山、塬、河、林自然地貌，建设依山抱水、环境优美的生态宜居城巿,构建高效、便捷的交通网络体系，建设航空、铁路、公路交通枢杻城市，发挥优势产业和地区辐射能力，建设现代制造、髙新技术产业基地，强化金融、商贸、信息、物流等区域功能，建设中西部经济中心。《西安市城市总休规划（2008-2020）》《郑州市城市总体规（1995-2010）》20纪末，把郑州建成为我国中部地区商业贸易、金融中心，陇兰经济带中心城市。综合实力步入全国省会城市先进行列，本規划期末，把郑州建成全国重要的商贸，金融、佶息中心，达到中等发达国家同类城市水平，成为经济繁荣、交通发达、环境优美、基础设施完备、服务功能良好，具有中原特色的社会主义现代化商贸城市，21世纪中叶，把郑州建设成为现代化、多功能的国际商埠。2026/5/1241、国内城市目标体系特征（1）规划目标时限集中在2010年和2020年（2）规划成果中目标类型较多（社会经济发展目标、城市建设目标、城市发展目标、城市发展战略、发展主题）公众理解困难。（3）目标力求全面，规划目标具有较大的相似性，但目标重点和城市特色不明显。（例如发达、生态、宜居、国际、中心等是案例中屡见的规划目标）我国城市总体规划编制和修编的时间也大致相同，而且经济发展水平相当的城巿，在同一环境和形势下，城巿发展的基础和目标较为相似，这本是由我国城巿发展特征所决定的，然而，却有不少城市不顾自身发展水平，盲目提出超乎自身发展水平的规划目标（土地财政），导致城市总体规划目标出现"一哄而上"、"千规一律"的问题。据统计，至2005年，在全国200多个地级市中，有近九成的城市提出建立"现代化国际大都市"的目标，近两成的城市提出建设中央商务区。同时，全国600多个城市仍在有计划、有步骤地"走向世界"，提出国际化发展的城市目标。例如，大连提出建设"东北亚重要的国际城市"，长沙要建成"富有湖湘文化特色的国际化城市"，拉萨的目标是"具有髙原和民族特色的国际旅游城市"，乌鲁木齐的目标是"现代化国际商贸中心和中国清真美食之都"。2026/5/125（4）目标表述来看，部分城市的总体目标指向和重点不够明确。

如“调整城市产业结构”（沈阳）、“完善产业结构”（乌鲁木齐）等规划目标，但无从获知产业结构的发展方向。但事实上在城市政府或规划局的管理工作中，却也存在较为明显的工作重点，这些目标往往是根据我国城市化、或与党和国家的目标相一致的由较为先进或发达的城市首次提出使用以后，引发更多的后发城市追随使用。哥本哈根气候会议上我国国家领导人对碳减排作出承诺后，我国许多城市（如深圳）就开始了低碳城市目标的发展，国内各界对低碳城市指标体系的研究也大量出现。类似的城市目标还有现代化、可持续发展、生态城市等。2026/5/1262、国内城市目标体系内容结构（1）自上而下目标体系总是依据"总体目标---分目标---目标描述"(大部分城市)或"目标---分目标---结合指标体系描述目标"（少数城市，如上海）的模式提出。（2）对目标达成表述较为完整，但对目标的定性描述篇幅过多，总体目标和各方面目标的篇幅占了总体规划成果篇幅的六成到八成，对规划达成技术手段和对目标的量化分解篇幅太少，直接影响到规划的实施能力。（3）大部分城市没有对应总体规划目标的指标体系，规划成果很大篇幅都是对目标的定性描述，而对于规划如何实施、目标如何量化笔墨甚少。在仅有的总体规划指标体系的三个案例中，上海市的指标体系是总体规划成果的构成部分，北京、重庆的指标体系是在规划颁布实施后，作为独立的课题为规划目标服务。2026/5/1273、国内城市规划目标体系模式化的原因浅析（与我国的规划编制规定和制度有直接关系）（1）内容规定《城市规划编制办法（2006）》第三十条规定了城市总体规划市域城镇体系规划应包括的7方面内容，第三十一条规定了城巿总体规划中心城区规划应当包括的18点内容，第三十二条规定了城市总体规划的强制性内容。我国对总体规划编制由上至下的技术引导和审批，促使总体规划成果结构呈现一定的相似性。（2）多规分工

除城巿总体规划外，我国城市还有社会经济发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划、交通规划等由各行政管理系统制定的城巿发展相关规划，这些规划依托各行政管理系统进行城市发展建设和控制。业界中有"国民经济和社会发展规划定目标（战略产业〉，主体功能区规划定政策，土地利用规划定指标（范围规模》，城乡规划定坐标（空间布局），环境保护规划定达标"的说法。为了避免与其他规划内容冲突或重叠，总规内容一直沿用着相同的传统模式。2026/5/128（3）总规审批

《城乡规划法》规定城巿制定总体规划需分阶段报上级审批。中国城市规划设计研究院官大雨通过对住房和城乡建设部总规纲要审査意见要求和国务院对总规成果批复意见进行实证研究指出:城市性质的批复要求主要体现在对城市"行政、中心与特色"三大职能的要求方面，即全国或全省（区）的行政职能、相关空间范围的中心〈城市）职能、相关空间范围重要的特色性（专业性）职能；

城市发展目标的批复要求是国务院对规划城市未来发展战略、发展重点、发展方向、发展特色的总要求。《城市规划编制办法(2006)》规定中心城区规划应当"分析确定城市性质、职能和发展目标"，对如何确定以及如何表述没有具体要求或技术指引，但却在总规审批中无形中形成了一定的模式。2026/5/129国内城市总体规划目标体系示意图国内目标体系依据"总体目标---分目标---目标描述"(大部分城市)或"目标---分目标---结合指标体系描述目标"（少数城市，如上海）的模式提出。2026/5/1210城市总体规划的性质决定了它不是一个地方政府发展意愿和诉求的单方面表达，同时也反映了国家对城巿的控制和要求。一个可用的规划的前提必须是可批的规划，但决不能为了一个规划的可批性而忽视规划的可用性。

尽管我国城市总体规划目标提出的自上而下的特征较为突出，却也不应因此而导致城市自身特色缺失，应注重城市总体目标中城市特色和自身发展诉求的体现。要可用还是要可批?2026/5/1211国内有益探索案例1---深圳目标体系及规划成果改进在新一轮总体规划编制中，针对如何向"效益深圳"转型的核心问题，深圳新版总体规划提出保护城巿战略性资源、缩减城市发展对城市土地的增长需求、增加城市空间资源的使用效能的应对策略（下表）。

《深圳市城市总体规划2010-2020》目标 深圳新一轮城市总体规划成果对规划编制方法和规划内容表达进行了创新。在目标实现的规划成果表述中，改变了以往典型规划成果重目标不重实施，重定性不重定量,重行政不重政策的成果内容模式，增加了政策指引在实施方案中的篇幅量，对规划的目标描述更为具体全面，同时结合了实施工具和方案的描述，如采用了“五线划定和管制”等方案,并采用了政策文件的表达方式而非技术化语言，在一定程度上实现城市规划向“公共政策”的转变，具有较髙的探索意义。2026/5/1212张矣哲与宋彦等剖析了美国总体规划的成果模式，总结出美国城市总体规划的四项有机构成的基本要素：基础事实、愿景陈述、目标方案、实施计划。其中，基础事实是对规划区内的城市现状进行客观的描述与评价。在此基础上，通过分析城市社会未来发展的机会和挑战，经过广泛协商和咨询，最终在规划成果中确定城市未来发展的总体愿景。目标则是对城市在未来某个时间点应达到的状态进行描述，并提出为实现规划中的各级目标而制订的具体方案。最后，实施计划部分提供一套用于指导规划目标落实以及监控规划执行状况的操作指南。"美国的总体规划目标分为两类：一类是对城市未来发展的指向标准较为宽泛的表述，即城市发展目标（goals），另一类是为实现目的而给出的可供测量的标准，对应本节的指标(objectives)。这些指标一方面明确地给出了城市规划实施的具体标准,另一方面，在规划实施评估过程中，指标可以作为重要考察指标"。国外城市目标体系特征二、国外总体规划目标体系2026/5/1213案例----纽约市2030年城市总体规划中关于碳减排方面的目标从碳减排目标方面来看，纽约市2030年城市总体规划实质是一份政府部门作出的碳减排承诺书和工作计划。在规划中，政府部门承诺了减排目标、行动及所有亊宜的牵头机构，其积极意义就在于让市民看到，城市规划工作不仅有能力描绘"愿景图"，还可以提出"承诺书"，城市规划成果本身也因此富有更多的外延意义。在减碳目标下，规划提出了四方面的分解实施策略，并量化了毎方面的减排指标,继而对应毎一方面有若干的行动工程，同时量化了对应毎项行动工程可能达到的碳减排水平。结合这些标准，在规划成果中指定了负责的部门，包括参与部门和组织部门，确保每一项目标都有落实行动。在纽约规划中，每一项行动中涉及的最核心元素，包括执行者、执行时间、具体任务、资金来源等，都被囊括到行动计划中，可以最大限度地减轻和避免部门之间的推诿，并减轻单个部门的工作强度和不确定性，这些可实施性非常强的行动方案非常有利于最终目标的实现。2026/5/1214一、城市规划目标体系结构模式对比国内城市总体规划目标体系示意图而国外案例（如纽约总体规划）则依据目标一分目标一指标的分解模式进行目标描述，并结合各方面目标落实的政府行动展开详细阐述，规划目标实施的有效程度大大增强。国内目标体系依据"总体目标---分目标---目标描述"(大部分城市)或"目标---分目标---结合指标体系描述目标"（少数城市，如上海）的模式提出。三、比较与启示2026/5/1215二、国内城巿目标、指标系统存在不足（1）传统的城市总体规划无论是内容还是方向，都较难定量把握城巿发展动态。城市总体规划的宏观目标层面缺乏指标细化引导，目标达成易失控。而有限的总体规划指标以静态、刚性、物质性为主，无法反映城市发展的复杂性和多样性，与下一层次、下一阶段的规划衔接不良，可操作性低,一些规划指标在城巿之间的可比性也比较差，指标之间的关联性较低。系统、综合的指标体系是体现城市总体规划科学性的依据，是新时期衡量城市总体规划成果水平的标志。不仅将指标汇总到规划成果的附表（这是目前国内城市的做法，还应将指标体系的内容结合到成果中各项目标方案的描述中，落实到规划实施的行动安排中）。（2）从规划编制之始就缺乏针对性的目标，由上至下的目标指标模式，导致城市目标的个性以及城市特色未能充分展现。（3）规划成果政策属性缺失。城市总体规划成果在规划目标达成阶段发挥着重要的媒介作用。"在规划实践阶段，城市近期建设、土地开发管理、详细规划编制及相关政府工作计划都要在总体规划成果的指导下进行。因此，总体规划成果对规划政策的表达能力与城