整合重组重获生机-以连云港城建控股集团为例

整合重组重获生机

以连云港城建控股集团为例

2014年新《预算法》以及国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）的接

连出台，明确要求剥离平台公司政府融资职能，企业债务与政府债务分离，谁借让还，风险

自担。这些政策规定无疑把连云港城建这类以政府投融资为主要职能的平台公司逼到了生死

存亡的关口。当时的连云港城建类融资平台企业面临企业债务岌岌可危，资金偿付无能为

力，同时存在着资产规模小、资产质量差、市场化经营能力弱、现代企业制度不健全等一系

列运营管理问题。面对行业监管政策的层层逼迫，如何进行市场化转型，实现平台公司可持

续发展，继而持续为连云港城市建设大跨越、大发展贡献力量，成为摆在市委市政府以及企

业面前的共同难题。新一轮国资国企改革鼓励央企和地方国企通过整合重组实现国有企业提

档升级，提升国有企业经营管理效率和市场化竞争能力无疑为连云港城建类融资平台市场化

转型提供了新的思路。2015年，为顺应宏观政策环境变化，推进城建类融资平台市场化转

型发展，提升盈利能力，创造稳定的经营性现金流、分担财政偿债压力，弥补城建资金缺

口，继续为城市建设和民生发展提供有力支持，连云港市委、市政府决定整合重组连云港市

城建控股集团有限公司（以下简称城建集团），并于当年8月22日挂牌运营。

经过两年多的有效运作，城建集团整合重组初见成效，在自身机制建设、债务风险化解、民

生事业保障、城市建设经营等诸多方面均取得阶段性成果。截至2017年底，城建集团总资

产达992亿元，排名全国城投公司百强榜第26位，员工近4000人，下辖近100个全资及控

股公司，集团聚焦城市建设和城市旅游两大主营业务，具体承担市政公用与环保产业、片区

开发与地产开发、建筑产业、健康养老、酒店餐饮和旅游文体等六大经营板块。集团自组建

以来，认真贯彻省市国企改革发展要求，真抓实干，勇于创新，积极完成连云港市委市政府

赋予的各类重大任务，取得了一系列显著成效。本文通过介绍连云港城建控股集团的组建以

及集团化经营管理的经验及成果，旨在为城投公司的整合重组提供参考与借鉴。

一城建集团整合重组实施路径

（一）组建基本原则

一是做大做强、突出主业。坚持同质整合、业务功能与资源资产匹配，通过资产和功能的有

效整合，做大做强产业，实现集约化、专业化发展。

二是总体规划、分步实施。重组是庞大的系统性工程，首先立足重组总体规划、明确重组目

标，构建科学合理的组织架构和管控体系，然后有针对性地制定重组措施，细化产业整合及

人员安排方案，分步骤推进重组任务。

三是规范有序、平稳过渡。重组涉及债权债务、法律、人员及资产整合等现实问题，通过同

质兼并、聚优化劣、资产剥离等方式，促进了优质资产做大、低效资产剥离、风险防控到

位，规范有序推进各项整合工作。

（二）组建战略定位

通过整合连云港城建类资源，以延伸产业链条、培育支柱产业、承担推动连云港新型城镇化

建设责任为基础，实现两大战略定位：一是发展方向由“城市建设”转变为“城市服务”，

以社会责任与经济效益为驱动，以城市基础设施建设为主线，把城建集团打造成为“城市运

营服务提供商”;二是建立专业化、多元化投融资体制，由“政府担保、直接举债的投融资

平台”转变为“对接社会资本的城建产业实体”，以资本作为纽带，重点在于资金筹措，以

市场运作的方式促使城建资源变为资产、资产变为资本、资本证券化，通过产业化运作最终

实现城建集团资产规模、资产质量以及管理运营水平的全面提升。

（三）组建经营目标

城建集团的组建计划用五年时间，力争实现三个目标：一是形成以一级开发为主导的市政公

用、建筑产业、专业地产三大支柱产业，为政府和市民提供以城市开发、运营及服务为主的

全产业链式城建产业服务供应商；二是构建以城建国有资本运营为要务的公益事业代建、片

区整体开发、城建新科技应用三大中心，成为衔接政府和市场、实现政府城建目标的城市运

营平台；三是构建产业经营良好、担当能力较强、融资渠道多样、债务风险可控的综合性实

体化集团公司，以建立专业化、集约化、规模化的现代化大型企业为目标，促进城建集团成

为城建资产运营、城建资金运行、城建项目运作的支撑主体。

（四）组建操作步骤

一是外部整合。通过广泛调研其他城市国企整合重组经验，为使新的城建集团成立后能对各

重组企业实现有效管控，进一步理顺人事关系，实行重新设立城建集团，将各重组企业作为

权属企业纳入整合。首先将区域平台性质及行政主管单位名下的国企纳入重组；其次将其他

市属国企纳入重组，将主业近似、具备整合条件的市属国企优先纳入重组，不具备整合条件

的企业实行“先代管、后整合”或逐步剥离产业纳入重组。

二是资产注入。注入的资产主要有四种类型，一是存量资产，主要是各重组企业账面债权债

务，尚未验收移交的固定资产待验收后注入；二是增量资金，主要是财政预算安排用于城市

基础建设等专项资金以及部分土地出让收益：三是特许经营权，主要是城建、环保、公共服

务等领域经营权及收益；四是城市基础设施建设一定范围内土地一级开发权及收益。市政府

以无偿划转方式将各重组企业资产注入城建集团，同时配置与债务相匹配的优质资源。

三是内部重组。重组之初的城建集团体量巨大，拥有100多家成员企业，人员、资产及经营

情况纷繁复杂，给集团管理运营带来较大困难。面对重组后的诸多问题，集团领导班子很快

厘清了发展思路，决定按照集团主营业务范围，依主干、修枝叶，去芜存菁，对100多家各

级子公司进行深度内部整合重组。在允分调研的基础上，城建集团深化集团内部产同质公司

和业务的兼并重组，改变过去同质竞争、各自为战的状况，通过股权收购、转让、划拨、增

资、清退不良资产等手段将100多家成员公司整合成11家专业化二级子公司，实施扁平化

管理，极大提高了集团的核心竞争力以及管理运营效率。

四是完善法人治理结构和管控模式。城建集团组建后按照“精简、规范、有序、高效”原则

设置内设机构，健全法人治理结构，成立董事会、监事会及经营层，其中董事会下设战略与

投资决策委员会、审计与风险管控委员会等专业委员会，协助董事会进行重大事项决策。为

落实党委主体责任及纪委监督责任，集团成立党委及纪委；为了更好地保障职工权益，培养

建设后备力量，还成立了工会、团委等组织。集团实行扁平化管理，总部主要行使战略管控

及重大事项决策职能，发挥管理核心作用，通过加强内控机制建设，实现财务、人事、投

资、招投标等统管；二级企业作为集团利润中心和经营实体，具体承担融资、经营等实体职

能，担负国有资产保值增值任务，根据专业化分工进行设置；每个二级公司下设若干项目公

司，具体承担各项建设及生产任务。

五是打造六大业务板块。重组后的城建集团按照公益性、政策性、商业性及专业性等类别，

将主要经营版块划分为六个：一是市政公用事业，涵盖供水、污水、排水、燃气、供热等建

设、运营，承担市政道路、公园广场、绿化、路灯等市政衍生资源建设、维护；二是保障房

建设及棚户区改造，依托旧城改造、新城开发，承担市区棚户区改造及保障房建设任务；三

是土地一级开发，承担着连云港市连云新城、新海新区、凤凰新城、孔望山新城等四座新城

的开发任务，以新城开发为基础，依托棚户区改造、资源配置、置换以及基础设施配套建设

等获得的土地资源，开展土地一级开发；四是专业地产开发，利用土地一、二级联动开发优

势，逐步推进各类商业地产开发；五是建筑业发展，全面推进建筑产业转型升级，培育并打

造建筑施工队伍，拓展建筑业经营产业链，构建集建筑施工、装饰施工及建筑设计为一体的

建筑业经营体系；六是拓展环保产业，积极拓展垃圾处理、固体废弃物处置.、水污染防治等

环境保护民生领域产业。此外，以各重组企业原有其他产业为基础，着力发展产业链衍生性

产业，涵盖景区及酒店经营等服务性产业。

（五）政府保障措施

城建集团组建的使命是做优做强并有效控制存量债务风险，为保障城建集团持续经营和良性

发展，依据国家相关政策文件精神，结合城建集团经营实际需要，连云港市委、市政府明确

了相关扶持政策，在项目审批、资金拨付、资产注入、特许经营和债务化解等方面予以支

持。

1.明确相关扶持性政策

一是保持原有扶持性政策不变，完善封闭式运作优惠政策，相关土地出让净收益、规费等由

市财政局统一安排补助、拨付或减免。二是配置相关资产资源，对城建集团承担的政府公益

性项目和公共服务类项目，政府明确资源配置方式、途径及时限，明确政府购买服务的资金

来源及方式。三是支持和帮助城建集团融资，优先保障城建集团发行企业债券的通道，建立

融资手续审批绿色通道。

2.明确相关土地政策

一是建立联合收储机制，确保收储地块整体平衡。二是保障土地变性和使用指标。三是及时

拨付或减免资金。

3.明确相关特许经营政策

支持城建集团依法依规获取特许经营权，将市区自来水、污水、燃气、公共停车场、占道停

车场、户外广告、公园广场、市政养护及市政道路衍生经营等新增特许经营权授予城建集

团，由城建集团统一运营及管理。市区自来水、污水及燃气等城建类特许经营性企业实施回

购等改革时，获得控股权后由城建集团承担运营及管理。

4.明确相关存量债务化解政策

一是对各目标单位上报的政府一类债务，市政府将省政府分配的一般债券和专项债券的额

度，优先用于城建集团置换一类债务。二是对各目标单位未纳入政府一类债务，但属于非经

营性项目产生的其他存量债务，由市政府配置有效经营性资源和出台相关政策，由城建集团

通过多种方式，将期限短、利率高的债务置换为期限长、利率低的债务，逐渐消解企业债务

风险。

二城建集团整合重组经验借鉴

（一）把握当前机遇，加速整合重组

自2015年新一轮国资国企改革顶层设计文件《关于深化国有企业改革的意见》提出“推进

国有经营性资产统一监管，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有

资产集中统一监管体系”以来，在《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》

《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》等配套政策的推动下，按照“产业相近、

业务相关、优势互补、统一监管”的原则进行国有资产整合重组，实现国有经营性资产的统

一监管一直是本轮国资国企改革的一项重点。因此，城投公司应把握本次国资国企改革深入

推进的机遇，加速区域内经营性国有资产整合重组，获取市场化转型的基础。

（二）依法合规操作，降低成本阻力

城投公司整合重组的方式包括无偿划转、资产置换、并购重组、增资入股等，既包括优质资

产的注入，也包括无效资产的剥离。城投公司应根据整合重组企业和资产的实际情况，灵活

运用重组手段，以降低整合重组的成本和难度。此外，当前形势下政府公益性资产已被严禁

注入城投公司，因此城投公司在整合重组时应避免公益性资产注入的违规操作，争取政府支

持，以获取更多经营效益较好、现金流充沛的优质企业和行政事业单位经营性资产的注入机

会。

（三）重视内部整合，提升运营效率

城投公司整合重组绝不是简单的资产注入。在大量企业、经营性资产被注入，公司获得资产

规模和质量质的提升后，内部子公司和业务板块的整合重组是提升集团运营效率的关键。城

投公司的集团内部整合重组，一方面，应根据注入的公司、股权、经营性资产的实际情况进

行业务板块的重构，按照“同业相近、管理协同”的原则，将性质相近或者互补的子公司和

业务进行兼并整合，减少子公司法人数目，避免出现同质竞争，提高管理运营效率和业务的

核心竞争力。另一方面，应依据国企改革要求压缩管理层级，将管理层级控制在3级左右，

以有效解决管理层级过多导致