【《行政复议委员会的学理模式及其实践综述》10000字】

PAGE1行政复议委员会的学理模式及其实践综述2008年下发的《通知》要求各个省市地区对复议委员会展开试点探索工作，至此行政复议委员会的试点工作正式拉开帷幕，由于暂时还缺乏法律层面的正式规定，对于复议委员会的具体运行模式不同地区试点还在探索，关于复议委员会的具体运作，各个试点中主要依据于各地的工作通知进行，在2020年《行政复议法（意见稿）》中则对行政复议委员会的设立进行了明确的规定，若该《意见稿》通过无疑将会解决学者所普遍探讨的复议委员会缺乏法律层面统一的规定的问题，对于复议权的集中程度，《意见稿》中则明确规定了建立复议权相对独立的行政复议委员会《行政复议法（意见稿）》第六十二条（2020）《行政复议法（意见稿）》第六十二条（2020）第一节我国行政复议委员会的学理模式一、复议权全部集中型行政复议委员会全部集中型的模式将现有的政府机关复议职能全部集中，包括国家垂直管理机关和国家安全部门的复议职能，是以国务院、省级、地级市与县级四级为划分的垂直型复议机构，“行政复议委员会内部可以按照行政管理事项的分工设置专业性较强的复议部门。”李文泉，褚慎敬.改革行政复议体制的思考[J].行政复议司法化：理论、实践与改革,2005.此种模式优点在于一体化程度最高，整合力度大，可以充分发挥行政机关的效率优势。李文泉，褚慎敬.改革行政复议体制的思考[J].行政复议司法化：理论、实践与改革,2005.其中根据全部集中复议权程度的不同，全部集中型又分为两种方式，第一种是将行政复议的全部复议职能全部集中到政府行使。另一种则是按照复议流程进行进一步划分，将全部部门一部分复议程序集中起来，其余职能则仍由原政府部门行使。（比如对案件的受理和审查都统一由复议委员会负责，对案件结果的决定权仍保留在原政府部门内）王万华.以行政复议权集中行使为基础重构行政复议体制[J].财经法学,2015(01)35-48.王万华.以行政复议权集中行使为基础重构行政复议体制[J].财经法学,2015(01)35-48.二、复议权相对集中型行政复议委员会相对集中型的模式将分散在不同行政部门中的复议职能集中于省、直辖市或市县一级的政府机构内，作为唯一的复议机构对行政复议案件进行统一审理，而国家垂直管理机关与国家安全部门的复议职能仍由作出行政行为的上一级行政机关负责。该种模式也是行政复议委员会试点中最大多数的选择，且也为《行政复议法（意见稿）》所采纳《行政复议法（意见稿）》第六十二条（2020）.。在各试点中也逐渐形成了各具代表性的模式。《行政复议法（意见稿）》第六十二条（2020）.实行相对集中复议权的复议委员会从试点的运行效果来看是对整合复议资源起到了较为明显的效果。尽管有学者则提出相对集中复议权限制了行政相对人复议的选择权，但实际上以山东省为例，山东省作为积极响应试点改革的大型省份，省市政府在试点开始前即存在政府部门行政纠纷复议案件的受案量极低现象，有大部分市区的行政部门受理行政复议案件的数量几乎为零，而将近百分之六十五的行政复议案件由省市县三级政府受理，这意味着在具体的实践中，比起向上一级行政部门提起复议，向同级行政机关提起更为便利。由此可见，集中复议权有利于充分集中复议资源，解决各部门复议人员分配不均，受案量差异大的现实问题。三、复议权不集中型行政复议委员会复议权不集中型的模式主要为在政府各个部门设置行政复议委员会，该种模式本质上在笔者看来与试点前行政复议的正常设置相同，存在被学界所广为诟病的复议权分散于复议部门间，复议资源未有效整合，专业性不足的问题，该模式对行政复议的修改无实质性的作用，本文不作过多赘述。第二节我国行政复议委员会的实践一、行政复议权集中的实践尽管对于行政复议权的集中程度学理上仍存在不同的观点，但实践中的选择大部分趋向于为相对集中型的复议委员会。2020年下发的《行政复议法意见稿》对于复议权集中程度规定了“县级以上地方各级人民政府应当建立行政复议委员会，国务院部门可以根据需要建立行政复议委员会”《行政复议法（意见稿）第六十二条（2020）.，2008年下发的《通知》中明确要求试点地区着重探索相对集中行政复议权模式，重新对分散于各个行政部门之间的复议权进行整合。《行政复议法（意见稿）第六十二条（2020）.试点省市中大部分地区政府部门的复议权集中由区县及以上政府内设置行政复议委员会行使。垂直领导的部门，如国税地税部门则仍保留复议权。实践中除了相对集中复议权模式，还有少数地区试行全部集中型模式，如济宁市则由市政府集中行使其他政府部门的复议权。全部集中型复议委员会又分为将行政复议的全部复议职能都集中到政府行使，另一种则是全部集中行政部门的部分职权，如黑龙江省行政复议委员会则是仅行使受理、审查的职能，决定权仍由政府部门行使。王万华.以行政复议权集中行使为基础重构行政复议体制[J].财经法学,2015(01)35-48.王万华.以行政复议权集中行使为基础重构行政复议体制[J].财经法学,2015(01)35-48.二、行政复议委员会的运行（一）行政复议委员会的委员组成在委员的人员组成模式方面，试点中主要存在两种方式——“复议委员会”模式和“行政复议局模式”。“行政复议委员会”模式在委员的组成上，我国的做法与台湾地区的诉愿委员会制度相类似，主要采取的是吸收外部专家、学者的方式提高复议委员会的专业性和独立性且委任委员占委员总人数一半以上。台湾对于其诉愿审议委员会的人员组成做了较为详细的规定，《诉愿法（2012年修正）》第五十二条规定了办理复议案件的人员专门由办理复议案件的机关从社会专业法律人士中选任。且要求组成人员对法律工作具备一定程度的经验；另外对组成人数上也做了明确的规定——不得少于复议人员数量的二分之一。同时，台湾地区还通过制定了更为细致的文件对诉愿委员会的委员人数及具有法制专长的委员比例作了进一步的规定。在我国试点中，大部分地区的行政复议委员会的共性做法与台湾地区的做法相类似，也即明确要求委任委员比例占多半以上。例如：北京模式中的“外部委员”占委员总数比例高达81%，非常任委员远多于常任委员。北京市现已在法律实务领域内聘请了一批颇有建树的专家学者直接担任非常任常务理事会全体成员,直接负责参加和组织复议各类案件的司法审理并直接负责组织主持事件案情调查听证,开展了实地考察调研调查取证等各项工作，同时对于非常任委员进行了有秩序的管理，如建立了非常任委员的工作考核评价机制。沈福俊.行政复议委员会体制的实践与制度构建[J].政治与法律,2011（09）.贵州省的工作方案中还详细规定了复议委员会开会时试点单位以外的非常任委员人数不得少于参会总数的三分之一。参考《贵州省人民政府办公厅关于进一步深化行政复议委员会试点工作的通知》除了少数地区如山东省，政府内部人员多于外部人员，其他的试点单位普遍外部人员多于内部人员。尽管有学者提出在实践中由于行政复议委员会主要审理重大疑难复杂案件且外部委员在选任上仍受行政机关的干预，复议人员的“外部化”也未能有效发挥作用，但是从形式上看，通过引入外部人员可以保证复议人员的相对独立性。沈福俊.行政复议委员会体制的实践与制度构建[J].政治与法律,2011（09）.参考《贵州省人民政府办公厅关于进一步深化行政复议委员会试点工作的通知》“行政复议局”模式则区别于“行政复议委员会”模式，行政复议局秉持着“政府主导”的改革思路将复议局挂牌至政府法制办下，实行一个窗口对外，集中行使行政复议职能，行政复议局内部分为复议受理科、复议审理科、行政应诉科等三个科室承担复议工作，机构设置侧重行政机关的行政性特点，并未引入社会力量，复议人员主要由公务员与合同制的工作人员组成，专业性较强的职位由公务员承担，一般性的工作事务则由合同制工作人员承担，“义乌模式“是通过增加行政编制从而实现了复议、应诉等专职工作的人员数量与职能分工方宜圣、陈枭窈.[J].行政法研究,2016(05)85-94.。此种模式显然不是通过引入外部力量增加机构中立性，而是更加侧重于提高行政编制、财政的独立以及加强复议人员的素质培训来提高复议人员队伍的专业性。方宜圣、陈枭窈.[J].行政法研究,2016(05)85-94.我国委员会的试点中对于复议人员的任职资格也有所探索。为保障行政复议委员会的独立性和专业性，《行政复议法》要求初次从事行政纠纷解决工作的复议人员应当获得法律职业资格。《行政复议法（意见稿）》也作出进一步的规定，从事行政复议的人员必须取得法律职业资格，且接受培训、考核和管理。在试点中发现，许多复议机关内部工作人员虽然从事复议工作多年但不具备法律职业资格，这类人往往行政专业经验充足，但对于法律适用了解薄弱，对于这部分人员如何管理还未有明确的回应。委任委员在试点中主要从具有一定法律实务工作经验的人员中选出，任职资格可参考仲裁员的选任资格。（二）行政复议委员会的机构设置关于行政复议委员会的机构设置本文试图从复议委员会与行政机关的关系以及行政复议委员会与行政复议委员会办公室的关系两个维度进行讨论。1、复议委员会与行政机关的关系《行政复议法意见稿》规定复议委员会为隶属于行政机关内部的咨询机构，国务院部门可以根据需要建立行政复议委员会。《行政复议法（意见稿）》第六十二条(2020).在《行政复议法意见稿》颁布前的各试点实践中，部分地区将复议委员会设于行政机关内部办公，主要工作职责主要接替政府法制办行使复议职能。如何对复议委员会的机构进行设置，学理上存在不同的观点，主要可以分为以下三种类型，一是单独成立行政法院；二是成立独立于行政机关的单独的行政复议委员会，直接对最高权力机关负责；三则是现阶段试点单位所实行的模式。《行政复议法（意见稿）》第六十二条(2020).首先，对于第一种模式，笔者认为可操作性较低，理由如下：第一，该模式意味着在现有制度的基础上引入全新的制度，对我国现行行政复议制度冲击巨大，在操作中将会存在许多问题。第二，行政复议委员会的功能设计时应同时兼顾行政性和准司法性的特征，行政复议委员会作为行政机构其活动本质上仍应视为行政行为，仍然承担着行政机关上下级之间额内部监督的功能。若设立独立的行政法院，将逐渐导致行政复议程序与行政诉讼程序趋同化。第三，行政法院的设立将无法发挥行政机关进行复议的专业和高效优势。其次，对于第二种模式，笔者也认为可操作的空间较低，理由如下：第一，根据我国《组织法》的规定，我国国家机构的设置为全国人大为国家最高权力机关，“一府两院”受其监督，若设立独立的行政复议委员会对人大负责受其监督，对我国现有的机构体系冲击较大，行政机构之间的矛盾将会难以调和。第二，如上述行政法院模式一致，行政复议委员脱离于行政机构可能将无法充分发挥行政复议的高效和专业优势，且在后续的运行中出现行政复议与行政诉讼程序趋同的问题。由此可见，现行试点中的机构设置，也即通过选任外部专家学者参与复议的审议以保证行政复议委员会的相对独立性是较为理想的方案。2、复议委员会与复议委员会办公室的关系根据试点《通知》的相关规定，国务院给予试点单位的初步指导方案是复议委员会设在县级以上人民政府内部，复议委员会内设立复议委员会办公室和原复议机构合并办公，复议委员会及复议机构主要负责行政案件的受理、案件事实的初步认定以及处理复议委员会的日常行政事务。在实践中，根据议决型复议委员会与咨询型复议委员会划分的不同，复议委员会与复议委员会办公室的关系也有所区别。在议决型行政复议委员会中，原复议机构的复议职责完全由行政复议委员会行使，复议委员会内部再根据行政纠纷的繁简程度进行划分，适用简易程序的行政纠纷案件由委员会办公室负责，适用普通程序的行政纠纷则由复议委员会负责。如哈尔滨市在试点中复议委员会办公室与原复议机构共同承办案件，原复议机构根据案件的复议流程分为不同的业务处作为复议委员会办公室的办事机构对案件进行承办，内部具体办事处对外统一以复议委员会办公室名义进行案件受理。王万华.以行政复议权集中行使为基础重构行政复议体制[J].财经法学,2015(01)35-48.可见,哈尔滨模式下的复议委员会主要职责是直接向各级地方人民政府直接负责,委员会办公室则主要是对复议委员会直接负责的具体行政办事管理机构，具体负责对行政复议案件的事实问题进行调查以及行政复议委员会议决后具体落实议决内容。王万华.以行政复议权集中行使为基础重构行政复议体制[J].财经法学,2015(01)35-48.在咨询型行政复议委员会中，与议决型委员会与委员会办公室代替复议机关复议职能所不同的是，咨询型作为法制部门作出议决的参考主要职责较议决型委员会小。如上文所述，以北京市为例，北京市行政复议委员会主要负责审议市人民政府负责受理的行政纠纷，审议市纠纷争议较多的案件以及负责研究疑难案件。同时，行政复议委员会办公室是行政复议委员会的办事机构，与人民政府法制办公室合署办公。《北京市人民政府行政复议委员会工作规则》《北京市人民政府行政复议委员会工作规则》（三）行政复议委员会的审理模式行政复议委员会的审理模式从各地实践中可以体现以下几种情形。第一，以议决型的哈尔滨模式为例。哈尔滨的复议委员会对复议案件实行调查权与议决权相分离的审理模式，也即对行政纠纷事实的调查和认定主要由复议委员会办公室承担相应的工作，对案件法律问题的定性和审议则由委员会负责相关工作。按照行政纠纷适用程序的不同，复议委员会平均半个月召开一次会议对复议案件进行评审，复议委员按照与行政纠纷的关联程度进行组成，每次会议大致选取五至九名委员参加，委员在听取复议委员会办公室上交的调查意见后就意见内容的相关问题进行讨论，并按照少数服从多数的原则进行表决，最后报市长对外签发。第二，以咨询型的北京模式为例。北京市行政复议委员会仅对重大疑难案件进行审议，行政复议委员会主要召开两种形式的会议，也即行政复议委员会全体会议和行政复议案件审理会议。其中，遇到本市行政复议工作中的重大问题通过召开全体会议讨论议决；重大疑难行政复议案件则通过召开复议案件会议议决。《北京市人民政府办公厅关于设立北京市人民政府复议委员会的通知》《北京市人民政府办公厅关于设立北京市人民政府复议委员会的通知》另外，关于行政复议审理的听证程序，最新下发的《行政复议法意见稿》作了较大改动，《行政复议法》第22条的规定行政复议案件的审理仍以书面审理为原则，同时以调查情况和听取意见为补充。而《行政复议法意见稿》第42条则改为：“办理复议案件的行政人员原则上应当首先听取行政相对人的意见。适用简易程序的案件，可以书面审查。听取意见可以当面进行，也可以通过互联网渠道、电话等方式进行，听取的意见应当以适当方式记录在案。《行政复议法（修改稿）》第四十二条（2020）.修改后的《行政复议法》对审理方式的变动较大，明确行政纠纷的审理将以听取意见为原则书面审查为补充，充分保障申请人对案件进展的把握，提高案件的参与度，同时保证申请人对案件的争议焦点进行及时表达，增加申请人对案件的接受度，确保行政复议程序的公正。听证程序的设计对于完善复议程序无疑是有意义的措施，但对于听证程序的具体落实，笔者认为广东省的做法是较为周全的方式。广东在进行复议委员会的试点中将行政纠纷以复杂和简易程度进行划分，对于一些事实争议焦点较多的纠纷则规定必须采取听证程序，而对于其他纠纷清楚的案件则采取书面审查为主，另外行政相对人也可依申请进行听证。这种做法对于保障复议程序的效率也是可行的措施。《行政复议法（修改稿）》第四十二条（2020）.三、行政复议委员会的决议效力有关行政复议委员会审议结果的效力也是实践中存在最大分歧的关键点，试点中主要存在两种模式，一是以北京市为代表的咨询型复议委员会，一种是以哈尔滨市为代表的议决型复议委员会。有关行政复议委员会议决效力的学界和时间中的观点仍然存在分歧，但2020年提交的《行政复议法意见稿》则对该问题则作出了回应，根据《意见稿》六十二条的规定:“行政复议委员会为办理行政复议案件提供咨询意见，涉及案情重大、疑难、复杂的，专业性、技术性较强的，行政复议机构认为有必要的，行政复议机构可以提请行政复议委员会提出咨询”，可见，《行政复议法意见稿》的态度是明确将行政复议委员会定位为咨询型复议机构。参考《行政复议法意见稿》第62条参考《行政复议法意见稿》第62条（一）议决型在笔者看来，议决型的复议委员会是改革较为彻底的一种形式，与咨询型相比,议决型最大优势之处就在于其对于复议制度的改革力度大、较为彻底，由复议机构直接行使复议职责，赋予了复议机构较大的自主性。议决型的复议模式中，根据国务院颁布的有关新设行政复议理事会试点通知规定试点通知的规定，复议决定的作出后对外应仍以复议机关的名义签发，因此对于此种委员会的责任追究也是值得进一步探讨、研究的问题。哈尔滨市作为第一批成立并实行议决型的行政复议委员会的综合性城市，其最初定位就是打造议决型行政复议委员会，且在制度设计较为完善。哈尔滨市行政复议委员会负责审议重大复杂疑难案件，作出议决且对外以行政复议机关的名义对外签发复议决定，行政首长对委员会决定仅享有一次否决权，如果行政首长想再次否定行政复议委员会作出的决定，就必须通过政府常务会议形式进行否决，增加首长否决的难度。刘莘,陈悦.行政复议制度改革成效与进路分析——行政复议制度调研报告[J].行政法学研究,2016(05)50-62.哈尔滨模式下的行政复议委员会对复议委员会的审议结果赋予了一定程度的权威性，避免了复议委员会审议仅仅为“走过场”的局面，同时也较好地与行政首长负责制进行了有效地衔接，并对行政首长的意志进行了一定程度地限制。刘莘,陈悦.行政复议制度改革成效与进路分析——行政复议制度调研报告[J].行政法学研究,2016(05)50-62.在试点中，东莞市行政复议委员会也属议决型复议委员会，根据笔者对其他试点地区复议委员会工作方案的检索发现，东莞市较其他地区有关复议委员会的工作文件中对于复议委员会作出复议议决后与行政诉讼的应诉主体是有明确的规定而对于复议结果的承担主体未予以规定，由此可见关于议决型行政复议委员会部分试点城市对于诉讼责任的承担主体并未予以明确的规定。这也是议决型行政复议委员会发展中存在的问题之一。（二）咨询型咨询型的复议委员会的主要职责大多是对行政纠纷争议较大的案件进行审理，对复议中遇到的疑难问题进行集体讨论。学者指出该模式类似于为原复议机构作出科学议决提出专业性意见的咨询机构，对复议结果并无实质意义上的影响，最终决定权仍掌握在原复议机构手中。此种模式主要以北京市和中山市为代表。在北京行政复议委员会试点工作中，复议主体仍以原复议机构为主，复议委员会主要承担对争议点较大，案情复杂案件进行审理讨论，并向复议机构提出专业性加强的意见供复议机构作出最终决定前参考。在中山市的试点中，中山市复议委员会试点对复议委员会审议程序的规定较北京市复议委员更为详细，明确规定了复议案件由复议委员会办公室形成书面意见后报复议机关审批，复议机关对复议案件的结果享有最终的决定权，若复议机关对委员会办公室提交的意见书行使否决权的则需要提出具体的事实和理由予以说明，后再提交委员会办公室进行审议，并附上列席审查会议的复议人员名单。复议委员会办公室根据复议机构提出异议的焦点问题重新组成复议人员并召开审议会议，其中复议机关可以派人参加，并对案件的争议焦点提出意见，复议委员会办公室召开会议后重新形成书面意见报行政复议委员会的主任委员进审批，批准后该意见为行政争议的最终结果并由复议机构予以执行，复议机构对该结果不得再次提出异议。中山市的模式虽然定性为咨询性，但复议委员会的意见对复议机构的决定并非仅仅起到参考作用，且在复议机构对其意见提出异议后，复议机构即对案件失去了“一锤定音”的主动权，相反地，复议委员会的意见则对案件的结果起到了决定性作用，此种制度安排在我看来有效平衡了复议机关与复议委员会之间的关系，使行政复议委员会的运行符合现行《行政复议法》的规定。咨询型的行政复议委员会可以在现行的制度框架内解决一部分问题，但由于改动幅度较小，无法根本上解决行政复议缺乏独立性的问题，行政复议决定最终仍受制于行政首长的意见。咨询型的行政复议委员会在实践中极大可能流于形式，甚至成为替复议机关决定正当性背书的工具。这无疑是与行政复议委员会设计初衷相悖的。第三节行政复议委员会实践中存在的问题前文对行政复议委员会的必要性和可行性进了较为详细的分析，尽管如前文所述，行政复议委员会在试点中呈现积极的运行效果，但是委员会在具体运作中仍然存在着差强人意的问题需要做进一步的制度设计予以完善。一、非常任委员参与度不高由复议委员会的试点单位的实际运行效果中可以看出，由于哈尔滨模式的改革力度较大且较为细致、全面，非常任委员参与度较高，效果较为明显——其中哈尔滨市政府第三届行政复议委员会一共聘任55名委员，其中非行政系统的外部委员超过全体委员的三分之二《哈尔滨市政府第三届行政复议委员会正式成立》，载河南省法制网.。且还根据案情将案件进行分流，事实简单的案件由委员会办公室负责，事实较复杂的案件由委员会负责，委员会按照少数服从多数的原则作出议决，形成最终的复议决议。可见，受到完整的制度保障，哈尔滨模式下的非常任委员对复议案件的结果走向的参与度较高。而其他试点中的委员主要参与复议案件的审议环节，且复议委员会办公室人员主要由政府法制工作机构内部工作人员组成,委员会办公室主要负责对复议案件证据进行调查取证，形成对案件基本事实的认定以及负责行政复议委员会的其他日常工作,初步提出行政复议案件的处理意见并将案件的处理意见形成书面材料报复议委员会议决。在这种模式下，首先，什么种类的案件交由复议委员会审理取决于复议机关的判断。其次，非常任委员对案件情况并不熟知，仅仅通过复议委员会办公室提交的调查报告了解案情，有的学者提出，有的地方复议委员会的议决结果往往与提交的审查意见书内容一致，极少对意见书的内容进行修改，实际审查人员仍是政府法制办公室的工作人员刘莘，陈悦.行政复议制度改革成效与进路分析[J].行政法学研究,2016(05)50-62.。且非常任委员在复议委员会任职属于兼职，对案件参与度不高。再次，各地参与案件审查的行政复议委员会委员多数是兼职的、临时选定的，他们一般不能参与行政复议调查的全过程，如大多数情况下都是由行政复议委员会办公室负责主持案件的听证、调查等程序性工作，并形成对案件确定的事实认定后提交给复议委员会，因此,复议理事会非常任委员通常多数的情况下都很有可能仅仅是根据事先提交的材料的基础对案件进行判断，在一定程度上会直接导致对案件进行审理的主体对案件事实并不充分知悉的情况下进行议决。杨海坤，朱恒顺.行政复议的理念调整与制度完善——事关我国<行政复议法>及相关法律的重要修改[J].法学评论,2014,32(04),18-32.《哈尔滨市政府第三届行政复议委员会正式成立》，载河南省法制网.刘莘，陈悦.行政复议制度改革成效与进路分析[J].行政法学研究,2016(05)50-62.杨海坤，朱恒顺.行政复议的理念调整与制度完善——事关我国<行政复议法>及相关法律的重要修改[J].法学评论,2014,32(04),18-32.二、过分强调委员法律专业能力而忽视行政能力行政纠纷区别于民事、刑事纠纷的解决在于审理行政纠纷案件中不仅仅要考虑法律适用问题，还需结合行政管理及当下政策问题。在复议委员会的试点中，对于复议委员的专业性的要求已成为试点单位的共识，通过吸纳外部法律事务界的专家学者已成为通行的做法。甚至大部分试点地区的复议委员会外部法律专家的比例已远远高于行政机关内部行政人员。这在试点中也体现出一个问题，也即过分重视复议人员法律能力的具备而忽视了行政纠纷解决中关于行政管理及行政效率的考虑。在行政复议中，最理想的分工模式应是复议人员中的行政人员负责对行政纠纷的事实问题进行认定，外部专家学者负责对法律问题进行认定。如在房屋征收纠纷中，不仅仅需要对法律适用进行解释还需结合拆迁的整体规划及政府管理进行判断。过分重视复议人员法律专业的技能首先会导致复议过程中重点审查法律适用是否合法，而在事实认定方面则充分遵行原行政机关得出的结论。其次，行政复议区别于行政诉讼的重要特征在于行政复议对行政纠纷的审查包括事实层面的审查，而若过分强调复议人员法律专业能力，忽视行政专业能力的具备将极大可能导致行政复议的意见对行政诉讼的参考价值大大折扣。行政复议与行政诉讼的一大区别在于复议既审查事实问题又审查法律问题，而行政诉讼仅仅对法律问题进行审查，这就使得行政复议对事实的认定意见尤为重要。而在复议阶段就缺乏对行政专业问题的关注将影响行政诉讼结果的公允。三、赋予复议人员调查取证权导致复议委员会公正性不足《行政复议法意见稿》中明确赋予了复议人员向有关组织和人员调查、取证、查询证据的权力《行政复议法意见稿》第五十二、五十三条.，在许多地区试点中都存在通过逐渐引入司法调查程序以确保复议程序的公正性，如审理前的证据调查、适用制度及审理中的双方质证、辩论制度等。但由于行政机关上下级之间的领导关系，赋予复议人员调查取证权难免会让人质疑行政复议委员会对案件审理的公正性。首先在一些试点地区行政复议委员会主要负责审理重大疑难案件，对于“重大疑难”的界定并未予以明确的规定，而是由行政复议委员会办公室首先进行界定，行政复议委员会办公室则需要对案件事实进行调查以起到对案件分流的效果，这便在一定程度上赋予了行政复议委员会办公室对复议案件筛选分流较大的自由裁量权。其次，在试点中部分地区复议案件的事实认定的职责主要由行政复议委员会办公室承担，由行政复议委员会办公室对案件进行定性后提出案件初步意见，再交由行政复议委员会裁决，而行政复议委员会办公室又主要由政府工作人员组成，这也就