没有明确约定的,审计机关的审计报告不能作为结算依据

在建设工程领域，工程结算往往是承发包双方关注的焦点，也是容易产生争议的环节。其中，审计机关的审计报告与工程结算的关系，长期以来是实践中一个颇具争议的问题。一个核心的原则应当被清晰认知：在合同没有明确约定的情况下，审计机关的审计报告不能当然作为工程竣工结算的依据。一、合同约定是结算依据的根本遵循建设工程合同是界定承发包双方权利义务的基石，其中关于工程价款结算的约定，是双方意思自治的体现，对当事人具有法律约束力。根据《中华人民共和国民法典》合同编的相关规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。工程结算作为合同履行的关键环节，其依据自然应当首先来源于合同本身的明确约定。通常，规范的建设工程施工合同会对结算的程序、时限、依据（如工程量清单、竣工图、签证变更等）以及争议解决方式作出详细约定。这些约定构成了结算行为的直接指引。如果合同中明确将“审计机关的审计结果”或“政府审计结论”作为确定最终结算价款的依据，那么此时审计报告才对合同当事人产生约束力，双方应按此执行。反之，若合同对此未作约定或约定不明，则审计报告本身并不具备直接作为结算依据的法律效力。二、审计机关的职责与审计报告的法律定位审计机关是依据《中华人民共和国审计法》设立的国家行政监督机关，其主要职责是对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。由此可见，审计机关的审计行为本质上是一种行政监督行为，其审计报告是审计机关对被审计单位（通常是建设单位）财政财务收支等情况的监督评价结论，主要服务于国家宏观经济管理和对国有资产的监督，其法律效力主要体现在行政监督层面。审计报告约束的是审计机关与被审计的建设单位之间的行政法律关系，而非直接约束建设单位与施工单位之间的民事合同关系。将审计报告直接作为民事合同的结算依据，混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限。施工单位并非审计行政法律关系的主体，审计机关在审计过程中也未必充分听取施工单位的意见，若强行将审计结果作为结算依据，可能对施工单位的合法权益造成不当损害，有违合同公平原则。三、审计报告与结算审核的差异性工程竣工结算审核是承发包双方基于合同约定，对施工过程中发生的工程量、工程价款等进行的核对与确认，是平等民事主体之间的民事行为。而审计机关的审计则是一种行政监督行为，二者在法律依据、目的、程序、范围和侧重点上均存在显著差异。审计的依据除了合同和国家计价规范外，还包括大量的财经法规、政策，其目的不仅限于工程价款的核实，更侧重于对建设项目的合规性、经济性、效益性进行监督。审计的程序和方法也与结算审核有所不同，其结果可能因审计政策、审计侧重点的不同而与合同约定的结算结果存在差异。如果在合同未约定的情况下，径行以审计报告替代结算审核结果，无疑是用行政监督标准取代了当事人的合同约定，这既不符合合同自由原则，也可能导致结算结果的不确定性。四、实务中的风险与应对建议在当前的建筑市场实践中，部分建设单位，尤其是政府投资项目的建设单位，常常倾向于以审计机关的审计结果作为结算依据，即使合同中并无明确约定。这不仅容易引发结算争议，拖延结算进程，也可能因此导致诉讼或仲裁。对施工单位而言，在签订施工合同时，应高度重视关于结算依据的条款。若建设单位提出以审计报告作为结算依据，应仔细评估其风险，并在合同中明确审计的范围、时限、争议解决方式等具体内容，以避免后续陷入被动。若合同中未作此类约定，则有权拒绝建设单位单方面以审计报告为由拖延或扣减工程款的要求，坚持按照合同约定的结算程序和依据进行结算。对建设单位而言，尤其是政府投资项目的建设单位，应正确认识审计监督与合同结算的关系。在合同谈判阶段，若确需将审计结果作为结算依据，应与施工单位充分协商并在合同中明确约定，以确保其合法性和可执行性。而非在合同未约定的情况下，单方面将审计报告强加为结算依据。对司法和仲裁机构而言，在处理此类结算争议时，应严格遵循合同自治原则，以当事人的合同约定作为判断结算依据的首要标准。对于合同中没有明确约定审计报告作为结算依据的，不应支持建设单位仅以审计报告为由拒付或扣减工程款的主张。五、结论工程结算的依据应当回归合同本身。审计机关的审计报告在建设工程领域具有重要的监督作用，但其法律定位和效力范围决定了它不能在没有合同明确约定的情况下，自动成为工程竣工结算的依据。承发包双方在签订合同时，应清晰、明确地约定