【《“分调裁审”机制的反思分析》9900字】

“分调裁审”机制的反思分析——以S市L区法院实践数据为样本论文提要：在促进矛盾纠纷多元化解和构建现代化诉讼服务体系的背景下，法院系统希望通过“分调裁审”机制来分层过滤社会矛盾纠纷，以解决法院审判工作之超负荷现状。然而，从目前的实务来看，诉前调解实践效果异化、调裁衔接不畅通、速裁快审提质增效不明显等导致了调解受限、诉讼扩张的困境，法院工作面临革新。为了实现“分调裁审”机制在化解社会矛盾纠纷、满足人民群众差异化司法需求的功能定位，建议从整合解纷力量、完善分流规则、创新速裁模式、加快智慧法院建设等环节加以规范，真正发挥人民法院在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。全文共9849字。主要创新观点：以S市L区法院“分调裁审”实践数据作为研究对象，通过分析“分调裁审”的运行现状和困境，从构建“漏斗型”矛盾纠纷过滤模式、打造“实质性”矛盾纠纷化解体系、搭设“急诊式”高效解纷运行架构、以信息化建设助推“分调裁审”这四个维度展开论述，创新诉非分流规则、繁简分流标准、诉前调解“四同步”和速裁快审审理机制，促进“分调裁审”无缝衔接，实现矛盾纠纷多元化解。引言为深化司法体制综合配套改革，做好新时代矛盾纠纷多元化解工作，最高人民法院2019年《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》《人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》、2020年《关于人民法院深化“分调裁审”机制改革的意见》《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》等文件对提高矛盾纠纷化解质效作出了强调和部署。法院系统以期通过构建“分流、调解、速裁、快审”一体化衔接机制，将矛盾纠纷层层过滤，在诉讼前端化解大部分简单民商事案件，在诉讼后端进行精细化审理，以实现更高层次的案结事了。一、现状检视：以S市L区法院为例分析“分调裁审”运行机制诉讼程序的刚性和诉讼资源的有限性制约了现代化社会矛盾纠纷解决的发展进路，法院调解成为了既能确立程序独立价值又能克服多元社会价值冲突的程序装置，具有了容纳社会共识的可能，并高度契合了国家治理转型需求。吴英姿：《法院调解的“复兴”与未来》，载《法制与社会发展》2007吴英姿：《法院调解的“复兴”与未来》，载《法制与社会发展》2007年第3期。（一）诉非分流，推动多元解纷S市L区法院2018年至2020年民商事登字号案件数分别为2159件、2841件和3703件，矛盾纠纷呈显著增长趋势。1.诉非分流模式。立案庭（诉讼服务中心）程序分流员负责案件诉非分流，原则上经当事人同意将适宜调解的案件分流至诉前调解程序，通过非诉讼纠纷解决机制化解矛盾纠纷；当事人不同意调解以及不适宜调解的案件分流至诉讼程序。因诉非分流缺乏标准，主观性较强，大量易调案件往往因当事人不同意调解而进入诉讼程序。2.调解队伍构成。S市L区法院主动吸附社会调解资源，将民商事案件主要分流至四个不同的调解队伍：大部分简单案件分流至司法局派驻法院的S市L区诉前人民调解委员会，根据案件纠纷性质委派至6名擅长不同纠纷领域的人民调解员进行调解；机动车道路交通事故责任纠纷分流至S市道路交通事故民事损害赔偿人民调解委员会驻L区调解点，由2名人民调解员负责调解；当事人选择人民法庭进行调解的，可以根据自身情况到7个不同的乡镇法庭由驻庭2名人民调解员组织调解；专业性强、疑难复杂的案件分流至驻院的2名律师调解员进行调解。其中，人民调解员人均年龄达50岁以上，年龄结构老化，多非法律专业且学历普遍偏低。3.诉前调解流程。程序分流员根据案件类型将案件分配至不同调解组织或调解员名下，调解员当天接收调解卷宗，并在2日内联系当事人，核对当事人身份，指导当事人填写《送达地址确认书》，通过现场调解、在线调解的方式开展调解工作；如果通过电话、邮寄等方式均无法联系到一方当事人，则立即终止调解转入繁简分流程序。4.诉前调解期限。按照S市L区法院的规定，自调解员接收案件之日起，调解期限一般不得超过30天，若情况特殊并且双方当事人均同意的可以延长，最长不得超过40天。S市L区法院2020年平均调解期限为24.75天。5.调裁对接情况。调解员独立进行调解工作，若案件在调解期限内无法达成调解协议，调解员对案件形成调解笔录和结案报告后交由程序分流员进行繁简分流。自2020年以来，该院围绕构建多元解纷机制，不断推动“道交一体化”平台应用和“冀时调”在线解纷平台应用，在人员配备、硬件设施、流程管理等方面不断加强，着力发挥诉前调解的基础性作用，以保证就地或从源头上有效解决矛盾纷争。朱继萍朱继萍，梁凯凡：《“诉调对接”的“枫桥经验”及其在新时代的创新发展》，载《人民法治》2019年第4期。表1S市L区法院诉前调解情况日期（年）分流（件）化解（件）分流率（%）化解率（%）在线调解率（%）年人均调解量（件/人）申请司法确认（件）201829718313.7661.62049.500201965331222.9856.470108.833320202858114977.1842.1538.59124.7438（二）繁简分流，推动速裁快审2020年1月1日，S市L区法院组建2个民商事速裁团队，该院每个速裁团队配备人员采取“1名员额法官+2名法官助理+3名书记员（含送达人员）”的模式，明确了每个成员的职责范围和工作流程节点。1.繁简分流模式。繁简认定主要采取人工识别，原则上所有民商事案件均可适用速裁程序，但被告下落不明、发回重审、再审、重大疑难复杂等不宜适用速裁审理的案件除外，同时确定全院40%的案件办理量。案件在进入诉讼程序前，由程序分流员审查是否存在不适宜速裁快审的情形，对于适宜速裁快审的案件，分流至速裁团队，其他案件分流至普通民商事审判团队。2.裁转普程序。若分流至速裁团队的案件在审理过程中发现不属于速裁快审的范围，在收案20天内经过严格的退案审批程序，可以将案件退回至立案系统作为普通案件重新进行分案。3.速裁快审程序。速裁团队采取简便送达方式，可集中排期、开庭、宣判，于庭前向当事人送达《适用速裁程序告知书》《适用简化裁判文书告知书》等文书，明确告知当事人诉讼权利义务。4.速裁快审审理期限。审理期限限定在30天内，经审批可延长至45天，但2020年速裁快审平均审理期限达36.51天。从相应指标数据上看，速裁团队办理了全院50%以上的民商事案件，年结案率达99%以上，办案比例较为合理，但是速裁快审平均审理期限未达到规定要求，甚至出现了部分案件审理期限达80天以上等严重超审限情况；速裁团队小额诉讼程序适用率为0%，司法确认适用率畸低，速裁快审程序的预期价值尚未完全实现。表2S市L区法院适用速裁快审情况日期（年）受理民商事案件（件）速裁程序（件）非速裁程序（件）速裁结案（件）速裁平均审限（天）办理司法确认（件）适用小额诉讼程序（件）2020258010151565101036.51380二、问题反思：“分调裁审”机制运行困境由于制度规范、人员配置、宣传引导等资源供给与多元解纷需求的错位，尤其是诉前调解这种纠纷解决方式本身缺乏规范性与统一性，速裁快审这种新型审判模式正处在摸索当中，各地法院“分调裁审”的实践操作差异甚大，诉前调解的实践效果呈现异化迹象，矛盾纠纷仍大量涌入法院以寻求确定性、终局性、强制性的救济。（一）党委领导下的诉源治理格局还未建成地方党委和政府由于地区和工作实际的不同，对矛盾纠纷多元化解机制的研究理解和投入力度也不同。在矛盾纠纷诉源治理压力较小的地区，如S市L区，其法院年均民商事案件总量与其他经济发达或人多地广的地区相比偏低，社会矛盾纠纷总量不高，党委政府在协调多方联动、完善财政保障等方面能动性不足；而法院尤其是基层法院的资源供给和话语权有限，与其他调解参与主体的对接、配合渠道不够畅通，导致调解力量无法扩张，调解积极性难以有效调动，构建诉前多元解纷机制工作开展缓慢。（二）法院主导下诉前多元解纷力量薄弱新时代背景下，社会矛盾纠纷日益复杂，对调解员的综合素质提出了更高要求。非经济发达地区法院普遍依托单一的人民调解进行解纷，行业调解、律师调解等其他非诉讼纠纷解决方式往往流于形式；调解员队伍存在非专职调解、法律专业背景匮乏、学历普遍不高、调解过程不规范、监督评价体系缺位等问题；法官指导调解运用得不够准确，部分法院诉前调解工作未纳入法院系统管理，存在法官从不参与调解的“缺位”现象，部分法院诉前调解工作仅由法院开展，存在法官主导或替代调解的“越位”现象。调解队伍力量薄弱、化解矛盾能力不足在一定程度上影响了多元解纷机制的纵深发展。（三）人民群众对诉前调解的认同度不够一方面，由于对非诉讼纠纷解决机制的宣传力度不够到位，人民群众无法充分了解诉前调解的独特优势，认为只有“对簿公堂”才能保障其权益，而诉讼门槛的降低反过来挤压了调解等非诉讼纠纷解决机制的存在空间高碧青：《基于重配治理责任思路的民事纠纷诉调困境出路探析——以“高碧青：《基于重配治理责任思路的民事纠纷诉调困境出路探析——以“诉讼爆炸”的司法应对为视角》，载《现代法治研究》2020年第4期。（四）“分调裁审”各环节缺乏有效衔接各程序之间的衔接协同性是机制运行的关键，立案与调解、调解与速裁、速裁与普通等程序尚未形成高效便捷的衔接机制，在时限制约和程序规范上缺乏可操作性，导致案件存在流转周期较长、程序形式化等问题。例如，S市L区法院在调裁对接方面的程序没有进行细化规定，案件诉前调解结束至进入诉讼程序的繁简识别期间较长，且繁简识别认定多依靠传统的人工方式，主观性较强，易受案外因素干扰，可能产生分案不公、不廉等问题；调解员移送的调解不成转立案的卷宗材料中调解笔录的制作较为随意，缺少无争议事实记载，对后续案件繁简分流、诉讼审理的帮助不大；调解员队伍缺乏专业送达人员，被告极少填写《送达地址确认书》，未减轻后续的送达文书工作。（五）速裁快审的内部运行陷入质效瓶颈部分法院虽然存在速裁团队，但是未真正发挥速裁快审机制的作用，仍然是简案不简办、繁案不精审，缺乏案件繁简分流、程序高效运行、团队建设与考核等方面的研究和探索。以S市L区法院为例，在繁简分流方面，尽管制定了繁简分流标准，但是标准过度模糊，人工识别重复性工作多，准确率不高，导致大量案件仍是“快慢并道”，程序回转频发；在程序运行方面，速裁快审仍套用简易程序，司法确认程序适用率不高，小额诉讼程序几乎成为“摆设”，未建立符合速裁快审特点的流程管理，要素式裁判和示范裁判开展力度小，在推广应用网上诉讼方面创新性不足；在团队建设与考核方面，速裁案件比例机制滞后，团队人员供给不足，工作配合不到位，考核激励匮乏，严重影响团队的积极性，现有资源无法得到有效盘活。三、结构重塑：“分调裁审”机制运行路径完善“并非所有的案件都是重要的、复杂的和有难度的，也并非每件案件都要求最大限度地适用诉讼规范。为此，一个富有活力的制度应该包含一种节俭使用诉讼资源的机制，以保证所利用的诉讼程序与特定的案件需要相符合。”［英］朱元曼：《英国民事诉讼改革》，叶自强译，国家行政学院出版社2000年版，第234页。为了充分发挥“分调裁审［英］朱元曼：《英国民事诉讼改革》，叶自强译，国家行政学院出版社2000年版，第234页。（一）诉前分流：构建“漏斗型”矛盾纠纷过滤模式面对社会治理新形势，法院要以服务大局为目标，主动融入党委领导下的诉源治理格局，细化案件分流规则和标准，推动矛盾纠纷多层级、多维度化解。1.汇集社会调解资源。以在线调解平台为载体，通过系统对接、人员入驻等方式，将基层社会治理资源全部整合至平台上，做到解纷力量全覆盖，解纷数据共享互通，形成“党委领导+法院主导+N家单位对接”的多元解纷机制。完善人民法院特邀调解组织和特邀调解员名册，发挥不同调解力量在不同领域的专业优势，打破各调解组织各自为政的现状，织就一张功能互补、相互衔接、密不可分的解纷网络，从而满足社会主体日益多样化的解纷需求。周嘉禾：《以“枫桥经验”推进人民法院把非诉纠纷解决机制挺在前面》，载《上海法学研究》集刊2020年第4卷。2.完善诉前辅导机制。登记立案前，由诉服中心工作人员、调解员、心理咨询师、法律服务志愿者等作为诉讼辅导员，开展诉前分流，加强相关释明工作，为当事人做好诉讼风险和成本评估，引导当事人选择最适宜的方式解决纠纷；通过官博、官微等平台扩大宣传，突出诉前解纷的整体优势，提高人民群众对诉前调解的认同度和诚信参与意识。在全社会营造“调解优先，诉讼断后”的矛盾纠纷解决理念，改变人民群众旧的解纷思维，使人民群众形成优先选择非诉方式解决纠纷的习惯，最终建立一种当事人选择、调解机构引导与法院诉前分流相结合的多方参与、互信互融的社会综合治理新模式。朱继萍，梁凯凡：《“诉调对接”的“枫桥经验”及其在新时代的创新发展》，载《人民法治》2019年第4期。3.改善诉非分流规则。人民法院应当设置科学有效的分流规则，重点考虑当事人之间的社会地位（社会参与程度）、关系距离（双方关系的亲密程度）、文化距离（受教育程度）、相互依赖程度（长期互惠关系程度）、组织化程度（个人或组织）参见[美]唐·布莱克：参见[美]唐·布莱克：《社会学视野中的司法》，郭星华等译，法律出版社2002年版，第7-10页。4.明确繁简分流标准。繁简分流应当在诉讼效率原则、诉讼正义原则、诉讼比例原则和诉讼目的原则的共同规制下运行。参见徐芙蓉：《繁简分流改革当下的案件分流机制研究》，载《上海法学研究》集刊2021年第1卷。考虑到不同地区间的差异，繁简分流标准应当有所不同，宜采取“概括+列举+排除”为主，经验判断为辅的模式确定赵洪印：《民事速裁程序的构建》，法律出版社2021年版，第70页。，同时考虑以下几点因素：（1）法律文书能否快速送达，以节省审限；（2）参见徐芙蓉：《繁简分流改革当下的案件分流机制研究》，载《上海法学研究》集刊2021年第1卷。赵洪印：《民事速裁程序的构建》，法律出版社2021年版，第70页。张龑，程财：《从粗放到精细：繁简分流系统化模式之构建》，载《法律适用》2020年第9期。5.整体谋划程序衔接。针对立案、分流、调解、速裁多头负责和各行其是等问题，及时调整分工，确定诉讼服务中心总负责，做到统一部门、统一管理、统一推进。汪晖，尤昊：《“调解+速裁”工作机制的对接与协同》，载《人民法院报》2020年12月26日第2版。法院根据实际情况确定1-2个有审判经验的程序分流员，其负责的工作主要包括：（1）根据调解案件的分流规则，对案件进行“诉非分流”；（2）对不适宜调解的案件，指导原告填写《案件要素表》，以智能识别为主、人工识别为辅，进行“繁简分流”；（3）对经调解成功申请司法确认或出具调解书的案件，直接分流至速裁团队；（4）对经调解失败申请转入诉讼程序的案件，以人工识别为主、智能识别为辅，进行“繁简分流汪晖，尤昊：《“调解+速裁”工作机制的对接与协同》，载《人民法院报》2020年12月26日第2版。图1“漏斗型”矛盾纠纷过滤模式（二）诉前解纷：打造“实质性”矛盾纠纷化解体系只有实现公正、规范、高效、便捷的调解过程和调解效果，调解才有可能对纠纷当事人产生吸引力，案件才有可能在进入诉讼程序前得到实质化解。1.建立法官指导调解机制。将法官指导调解的工作量折合办案数量计入业绩考核，提高工作积极性。法官审判事务缠身，不能将全部精力放在诉前调解中，因此仅在驻院调解组织、特定类型案件以及在线受邀调解中参与调解为宜。驻院调解组织受到法院和调解部门的双重管理，可将驻院调解员分别编入速裁团队，速裁团队负责对应调解员的案件调解工作，如果案件在特定时限内未经调解员调解成功，则由速裁法官根据案件情况介入参与调解，案件调解成功可以立即进行司法确认或者出具调解书；如果案件经由法官调解仍未成功，则进入繁简分流程序，由程序分流员根据案件性质及调解情况进行繁简认定，分至不同审判团队。2.实现诉前调解“四同步”。一是诉前调解与诉前送达同步，将专职送达人员编入调解队伍，加强地址确认和程序告知工作，减轻审判程序中的送达任务；二是诉前调解与诉前鉴定同步，调解员根据案情对当事人进行鉴定释明指导，如果案件需要鉴定且征得当事人同意，将诉前鉴定程序并入诉前调解程序，提高调解确定性，即便最后调解失败进入诉讼程序也能够极大缩短审理期限；三是诉前调解与诉前保全同步，一方当事人申请启动诉前保全程序后，可能会有效促使另一方积极履行义务，诉前调解程序能够为双方提供对话机会，加速矛盾化解，因此建议在法律层面明确法院采取保全措施后30日内，当事人可以申请诉前调解程序而不进入诉讼程序，最大限度地将矛盾纠纷化解在诉前；四是诉前调解与繁简识别同步，规范制作《调解笔录》和《案件要素表》，对调解不成转立案的案件，调解员应当在调解笔录中明确记载调解过程，同时指导当事人填写《案件要素表》，由双方当事人确认无争议要素，以便程序分流员和法官迅速掌握案情。3.开展调解员业务培训。由法院担任培训策划者，定期开展调解员业务培训，提高其解纷能力；定期召开各部门共同参与的联席会议，建立健全引导诉讼和风险防控制度，针对矛盾纠纷化解、诉调对接工作中遇到的问题进行集中研究，提出有效解决方案；此外，还可以加强非诉讼方式解决纠纷的职业教育，在学校的法律职业教育中，引入非诉讼方式解决纠纷的技能培养，坚持诉外解纷队伍的专业化培育，建立专业化培训机制。李宾：《多元化纠纷解决机制存在的问题及建议》，载《法制与社会》2020年第30期。4.细化考核和激励机制。积极申请调解专项经费，完善“以案定补”等财政保障工作，并按照年度计划制定经费标准；完善考核指标体系化设计，重纠纷化解实际效果，轻数据指标，建立纠纷调解后回访评价机制，将回访情况计入调解员业绩考核总分。徐启慧：《关于矛盾纠纷多元化解机制改革成效的调研——以徐启慧：《关于矛盾纠纷多元化解机制改革成效的调研——以Z市法院调解前置改革为切入点》，载《法制与社会》2019年第10期。（三）速裁快审：搭设“急诊式”高效解纷运行架构人民法院在矛盾纠纷化解实质运行机制中处于主导地位，在主导过程中应表现出足够的谦抑性和能动性，当纠纷无法得到有效调处而寻求司法救济时，应当以积极的姿态依法审理案件。参见杨娟：《法院主导型诉调对接机制的困境与出路”，载《淮北师范大学学报（哲学社会科学版）》2017年第38卷第2期。1.提高司法确认和小额诉讼程序适用率。对于在诉前调解程序中当事人达成调解协议但是无法当场履行的案件，调解员主动释明司法确认程序，引导当事人当天完成司法确认，防止一方当事人未履行协议导致程序回流；同时，在审查司法确认案件过程中，应注意甄别虚假诉讼，必要时通过调查当事人经济状况、社会关系及诉求事实等方式避免司法确认被不当利用洪泉寿、赖燕媚：《完善司法确认制度促进纠纷多元化解——洪泉寿、赖燕媚：《完善司法确认制度促进纠纷多元化解——广东湛江中院关于司法确认制度运行情况的调研报告》，载《人民法院报》2019年4月18日第8版。2.创新审理机制。将“核心业务”和“辅助事务”分离，把法官从繁重的事务性工作中解脱出来。黄杰，高雷：《石家庄：创新机制为审判提速增效》，载《人民法院报》2021年5月24日第6版。开庭审理前，法官助理和送达人员集中完成程序性事项，指导被告对原告填写的《案件要素表》逐项作出承认或否定的表示。开庭审理时，法官主要围绕争议要素进行审理，对庭前双方确认的无争议要素直接进行确认并记入庭审笔录，不再设置法庭调查和法庭辩论环节；当事人未填写要素表的，庭审时按照要素表逐项查明案件要素，并制作要素式裁判文书，从而实现庭审和文书的“减疗”。为预防追求高效率而出现案件质量不佳的情况，还需要发挥案件评查机制、专业法官会议、案件讲评大会的作用，保障案件质量。另外，积极推进一体化处理、联动化运行工作模式，运用“示范性诉讼”手段处理群体性、批量性案件，实现“判决一案、化解一片”黄杰，高雷：《石家庄：创新机制为审判提速增效》，载《人民法院报》2021年5月24日第6版。岳彩领，王涵：《司法体制改革背景下“分调裁”机制改革的实践与完善》，载《南方法学》2020年第1期。3.规范团队建设和考核体系。根据全院收结案数、人均结案数和收结案变化态势等因素，合理抽调部分业务骨干组建速裁团队，原则上40%的民商事案件由20%的速裁法官进行审理，可参考3：2的比例设置速裁团队与普通审判团队的人员数量。坚持“简单案件主要看数量、复杂案件主要看质量”的考核导向，重点考核速裁团队办理案件数量、结案率、平均审理期限等指标并设置科学的权重系数，在团队化建设中进行动态考核。（四）智慧法院：以信息化建设助推“分调裁审”紧扣时代脉搏，将“分调裁审”机制运行与智慧法院建设深度融合，是构建高效便民、智慧精准的现代化诉讼服务体系的应有之义。1.在“诉非分流”中实现智慧引