创新制度完善机制

创新制度完善机制合力遏制违法用地

破解土地资源监管难题，加快构建保障科学进展新机制，是

深化学习实践科学进展观的重要内容。“严格”，是近年来我们

我国土地管理和调控的主基调。经过近五年的土地市场治理整顿

以及“百日行动”和“卫片执法检查”，特殊是国务院28号文件

和31号文件下发后，各级地方政府依法管地用地、节省集约用地

的意识都有所增加，各级国土资源部门土地监管的力度也在不断

加大。但要从根本上遏制住土地违法行为，必需建立健全执法监

察长效机制。

根据我局关于学习实践科学进展观有关工作部署，4月初以来,

我与执法监察处、执法监察支队调研小组，先后深化四城区分局和

部分乡镇国土所进行专题调研，召开有关人员参与的座谈会，就建

立健全土地执法监管长效机制和解决土地执法难问题仔细进行了调

研。

近年来，我市土地执法监察工作根据市局党组的部署支配，

坚持“两手抓、两手硬”。一方面严格履行职责，全面完戌依法

查处任务；另一方面将构建、落实长效机制作为土地执法的重中

之重，深化讨论、乐观探究、努力实践、狠抓机制的构建工作，

建立和推行动态巡查发觉、制止、报告、追究等制度，并在“卫

片执法检查”及日常执法工作中取得了良好的成效。这种依法与

徐绍史部长在“百日行动”总结会上“土地执法集中整治是必要

的，但更重要的是构建长效机制”的思路是全都的。

一、构建长效机制的原则和基本做法

近年来，我市特别重视土地执法工作，为此做了大量工作。

仅“百日行动”和“专项行动”全市立案查处土地违法案件共计

236件、涉及土地面积11000余亩，耕地4200余亩，共计拆除违

法建筑物3600平方米、罚款164万元，还处分了包括县（市）区、

乡镇、村党政领导干部在内的一大批相关责任人。尽管如此，社

会成效却始终未达到预期目标，距离彻底有效遏制土地违法违规

行为仍有相当差距。2007年第七次卫片执法检查中，全市受监测

区域的新增违法用地面积占了新增建设用地面积的80%多；2022

年第八次卫片执法检查中，全市受监测区域的新增违法用地面积

虽有明显下降，但仍占了新增建设用地面积的60%多。

消失这些问题的缘由是什么？我们仔细分析了违法违规用地

表现特点、产生缘口、内在规律，对深层次问题进行了解剖和深

化讨论认为，仅靠事后查处难以遏制土地违法违规的发生与反弹,

治本就必需查找出二地管理的薄弱环节，从根本上强化防范措施。

当前土地管理薄弱环节有以下几方面：第一是各级政府包括农村

集体组织的社会责任缺失，只讲进展，不讲法律规范。我市经济

社会正处于新一轮快速进展之中，特殊是市政府“奋斗三年总量

翻番”的要求提出以后，投资项目增多、用地需求量大，而土地

资源相对不足，加之一些地方依法管地和用地的意识不强，违反

“三个集中”原则，不惜牺牲长远利益，经济增长方式粗放，这

是违法违规用地居高不下的主要缘由。其次是农夫耕地爱护意识

屈从于眼前经济利益。由于依靠耕种收益微薄，农夫即通过出租

承包地用于非农业建设猎取收益。第三是执法队伍建设落后于形

势、执法力气达不到现时执法形势要求，直接导致违法用地发觉

难、查处难以及查处执法成本偏高、事后惩罚成份偏重、既成违

法用地偏多。第四是社会约束机制不健全，多家用地，一家管地。

土地执法是一项社会系统工程，非国土资源部门一家之责，只有

社会各部门共同履责，方可坚守18亿耕地红线。针对这些问题，

市局提出了着力构建标本兼治的长效机制，加快完善体制、创新

机制、强化职能、法律规范管理等工作要求，大力查处、边整边

改、切实增加土地执法监管力度。

构建长效机制、有效整治土地违法违规行为，绝不能“头痛

医头，脚痛医脚”，必需在党委政府的顽强领导下，综合运用经

济、行政、司法等多种手段，强化部门职能、调动社会监管责任、

协调联动多部门、多种执法力气、多管齐下，方可破解土地执法

难这个社会课题。对此，我们构建了预防在先的土地执法监管体

系。根据早发觉、旦报告、早制止的原则前移执法关口，有效遏

制违法违规行为，降低执法成本。建立部门联动的执法机制。乐

观与各部门协调协作，在案件查处中将查事与查人并重、教育与

打击并重、说服与强制并重的办案理念落在实处。抓好基层所和

基层执法队伍建设。

二、构建长效机制取得的成果与实效

从2022年初至今，我局构建土地执法长效机制工作不图跃进、

务求稳妥，按既定的原则和基本做法，小步快跑，坚持先制定相

关措施，再执行落实，最终修正完善的方式取得了一些成果与实

效：

（一）建立掩盖执法全过程的内部强化机制

根据预防在先、早发觉、早报告、早制止的原则，市局建立

完善了动态巡查、发觉、制止、报告、追究等机制，这几项机制

相互关联、相互支持、掩盖了执法全过程，进一步强化了市、县

（市）区、乡镇三级国土资源局、执法人员的职能职责。

1、进一步明确了巡查责任。在动态巡查上，重新制定了动态

巡查工作制度，确立了全市全部基层国土所在动态巡查中的“前

哨”作用和“主力””地位。一方面划分巡查区等级，明确巡查

范围和职责，建立发觉率、制止率为主要指标的考核体系，实行

分片包干、责任到人，落实奖惩，确保将巡查触角延长到村、社、

户、地，强化巡查旦发觉、早制止作用。

各县（市）区局还在市局规定的基础上，细化工作、深化推

动。要求基层所对辖区进行全面巡查，巡查频率为一天一巡或一

周三巡，保证巡查触角深化至组、社一级，以准时制止违法用地,

用新增违法用地量和制止到位率作为基层所巡查考核指标，增加

监管责任。通过去年的考核，各基层所巡查工作基本到位，均做

到了本辖区内的一级巡查区每周巡查不少于2次、二级巡查区每

周巡查不少于1次的工作要求，对发觉的违法行为予以了制止，

制止无效的也按要求于2个工作日内报至县（市）区局。从2022

年6月全市实施长效监管制度至目前，全市新增违法用地宗数和

面积均呈大幅度双三降的趋势，巡查成效令人满足。

2、强化事前防范，细化处置要求。进一步法律规范基层国土

所和执法监察队伍的职责和分工，详细细化巡查发觉案件、交办

案件、移送案件、群众举报案件的完成时限和处置原则，要求县

（市）区局发觉案件或接到基层所报告案件后，制止无效的3日

内立案，2个月内做出惩罚或处理；对符合司法立案标准的非法占

地，要求县（市）区局于2个工作日内专报市局、抄送当地政府。

各县（市）区局及其基层所在处理案件时，大部分都能根据市局

规定的时效完成制止、报告、立案查处等规定程序。

3、加大追究力度，提高行政效能。长效机制制度中规定了严

格的责任追究方法，责任追究的目的就是保证巡查、发觉、制止、

报告等项制度的落实，解决如何依法行政、仔细履行执法职责、

提高案件查处行政效能的问题。责任追究制度明确规定了各级土

地执法人员的职责，对辖区内发生的土地违法行为未能准时发觉

或发觉后不制止、式上报、造成违法用地事实的，对直接负责的

主管人员和其他直接责任人进行追究。

（二）进一步建立健全了部门联动机制

为了解决土地违法违规案件单靠国土部门查处力度小，震慑

力弱，特殊是需要制止和拆除的案件，移交、移送到相关部门法

定时间较长，致使一些违法违规用地行为不能制止在萌芽状态，

造成违法建筑物建成后拆除难度较大的问题，吉林市国土资源局

与吉林市公安局建立了执法联动机制，成立土地执法快速反应小

组，成立了国土资源警务室，2名警察定岗全时帮助国土执法，对

未经批准私自建房、私挖乱采等初始违法行为进行准时制止或拆

除。去年国土、公安联合行动20余次，有效制止私挖乱采、零星

土地违法行为27起，切实保证将违法行为遏制在初发阶段，在实

现遏制详细国土资源违法行为发生的同时，更主要的是起到了对

违法者的震慑作用，经快速反应小组处理的违法案件发生地区，

零星土地违法行为发生率显著降低。

（三）基层国土所前沿关口作用得到了充分发挥

长效机制是否能发挥作用，违法案件是否能被准时发觉和制

止，违法问题是否能得到预防和削减，基层国土所的作用至关重

要。在长效机制运行的实践中，各基层国土所工作人员普遍增加

了执法监察力量，较好地履行了执法监察的工作职责，在违法案

件准时发觉、制止，确保违法案件准时查处方面做了大量的工作。

充分发挥了基层国二所在执法监察工作中的作用，大部分地区巡

查发觉违法案件后，现场勘查、取笔录等前期调查以及告知送达

等项工作均由国土所完成，提高了国土所工作人员执法监察业务

力量。

（四）违法用地得到有效遏制，违法用地大幅度降低

构建长效机制的最终目的是遏制违法违规行为，严防执法整

治成果反弹。通过大力构建长效机制，全市有了切切实实的成果,

从长效机制运行至今，全市新增违法用地得到了有效遏制，无论

是面积，还是宗数均有了大幅度下降。

一是违法案件得到了准时发觉、制止和查处，违法行为得到

了有效遏制。2022年，通过长效机制全地区共发觉新发生的国土

资源违法案件522件，其中矿产违法案件76件，土地违法案件446

件，其中占用基本农田案件211件。新发生的522件案件中，制

止（含拆除、停建、恢复耕种、停采、拉倒井架、填实井筒等）

284件（其中矿产违法案件33件，土地违法案件251件），涉及违

法用地329亩。立案查处违法案件238件（其中矿产案件39件，

土地违法案件199件）。以城区卫星遥感范围为例，扣除有效制止

面积数外，与2007年相比，违法用地面积比下降82%,违法用地

占用耕地面积比下降84吼

二是违法案件在发觉、制止、立案、移交移送方面基本实现

了长效机制制定的目标。通过去年年底对各地长效机制落实和执

行状况的考核，经统计，城区范围内的四个分局（含国土所）、五

个开发区分局共发生违法案件293件，通过动态巡查发觉283件,

违法案件发觉率为97虬发觉案件全部下达停工通知书，违法案件

制止率为100%（实行措施有效制止140件，有效制止率48%），立

案查处153件，立案率为100%,移送公安机关立案侦查5件，移

交移送率为100%,基本实现了长效机制制定的四个百分之百的目

标，与2007年相比，违法案件发觉率提高18%,有效制止也提高

46%,拆除违法建筑物件数提高7.75倍，恢复耕种土地面积提高

26.69倍。切实将违法行为制止在了萌芽状态，达到了爱护耕地的

目的。

三、当前我市执法监察工作面临的问题

近年，全市土地执法工作在爱护国土资源、保证经济建设又

快又好进展方面虽取得了一些成效，但今后的工作任务还特别艰

难，还面临着很多困难和问题。

（一）执法难仍无得到彻底扭转

一是把握证据难。当前土地违法案件除个人违法外，大都与

当地政府存在关联，或口头同意或默许支持，或暗中运作，私下

指示，不留任何文字痕迹，违法批地证据难以查实。二是处理难。

这几年土地执法过程中最大的阻力就是一些政府“因公违法”，

甚至有些违法用地的主体本身就是政府。由于是为了地方经济进

展，加之没有权钱交易，所以查处起来很难，压力也很大。三是

执行难。制止土地违法必需准时、坚决、强制，但土地执法人员

只有制止、调查处理权，没有强有力的调查取证权和强制拆除权,

不但执法效果不明显，而且威逼、对抗执法人员的现象也时有发

生。向法院申请强制执行，不受理和不执行甚至不了了之也是常

事。

（二）人员编制、装备是执法队伍建设的瓶颈

全市执法队伍编制在岗状况难以乐观，多数地区都存在混编

混岗状况，人员在岗也不尽人意，借调油调至其他部门的比较多，

做到满员在岗的较少。基层所执法人员保障也同样存在这个问题,

市局虽三令五申强调基层所人员必需全员在编在岗，但借调抽调

状况也很严峻，甚至有的地方还存在一人所的现象。此外一个问

题是执法车辆不能满足执法的需求。关口前移、准时发觉、反应

快速是建设执法长效机制的关键，没有执法车辆保证，就没有机

动全面巡查的基础。

四、下一步的工作方向

虽然全市构建长效机制起步比较早，也取得了一些成效，但

系统构建长效机制究竟是一个新课题，也是摸着石头过河。目前,

我们的执法还存在以下问题，一是准时发觉制止后仍连续违法的,

没有有效强制措施；二是法院普遍存在着不作为现象，案件得不

到执行。这些问题也是全国土地执法的共性问题，产生这些问题

的核心在于未建立起共同责任机制。有的县（市）区政府虽然较

好履行了整治责任，但无成文的长效约束制度；有的虽有探究，

但未形成系统的司法机关、行政部门、社会部门等联动协调执法

机制。对此，下一步我们的工作方向是：

（一）建立在党委政府领导下多的门联动机制

建立党委政府领导下多部门联动机制，健全我市土地执法长

效机制，这项工作已经开展，一是由县（市）区和乡镇政府作为

主体，担当本辖区依法整治责任；二是建立起综合运用司法机关、

行政部门、社会部门等联动协调机制。首先，建立起国土资源部

门负责发觉、报告、制止，县（市）区和乡镇政府负责治理的机

制，即县（市）区和乡镇政府保证履行依法治理的职责，其次，

强化各相关职能部门预防和制止土地违法职能，明确要求公安、

检察、法院、监察、方案、建设、规划、城管、电力、工商、银

行等有关部门和国土资源部门相互协作，共同防范、制止和打击

各类土地违法行