美加外资并购国家安全审查制度剖析与中国借鉴

美加外资并购国家安全审查制度剖析与中国借鉴一、引言1.1研究背景与意义在经济全球化的浪潮下，外资并购作为国际直接投资的重要方式，在全球经济舞台上扮演着愈发关键的角色。自20世纪90年代后半期以来，全球跨国直接投资（FDI）呈现出迅猛增长的态势。据联合国贸发会议（UNCTAD）历年《世界投资报告》统计，1995年世界跨国直接投资突破3000亿美元，2000年更是达到顶峰的13930亿美元，其中跨国并购在这一增长过程中发挥了主导作用。2000年，世界跨国并购额突破一万亿美元，达到11438亿美元，占当年跨国直接投资额的82%。尽管此后受世界经济形势波动影响，跨国并购出现一定起伏，但依然是国际投资的主要形式之一。近年来，随着全球经济的逐步复苏，跨国并购活动再次活跃起来。2020年，尽管受到新冠肺炎疫情的冲击，全球并购市场在下半年仍展现出强劲的反弹势头。据金融数据提供商Refinitiv的数据显示，2020年全球并购交易总额达到3.5万亿美元，虽然较2019年有所下降，但在疫情背景下仍显示出了市场的韧性。进入2021年，全球并购市场延续了复苏态势，上半年并购交易总额超过1.7万亿美元，同比增长超过40%，众多行业如科技、医疗、金融等领域的并购活动频繁，大型并购交易不断涌现。这表明，外资并购在全球经济格局中的地位日益重要，对各国经济发展产生着深远影响。随着外资并购活动的日益频繁，其对国家安全的潜在影响逐渐受到各国的高度关注。外资并购在为东道国带来资金、技术和先进管理经验，促进经济增长和产业升级的同时，也可能对东道国的国家安全构成威胁。当外国投资者并购东道国涉及关键基础设施、重要能源资源、核心技术、国防军工等领域的企业时，可能导致东道国在这些关键领域的控制权丧失，进而影响国家的经济安全、国防安全和社会稳定。例如，在能源领域，如果外资大规模并购本国的能源企业，可能使国家在能源供应和价格方面面临被外国控制的风险，影响国家的能源安全；在关键技术领域，外资并购可能导致本国核心技术的外流，削弱国家的科技创新能力和产业竞争力，对国家的长期发展造成不利影响。在国际政治经济形势复杂多变的背景下，各国政府越发意识到，必须建立健全有效的外资并购国家安全审查制度，以平衡吸引外资与维护国家安全之间的关系。美国和加拿大作为全球重要的经济体，在外资并购国家安全审查制度方面有着丰富的实践经验和较为完善的制度体系。美国的外资并购国家安全审查制度历史悠久，经过多次修订和完善，已形成了一套相对成熟且复杂的审查机制。从1988年的《埃克森-佛罗里奥修正案》到2007年的《外国投资与国家安全法》及其后续的一系列实施细则，美国不断扩大审查范围、细化审查标准和程序，加强对外资并购的国家安全审查力度。加拿大也建立了具有自身特色的外资并购审查制度，通过《投资加拿大法》等法律法规，对可能影响国家安全的外资并购进行严格审查，并根据国家利益和经济发展需求，灵活调整审查政策和标准。深入研究美加两国的外资并购国家安全审查制度，对于我国具有重要的现实意义。我国自改革开放以来，积极吸引外资，外资并购活动日益活跃。特别是近年来，随着“一带一路”倡议的推进和我国市场开放程度的不断提高，越来越多的外资企业通过并购方式进入我国市场。与此同时，我国企业也加快了海外并购的步伐，在全球范围内开展投资和并购活动。在这一背景下，如何在充分利用外资促进经济发展的同时，有效防范外资并购可能带来的国家安全风险，成为我国面临的重要课题。尽管我国已建立了外资并购国家安全审查制度，如2020年发布的《外商投资安全审查办法》，初步构建了统一的审查框架，但与美加等国相比，我国的审查制度在审查标准的细化、审查程序的透明度、审查机构的协调配合等方面仍存在一些不足。通过研究美加外资并购国家安全审查制度，我们可以汲取其有益经验，为完善我国的相关制度提供参考和借鉴，从而更好地维护我国的国家安全和经济利益，促进我国经济的高质量发展。1.2研究方法与创新点本文在研究过程中，综合运用了多种研究方法，力求全面、深入地剖析美、加外资并购国家安全审查制度，并为我国提供具有实践价值的借鉴建议。文献研究法：通过广泛查阅国内外相关文献，包括学术著作、期刊论文、政府报告、法律法规文本等，梳理了外资并购国家安全审查制度的理论基础、发展历程和研究现状。在研究美国外资并购国家安全审查制度的历史演进时，参考了大量关于《埃克森-佛罗里奥修正案》《外国投资与国家安全法》等法案出台背景、内容变化及实施效果的文献资料，为准确把握该制度的发展脉络和核心要点提供了坚实的理论支撑。比较分析法：对美国和加拿大的外资并购国家安全审查制度进行了详细的比较分析。从审查机构的设置、审查范围的界定、审查标准的制定到审查程序的运行等多个维度，深入探讨了两国制度的异同之处。通过对比发现，美国的审查制度更为严格和复杂，审查范围广泛，涵盖关键基础设施、关键技术等多个领域，且在审查标准中对国家安全的考量更为细致；而加拿大的审查制度则更注重国家经济利益和产业发展，在审查过程中给予企业一定的灵活性。这种比较分析有助于更清晰地认识不同制度模式的特点和优势，为我国制度的完善提供多元化的参考。案例研究法：选取了多个具有代表性的外资并购案例，如美国的中海油并购优尼科案、加拿大的庞巴迪出售铁路运输业务案等，深入分析这些案例在美、加两国国家安全审查过程中的具体情况。通过对案例的研究，直观地展现了两国审查制度在实际操作中的应用，包括审查机构如何判断并购交易对国家安全的影响、如何依据审查标准进行评估以及审查程序的具体执行情况等，进一步加深了对美、加审查制度的理解，并从中总结出可供我国借鉴的实践经验。在研究过程中，本文也尝试从以下几个方面做出创新：结合新案例和政策动态进行分析：密切关注美、加两国最新的外资并购案例和政策变化，将其纳入研究范围。在分析美国外资并购国家安全审查制度时，结合近年来美国对涉及关键技术领域外资并购审查趋严的政策动态以及相关实际案例，探讨了该制度在新的国际经济和政治形势下的发展趋势和特点，使研究内容更具时效性和现实指导意义。提出针对性的借鉴建议：在对美、加两国制度进行深入研究的基础上，紧密结合我国的国情和外资并购发展现状，提出了一系列具有针对性的借鉴建议。例如，针对我国审查标准不够细化的问题，参考美国和加拿大明确审查因素和量化评估指标的做法，提出构建符合我国实际情况的审查标准体系；针对我国审查程序透明度有待提高的问题，借鉴加拿大在审查过程中及时向企业反馈信息和提供救济途径的经验，提出完善我国审查程序的具体措施，使研究成果能够切实应用于我国外资并购国家安全审查制度的完善。二、美国外资并购国家安全审查制度2.1历史沿革美国外资并购国家安全审查制度的形成与发展是一个逐步演进的过程，与美国的经济发展、国际政治形势以及国家安全观念的转变密切相关。在早期，美国奉行外资开放政策，积极吸引外资以促进本国经济的发展。自建国以来，美国凭借其广阔的市场、丰富的资源和先进的技术，成为全球吸引外资的重要目的地。在两次世界大战期间，美国利用其相对稳定的国内环境和强大的工业基础，大量吸引外国投资，为经济的快速增长提供了资金支持。在这一时期，美国对外资并购的态度较为宽松，认为外资能够带来先进的技术、管理经验和资金，促进美国产业的升级和发展，对国家安全并未构成明显威胁。然而，20世纪70年代以后，国际经济形势发生了重大变化，外资大量涌入美国，且并购规模不断扩大，引起了美国社会的广泛关注。随着日本经济的迅速崛起，日本企业对美国企业的大规模收购潮兴起，例如日本企业对美国房地产、制造业等领域的投资，使得美国感受到了经济和国家实力受到的威胁。在这一背景下，美国开始意识到需要加强对外资并购的监管，以保护本国的国家安全和经济利益。1975年，福特总统签署行政命令，设立了美国外商投资委员会（CommitteeonForeignInvestmentintheU.S.，CFIUS），负责监管外国投资者在美国的投资行为，标志着美国对外资并购监管的初步形成。CFIUS由多个政府部门的代表组成，包括财政部、国防部、国务院、商务部等，旨在从多个角度评估外资并购对美国国家安全的潜在影响。1988年，美国国会颁布了《埃克森-佛罗里奥修正案》（Exon-FlorioAmendment），这是美国外资并购国家安全审查制度发展历程中的一个重要里程碑。该修正案首次确立了针对在美外资并购进行国家安全审查的制度和审查流程，成为美国规制外资并购、保护国家安全的基本法。其出台的直接导火索是1987年中国航空技术进出口公司收购美国曼可公司引发的争议，该事件促使美国国会加快了相关立法进程。《埃克森-佛罗里奥修正案》赋予美国总统在有证据表明外国并购可能威胁美国国家安全时，有权采取任何适当措施阻止并购行为的权力。同时，明确了CFIUS在审查过程中的职责和权限，规定了审查的程序和标准，包括审查的启动条件、审查期限、调查程序等。该修正案的实施，使得美国对外资并购的国家安全审查有了明确的法律依据，审查制度初步建立。1992年，美国国会通过《伯德修正案》（ByrdAmendment），对《埃克森-佛罗里奥修正案》进行了进一步修改。此次修改主要从增加强制调查机制、国会报告制度、国家安全考虑因素，修改CFIUS成员结构及规范技术评估等方面进行了调整。增加强制调查机制，使得在特定情况下，CFIUS可以主动对某些外资并购交易进行调查，而无需依赖交易方的主动申报；完善国会报告制度，加强了国会对外资并购国家安全审查的监督；进一步明确国家安全考虑因素，为审查提供了更具体的参考标准；调整CFIUS成员结构，增强了审查机构的专业性和代表性；规范技术评估，提高了审查过程中对技术因素评估的科学性和准确性。这些调整使得美国外资并购国家安全审查制度更加完善，审查的力度和效果得到进一步加强。2001年“9・11”事件的发生，对美国的国家安全观念产生了深远影响，促使美国政府更加重视能源、交通、港口和通信等核心技术领域的国家安全审查工作。此后，这些领域的并购活动通常会被CFIUS重点审查。2007年，美国国会通过了《外国投资与国家安全法案》（ForeignInvestmentandNationalSecurityAct，FINSA）及其相关实施细则。该法案将CFIUS的执法地位法律化，进一步拓宽了国家安全审查范围，增加了国家安全审查考虑因素，并明确了“控制”“关键基础设施”等核心概念。FINSA将涉及关键基础设施、关键技术、能源等领域的外资并购纳入更严格的审查范围，同时规定了对外国政府控制的投资进行特别审查。这使得美国对外资国家安全审查的权力呈现扩大的趋势，审查制度逐渐趋于成熟。2018年，特朗普政府签署了《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA），对美国外资并购国家安全审查制度进行了重大改革。FIRRMA扩大了CFIUS的审查范围，只要交易涉及制造业所有生产环节的美国关键技术、基础设施建设等行业，无论外资是否取得该企业的实际控制权，都必须接受审查。同时，进一步优化了审查流程，将CFIUS的审查期限延长，通过简化备案流程使得审查过程更高效。在人员配置方面，赋予CFIUS享有特殊招聘人才的权力，简化招聘流程以吸引各种专业背景的人才。此外，强化了CFIUS的执法手段，允许其拥有一定的处理权，将审查重点放在外国企业背景（有无政府背景），并在被并购企业的性质上新增关于强制申报的规定，要求外国政府持有的企业对美进行非控制性投资时，必须进行强制申报以接受国家安全审查。FIRRMA的出台为各审查部门提供了更加丰富的法律依据，标志着美国外资并购国家安全审查制度在现代化和严格化方面迈出了重要一步。拜登政府上台以后，保留了特朗普时期外资审查的诸多核心要素，外资安全审查甚至有扩大审查范围的趋势。拜登政府设立“特别关注国”名单，重点聚焦中国企业，尤其是关系到敏感技术和重点行业的交易。同时，美国国会不断修订FIRRMA，完善审查程序和申报机制，在审查工作中重点考察企业的股东背景，依据“受管辖交易”概念来判断该企业的投资活动是否会威胁到美国国家安全，并延长了审查时间。这使得外国企业赴美投资面临更加严格和复杂的审查环境，也反映出美国外资并购国家安全审查制度在不断适应国际政治经济形势变化的过程中持续发展和演变。2.2审查机构与职责美国外资并购国家安全审查的核心机构是外国投资委员会（CFIUS），它在整个审查体系中扮演着至关重要的角色。CFIUS成立于1975年，基于美国时任总统福特签署的11858号行政令，此后其成员数量、权力和管辖范围在若干行政令和法案规定下不断被扩大。CFIUS是一个跨部门委员会，其主席由美国财政部长担任，成员则由16个联邦部门和机构的代表组成，这些部门涵盖了多个关键领域，包括国防部、国务院、商务部、国土安全部、能源部、司法部、美国贸易代表办公室、管理和预算办公室、国家情报总监办公室、科学技术政策办公室、国家安全委员会、经济顾问委员会、国土安全委员会以及总统行政办公室等。各成员部门在审查过程中依据自身职能发挥着独特的作用：国防部：凭借其在军事领域的专业知识和对国防安全的深刻理解，负责评估外资并购对美国军事能力、国防工业基础和军事供应链的潜在影响。在涉及军工企业或与军事技术相关的外资并购审查中，国防部的意见至关重要。例如，在对涉及军事通信技术企业的并购审查中，国防部会从军事通信安全、技术保密性等角度进行评估，判断并购是否会导致军事通信技术泄露，影响美国军队的作战能力和通信安全。国务院：从外交政策和国际关系的角度出发，考量外资并购对美国外交关系和国际战略利益的影响。在涉及与美国有重要外交关系国家的企业并购案中，国务院会综合考虑并购可能引发的双边或多边关系变化，以及对美国在国际事务中地位和影响力的作用。如在对涉及中东地区国家企业并购美国能源企业的审查中，国务院会评估该并购是否会影响美国在中东地区的外交政策实施和能源战略布局。商务部：利用其在经济和商业领域的专业优势，提供关于外资并购对美国经济、产业竞争力和就业市场的分析。商务部会关注并购是否会促进产业升级、提高美国企业在全球市场的竞争力，还是可能导致产业垄断、损害美国本土企业的发展和就业机会。例如，在对涉及美国制造业企业的外资并购审查中，商务部会分析并购对该制造业产业结构、市场竞争格局以及就业岗位的影响。CFIUS在审查过程中，各成员部门密切协作，形成了一套高效的审查机制。当一项可能影响美国国家安全的外资并购交易出现时，CFIUS首先会依据相关规定确定该交易是否属于其审查范围。如果属于审查范围，CFIUS会启动审查程序，要求交易方提供详细的交易信息，包括交易双方的背景资料、并购目的、交易涉及的资产和技术等。各成员部门根据自身职责对这些信息进行分析和评估，然后共同讨论并综合各方面的意见，形成CFIUS对该交易的审查结论和建议。在2018年《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）出台后，CFIUS的权力得到进一步强化，其审查范围扩大到只要交易涉及制造业所有生产环节的美国关键技术、基础设施建设等行业，无论外资是否取得该企业的实际控制权，都必须接受审查。同时，FIRRMA赋予CFIUS享有特殊招聘人才的权力，简化招聘流程以吸引各种专业背景的人才，这使得CFIUS在审查过程中能够更好地应对复杂多变的外资并购情况，提升审查的专业性和准确性。CFIUS在审查过程中还注重与其他相关机构和部门的沟通与协调。与国会保持密切联系，及时向国会汇报审查情况和结果，接受国会的监督；与州政府和地方政府也保持一定的信息交流，以获取更全面的地方信息，确保审查工作能够充分考虑到各方面的因素，做出科学合理的决策。2.3审查范围与标准美国外资并购国家安全审查的范围极为广泛，涵盖了众多关键领域。根据相关法律法规，当外资并购涉及美国关键基础设施、关键技术、能源、国防工业、金融、通信、交通运输等行业时，极有可能被纳入审查范畴。这些行业对美国的国家安全、经济稳定和社会正常运转起着至关重要的作用。在关键基础设施方面，包括电力、供水、污水处理、通信网络、交通枢纽等，它们是国家经济和社会运行的基础支撑，一旦这些领域的企业被外资不当并购，可能导致基础设施的运营控制权转移，影响国家的正常运转。例如，若外国企业并购美国的电力公司，可能在能源供应的稳定性、电价控制等方面产生潜在风险，进而影响到整个国家的能源安全和经济稳定。在判断外资并购对美国国家安全的影响时，CFIUS主要依据一系列考量因素。《外国投资与国家安全法案》（FINSA）及其实施细则明确列举了在审查过程中需要考虑的多方面因素：国防安全因素：并购是否会影响美国的国防生产能力、军事技术的保密性和可用性，以及是否会削弱美国在关键军事装备和技术领域的自主研发和生产能力。例如，若外国企业并购美国的军工企业，CFIUS会重点评估该并购是否会导致军事技术的外流，影响美国军队的装备水平和作战能力。在2015年，中国国家电网公司与美国电力公司AESCorporation就德克萨斯州电网项目的合作计划，因涉及美国关键能源基础设施，CFIUS对该项目进行了审查。尽管该项目最终获得批准，但审查过程中，CFIUS对电网项目可能涉及的国防安全因素进行了深入评估，包括是否会影响美国军事设施的电力供应安全等。关键技术因素：关注并购是否会导致美国关键技术的流失，是否会增强外国政府或企业在技术领域的竞争力，从而对美国的技术领先地位构成威胁。随着科技的快速发展，关键技术如人工智能、半导体、生物技术等已成为国家竞争力的核心要素。对于涉及这些关键技术领域的外资并购，CFIUS会严格审查。如2018年，博通公司对高通公司的收购计划，由于高通公司在5G通信技术领域拥有大量核心专利和领先技术，CFIUS对该收购案进行了重点审查。CFIUS担忧若博通成功收购高通，可能会影响美国在5G技术领域的领先地位，进而对美国的国家安全产生潜在威胁。能源安全因素：评估并购对美国能源供应的稳定性、能源价格的可控性以及能源资源的自主掌握程度的影响。美国作为能源消费大国，能源安全对其国家安全至关重要。在能源领域的外资并购审查中，CFIUS会考量并购是否会使美国在能源供应上过度依赖外国，是否会影响国内能源市场的稳定。例如，若外国企业并购美国的石油生产企业，CFIUS会分析该并购对美国国内石油供应、价格波动以及能源战略储备的潜在影响。外国政府控制因素：如果并购方是由外国政府控制或代表外国政府利益，CFIUS会给予特别关注。因为这种情况下，并购可能不仅仅是商业行为，还可能涉及外国政府的战略意图，对美国国家安全构成更大的潜在风险。在对外国政府控制企业的并购审查中，CFIUS会综合评估外国政府的政治意图、与美国的外交关系等因素。例如，对于来自一些与美国存在地缘政治冲突国家的政府控制企业的并购申请，CFIUS往往会进行更严格的审查。美国外资并购国家安全审查标准具有明显的宽泛性与灵活性特点。宽泛性体现在审查范围涵盖众多领域，且考量因素涉及政治、经济、军事、技术等多个层面，几乎涵盖了与国家安全相关的所有重要方面。这种宽泛的审查标准使得CFIUS在面对各种复杂的外资并购情况时，都能够从多个角度进行评估，全面考虑并购对美国国家安全的潜在影响。灵活性则体现在CFIUS在审查过程中，能够根据具体的并购交易情况、国际政治经济形势的变化以及美国国家利益的需求，灵活运用审查标准。在不同时期，CFIUS对不同因素的重视程度会有所调整。在国际地缘政治紧张时期，CFIUS可能会更加关注外国政府控制因素和国防安全因素；而在经济形势不稳定时期，可能会更侧重于能源安全和关键技术对经济发展的支撑作用。这种灵活性使得美国的外资并购国家安全审查制度能够适应不断变化的国际环境和国家安全需求，更好地保护美国的国家利益。2.4审查程序美国外资并购国家安全审查程序涵盖申报、初审、调查和总统决定等多个关键环节，各环节紧密相连，共同构成了一套严谨且复杂的审查体系。申报环节是审查程序的起始点。当一项外资并购交易符合特定条件时，交易方需向CFIUS进行申报。根据相关规定，若交易涉及关键技术、关键基础设施或敏感个人数据收集，或外国投资者可能取得美国企业控制权，该交易便可能被认定为“可管辖交易”，交易方有义务向CFIUS申报。申报方式主要有“声明”和“通知”两种。对于一些简单且易清算的交易，通常采用“声明”方式，交易方只需提交较为简短的申报文件；而对于复杂或关联方较多的交易，交易方则需递交“通知”，提供更为详细的交易信息，包括交易双方的背景资料、并购目的、交易涉及的资产和技术细节、未来经营计划等。此外，2018年《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）实施后，扩大了强制申报的范围，外国投资者取得从事关键技术、关键基础设施、敏感个人数据业务的美国企业的实质性权益（25%或以上投票权），且政府实体在该外国投资者中拥有实质性权益（49%或以上投票权），以及涉及从事关键技术业务的美国企业，且该等关键技术出口或转让给特定的外国投资者需要美国监管机构授权，同时在该等外国投资者中拥有25%或以上投票权的外国主体，都需要进行强制申报。初审环节是CFIUS对申报交易的初步评估阶段，最长期限为45日。在这一阶段，CFIUS会迅速组建审查团队，团队成员来自各个相关部门，他们依据各自的专业领域和职责，从不同角度对交易进行全面分析。CFIUS首先会确定主导该项审查的政府机关，例如，若交易涉及能源领域，能源部可能在审查中发挥主导作用；若涉及军事技术，国防部则可能成为主导部门。然后，审查团队会对交易方提交的信息进行详细审查，评估交易对美国国家安全的潜在影响，包括交易是否会导致关键技术外流、是否会影响美国关键基础设施的安全运营、是否会使美国在关键产业上过度依赖外国等因素。若CFIUS在初审中未发现明显的国家安全问题，将批准交易；若发现存在潜在风险，则会决定转入正式调查阶段。一旦初审发现问题，交易便进入正式调查阶段，正常期限为45日，但CFIUS可根据实际情况决定延长15日。在这一阶段，CFIUS将对交易进行更深入、细致的调查。审查团队会进一步收集相关信息，不仅包括交易方提供的资料，还可能从其他渠道获取信息，如行业专家的意见、相关政府部门的情报等。CFIUS会与交易方进行充分沟通，要求交易方对可能存在的国家安全风险进行解释和说明，并提出相应的解决方案。双方会协商一系列缓解措施和临时保护措施，以降低交易对国家安全的负面影响。这些措施可能包括要求交易方剥离部分敏感资产、限制外国投资者对美国企业的控制权行使范围、设立独立的监督机构对交易后的企业运营进行监管等。若在调查过程中，CFIUS认为交易方提出的缓解措施能够有效消除国家安全风险，且交易方愿意履行相关义务，CFIUS可能会在要求交易方履行一定义务的前提下批准交易；若无法解决相关问题，则会将交易提交给总统。总统决定程序是审查的最后一个环节，最长期限为15日。根据CFIUS的建议，总统拥有最终的决策权，有权决定推迟或阻止该项交易。总统在做出决定时，会综合考虑多方面因素，包括CFIUS的审查报告、国家安全顾问的意见、美国的外交政策和国家战略利益等。总统的决定具有权威性和终局性，一旦做出，交易方必须遵守。在中海油并购优尼科案中，尽管中海油提出了一系列保障美国能源安全和就业的承诺，但由于美国国内政治因素的影响以及CFIUS对该交易可能影响美国能源安全和地缘政治利益的担忧，最终导致该交易在审查过程中受阻，中海油不得不放弃并购。这一案例充分体现了美国外资并购国家安全审查程序的复杂性和严格性，以及政治因素在审查过程中的重要影响。2.5典型案例分析-华为收购3Leaf案2010年5月，华为技术有限公司以200万美元收购了即将破产的美国三叶系统公司（3LeafSystems）的特定资产，其中包括若干件涉及云计算领域的核心专利技术。华为此次收购的目的在于获取3Leaf公司的先进技术，以进一步提升自身在云计算领域的技术实力和市场竞争力，完善其在全球云计算市场的战略布局。然而，这一规模相对较小的收购案却遭遇了重重阻碍。2011年2月，美国外国投资委员会（CFIUS）以华为收购的专利将对美国“国家安全”构成威胁为由，要求华为剥离收购三叶公司所获得的全部科技资产。华为在收购过程中，已按照美国相关规定，于2010年9月17日就收购涉及的技术出口问题向美国商务部申请许可，并获得美国商务部“无须许可”的批示。2010年11月，华为公司还主动向CFIUS递交了申请，主动请求对此交易进行审查并愿意给予全力配合。但CFIUS依然以莫须有的“国家安全”理由对华为进行发难。在这起案例中，华为面临的审查阻碍主要源于美国政府对中国企业的偏见和无端猜疑。美国政府长期以来对中国企业持有不信任态度，特别是对华为这样在通信技术领域具有强大竞争力的中国企业。华为在全球通信市场的快速崛起，威胁到了美国企业在该领域的主导地位，引起了美国政府的警惕。CFIUS在审查过程中，未能基于客观事实和合理的审查标准进行评估，而是过度政治化地解读华为的收购行为，将正常的商业收购与国家安全威胁无端关联。美国以国家安全为由阻止华为收购3Leaf，其深层原因具有多面性。从政治层面来看，美国政府出于遏制中国发展的战略目的，试图通过阻止中国企业获取先进技术，限制中国在高科技领域的发展，维护其自身的科技霸权和全球政治经济主导地位。华为作为中国高科技企业的代表，成为了美国政府打压的目标。在中美战略竞争日益激烈的背景下，美国政府将中国企业的正常商业活动视为对其国家安全的潜在威胁，通过CFIUS的审查机制，对华为等中国企业的赴美投资和并购活动进行阻挠。从经济利益角度分析，美国相关企业担心华为通过收购3Leaf的技术，进一步增强自身竞争力，从而在全球云计算市场和通信技术市场占据更大份额，挤压美国企业的市场空间和利润。美国企业在云计算和通信技术领域拥有巨大的经济利益，为了保护本国企业的经济利益，美国政府不惜动用国家安全审查手段，对华为进行干预。美国国内一些政治势力为了迎合特定利益集团，也积极推动对华为的审查和限制，使得华为收购3Leaf案成为了美国政治和经济利益博弈的牺牲品。三、加拿大外资并购国家安全审查制度3.1制度发展历程加拿大外资并购国家安全审查制度的发展历程是一个与国家经济发展、国际投资格局变化紧密相连的过程，经历了从早期单纯的外资准入审查逐步演变为涵盖国家安全审查的复杂体系。在20世纪60年代，加拿大的制造业、采矿业、石油业等重要经济部门被外国资本大量控制，这一状况使得加拿大国内经济结构失衡，产业发展自主性受到限制。同时，受美国经济危机的冲击，加拿大国内失业率大幅上升，国际收支严重失衡。在这样的背景下，为了保护本国经济利益，维护国家经济主权，加拿大政府于1973年推出了外资审查制度。这一时期的审查主要聚焦于净效益审查，即重点评估外国投资是否能为加拿大带来经济上的实际效益，如促进经济增长、增加就业机会、推动技术进步等，旨在确保外国投资对加拿大经济发展起到积极的推动作用。随着经济全球化的深入发展，国际投资环境发生了巨大变化，外资并购活动日益频繁且规模不断扩大。为了更好地适应新的国际投资形势，加强对国家安全的保护，2009年，加拿大出台了《投资国家安全审查条例》，标志着加拿大建立起了“净效益审查+国家安全审查”的双重审查机制。这一变革使得加拿大在外资并购审查方面，不仅关注经济利益，还将国家安全因素纳入审查范畴，实现了审查制度的重大升级。此后，加拿大的外资并购国家安全审查制度进入了一个动态调整和不断完善的阶段。2020年以来，受新冠疫情及地缘政治环境变化等多重因素的影响，全球经济格局发生了深刻变革，国际投资面临的不确定性增加。加拿大为了应对这些变化，进一步强化了对外资并购的监管，对审查规则进行了频繁调整。通过发布多份政策声明，并结合《投资国家安全审查条例》的更新，加拿大不断扩张审查范围，将更多可能涉及国家安全的领域和投资行为纳入审查视野；细化审查标准，使审查过程更加具有针对性和可操作性；延长审查时限，以便有更充足的时间对复杂的投资项目进行全面、深入的评估。即使在疫情结束后，加拿大包括强化关键产业外资审查在内的诸多规则也未有松动，针对外资的严格审查趋于长期化、常态化，反映出加拿大政府对国家安全保护的高度重视以及在维护国家利益方面的坚定立场。2024年3月，《加拿大投资法》修正案（C-34法案）获得批准，完成立法程序，将加拿大外资审查规则改革推至高潮。这一修正案被认为是自2009年加拿大双重审查机制确立以来外资审查制度的最大变革。此次修订后，外资审查新规陆续施行，涵盖了多个方面的重要变化。扩大创新、科学与经济发展部（ISED）部长权限，使其有权延长外资国家安全审查时限，有权在外资国家安全审查期间采取临时措施，增强了审查机构在应对复杂投资情况时的灵活性和权威性；强化加拿大与盟国间关于外资审查的信息交流，以便更好地协调国际间的审查行动，共同应对跨国投资带来的国家安全挑战；规定关于外资审查决定的司法审查程序中的信息保护要求，平衡了司法审查过程中的信息公开与安全保护；细化净效益审查要素以保护知识产权和个人信息安全，适应了数字经济时代对知识产权和个人信息保护的新需求；提升审查透明度与问责机制，增强了审查过程的公信力和可监督性。未来，还将有一系列新规在规章修订或解释文件出台后落地，包括要求特定敏感领域的投资者提前备案，以便审查机构提前掌握投资信息，更好地进行风险评估；加重对违规行为的罚款力度，提高投资者的违法成本，强化法律的威慑力；授权ISED部长对所有国有企业投资进行净效益审查，进一步加强了对国有企业投资的监管；基于投资者腐败定罪事由对外资开展国家安全审查，从新的角度防范外资并购可能带来的国家安全风险；明确国家安全审查适用于资产收购，消除了审查范围在资产收购方面的模糊性。这些不断更新和完善的制度，使得加拿大的外资并购国家安全审查制度更加适应复杂多变的国际投资环境，有力地保障了加拿大的国家安全和经济利益。3.2审查主体与权限在加拿大的外资并购国家安全审查体系中，审查主体的职责分工明确，各主体在审查过程中发挥着不同的作用。工业部部长在一般性并购投资活动的审查中承担主要职责。当一项外资并购交易发生时，工业部部长需要从多个角度对交易进行评估。在涉及制造业领域的外资并购时，工业部部长会关注并购是否会对加拿大本国制造业的产业结构产生影响，是否有助于提升加拿大制造业的技术水平和生产效率，以及是否会对国内就业市场造成冲击等。如果并购交易可能导致加拿大本国制造业企业的市场份额被大幅挤压，影响到产业的健康发展，工业部部长有权对该交易进行深入审查，并根据审查结果采取相应措施。文化遗产部部长则主要负责涉及文化领域的投资审查工作。随着全球化的发展，文化产业的国际投资日益频繁，文化遗产部部长在这一背景下肩负着保护加拿大本国文化产业安全和文化特色的重要使命。对于外国投资者并购加拿大的影视制作公司、出版企业等文化产业相关企业的交易，文化遗产部部长会重点审查并购是否会对加拿大的文化多样性、文化传承和文化价值观传播产生负面影响。如果发现并购可能导致加拿大本土文化产品的创作和传播受到限制，或者可能使外国文化过度渗透，文化遗产部部长会对交易进行严格把控，以确保加拿大的文化产业安全和文化主权不受侵犯。总督在加拿大外资并购国家安全审查中拥有至关重要的权力。当部长提议一项外国投资可能威胁国家安全时，总督有权下令对该项投资进行审查。这一权力赋予了总督在国家安全审查中的最终决策权和权威性，确保了审查工作能够在最高层面得到重视和有效执行。在审查过程中，如果调查结果表明该项投资确实威胁加拿大国家安全，总督可以采取一系列有利于国家安全的措施来消除投资对国家安全的影响。这些措施包括禁止该项投资，直接阻止可能危害国家安全的外资并购交易的进行；要求非加拿大人转让其控制权，通过调整股权结构等方式，降低外国投资者对加拿大企业的控制程度，减少潜在的国家安全风险；还可以根据具体情况，采取其他必要的措施，如要求投资者增加在加拿大的研发投入，促进加拿大相关产业的技术进步，以增强加拿大在该领域的自主发展能力，从而保障国家安全。在实际操作中，这种审查主体与权限的设置形成了一个层层递进、相互协作的审查机制。工业部部长和文化遗产部部长作为一线审查主体，依据各自的专业领域和职责范围，对不同类型的外资并购交易进行初步审查和评估。他们能够及时发现潜在的问题，并将可能威胁国家安全的投资提议提交给总督。总督则从国家整体安全和战略利益的高度出发，对投资进行最终审查和决策，确保国家安全审查的全面性、权威性和有效性。这种分工明确、协同配合的审查机制，有助于在复杂多变的国际投资环境下，切实维护加拿大的国家安全和经济利益。3.3适用范围与审查因素加拿大外资并购国家安全审查的适用范围广泛，涵盖多种投资类型。当非加拿大人进行或计划进行建立新加拿大企业的投资时，需接受审查，这有助于从源头把控外资进入对加拿大市场和国家安全可能产生的影响。若投资涉及通过法律规定的方式取得加拿大企业的控制权，无论是直接收购股权还是通过其他复杂的交易结构实现控制，都在审查范畴之内。因为企业控制权的转移可能导致经营策略、资源分配等方面的改变，进而影响加拿大相关产业的发展和国家安全。外国投资者收购或是建立在加拿大开展全部或者部分业务的实体，且该实体在加拿大有营业场所、雇佣相关人员或拥有营业资产，也需接受审查，这种规定全面覆盖了可能对加拿大经济和社会产生影响的外资投资活动。在国家安全领域的界定上，加拿大虽未给出明确的定义，但从实践和相关政策导向来看，审查主要集中在多个关键领域。军事领域是审查的重点之一，军事相关的企业和资产关乎国家的国防安全和军事战略布局，任何外资并购都可能影响加拿大的军事能力和战略自主性。金融领域同样重要，金融体系的稳定是国家经济稳定的基石，外资对金融机构的并购可能影响金融市场的稳定、资金流动的安全性以及货币政策的有效性。在信息技术领域，随着数字化时代的到来，数据安全和信息系统的稳定性成为国家安全的重要组成部分，外资并购信息技术企业可能导致数据泄露、信息系统被攻击等风险，威胁加拿大的信息安全。在审查过程中，加拿大重点考虑多方面因素，以综合评估外资并购对国家安全的影响。投资对加拿大经济活动的水平和性质的影响是重要考量因素之一，包括对就业、能源、加工和出口等方面。若外资并购可能导致大量裁员，影响加拿大的就业市场稳定，或者对能源供应的稳定性和安全性产生威胁，改变加拿大在能源领域的自主掌控能力，又或者对加拿大的产业加工能力和出口竞争力造成不利影响，都可能成为审查时关注的重点。加拿大人对加拿大企业或新加拿大企业参与的程度和重要性，以及对加拿大企业或新加拿大企业所属或将所属的产业的参与的程度和重要性也是审查重点。加拿大希望通过审查确保本国企业和产业在经济发展中保持一定的自主性和竞争力，避免过度依赖外资导致本国产业被边缘化。如果外资并购使得加拿大人在相关企业或产业中的话语权大幅降低，可能影响产业的可持续发展和国家经济安全。投资对加拿大生产率、产业效率、技术开发、产品革新、产品品种的影响同样不容忽视。积极的投资应该能够促进加拿大产业的升级和创新，提高生产效率和产品质量，丰富产品种类。若外资并购无法带来这些积极影响，甚至阻碍了加拿大产业的技术进步和创新发展，可能会在审查中受到质疑。投资对加拿大产业内部竞争的影响也是审查的关键因素。合理的市场竞争有助于提高产业效率和服务质量，促进经济的健康发展。如果外资并购导致市场垄断或不正当竞争，削弱加拿大产业内部的竞争活力，损害消费者利益和产业的可持续发展能力，将不符合加拿大的国家利益和国家安全审查标准。投资同民族工业、经济及文化政策的一致性也是审查的重要内容。加拿大制定了一系列的民族工业、经济及文化政策，以促进本国经济的协调发展和文化的传承与保护。外资并购需要与这些政策相契合，在经济政策方面，要符合加拿大的产业规划和区域发展战略；在文化政策方面，对于涉及文化产业的外资并购，要确保不会对加拿大的文化特色、文化多样性和文化价值观传播产生负面影响，维护加拿大的文化主权。3.4审查程序加拿大外资并购国家安全审查程序包括启动、申报、审查、决定和实施监督等多个紧密相连的环节，各环节相互配合，共同保障审查工作的有序进行。启动环节通常由部长（工业部长或文化遗产部长）决定是否开启。当部长有合理理由相信某项投资可能损害国家安全时，便应当在法律规定期限内向外国投资者发出通知，告知其可能会对投资进行审查，并向总督作出建议，请求总督就是否进行审查作出决定。总督需在通知发出之日起25天内作出是否审查的决定。在这一过程中，部长的判断依据主要来源于对投资项目的初步评估，包括对投资领域、投资者背景、投资规模等多方面因素的综合考量。若投资涉及军事、金融、信息技术等敏感领域，且投资者为国有企业或与外国政府关系密切，部长可能会更加谨慎地判断，认为其存在较高的国家安全风险，从而启动审查程序。申报环节鼓励投资者在投资开始之前或提交申报材料之前与工业部投资审查部门的官员进行联系沟通（pre-filingmeetings）。这种协商有助于审查机构和投资者就如何缓解交易的不利影响，将交易引向有利于加拿大方面发展交换意见和看法。投资者在申报时，应提供尽可能详细、充分的信息，准确说明投资计划，包括投资主体的详细信息、投资目的、投资方式、资金来源、投资项目的具体内容、对加拿大相关产业的影响预测等。这样可以大大减少投资者补充提交资料的可能性，为双方节约成本，提高效率，同时也可以降低投资者进一步陈述或承诺环节。以中海油收购尼克森案为例，中海油在申报过程中，就详细提供了收购后的运营计划、对加拿大能源产业发展的规划以及保障加拿大就业和税收的承诺等信息，以争取顺利通过审查。审查环节由部长主导，部长在接到总督作出的审查命令之日起，应当在45天内对投资进行审查。在审查过程中，部长会与其他相关部门进行充分协商，综合各方意见。相关部门会从各自专业领域出发，对投资项目进行评估。国防部会评估投资对军事安全的影响，如是否会影响军事装备的供应、军事技术的保密性等；财政部会考量投资对加拿大财政稳定和金融市场的影响；工业部则会关注投资对加拿大相关产业发展的影响，包括产业结构调整、产业竞争力提升等方面。若部长与其他相关部门协商后，认为投资会损害国家安全，或无法在已有资料基础上确定投资是否有损国家安全，应当请求总督作出最后决定；反之，若认为投资不会对国家安全造成威胁，部长应当作出不会采取进一步措施的通知，审查程序结束。决定环节由总督负责，总督应当在收到部长提交的投资和相关审查资料之日起15日内对投资进行审查并作出最后决定。如果总督认为投资会损害国家安全，应当以命令的方式向投资者发出通知，同时有权采取其认为有利于维护国家安全的任何措施，包括禁止该项投资，直接阻止可能危害国家安全的投资行为；要求非加拿大人转让其控制权，通过调整股权结构等方式降低外国投资者对加拿大企业的控制程度，减少潜在风险；还可以要求投资者增加在加拿大的研发投入，促进加拿大相关产业的技术进步等。实施和监督环节同样至关重要。根据《加拿大投资法》的规定，对于总督命令外国投资者有条件地开展投资活动，或外国投资者作出承诺的投资，在审查结束后，外国投资者应当严格按照总督命令的要求开展投资。在投资开展或完成后，总督命令中相关的外国投资者或实体或个人应当实时向投资主管汇报投资资产状况，提交投资相关信息，以有利于投资主管判定其投资是否符合命令的要求。这种监管措施保证了交易在通过审查之后仍然能约束其循着有利于国家安全的方面发展，避免一些交易利用规避手段躲过审查之后开展危害国家安全活动的风险。在某些涉及关键技术领域的投资中，投资者在审查通过后，需要定期向投资主管部门报告技术研发进展、技术使用情况等信息，确保投资活动不会导致关键技术的不当转移或滥用。3.5典型案例分析-中海油收购尼克森案2012年7月23日，中国海洋石油有限公司（中海油）宣布以每股27.5美元，总价约151亿美元，收购总部位于加拿大，但业务涉及加拿大、美国等多地，在加拿大多伦多和美国纽约两地上市的尼克森。尼克森是一家位于加拿大的独立的全球性能源公司，它在多伦多和纽交所上市，拥有加拿大油砂、页岩气，还在北海、墨西哥湾及尼日利亚等地拥有一定储量的深海常规油气资源。截至2011年12月31日，依据美国证券交易委员会规则计算，尼克森拥有9亿桶油当量的证实储量及11.22亿桶油当量的概算储量。此次收购若成功，中海油海外油气储量将由当时的29%上升到44%；中海油产量可以实现大约20%的增长，探明储量实现30%的增长。尼克森是北海第二大油气公司，此次收购也是中海油首次进入北海，中海油在北海的油气储量也将从6%上升到20%。由于尼克森的资产分布于加拿大、墨西哥湾、英国北海及西非，因此在收购案获得加拿大监管部门通过后，仍然需要美国政府审批。中海油曾经表示，这是收购尼克森所面临的最大风险。在加拿大的审查过程中，首先是申报环节，中海油积极与加拿大工业部投资审查部门的官员进行沟通，详细提供了收购后的运营计划、对加拿大能源产业发展的规划以及保障加拿大就业和税收的承诺等信息，以争取顺利通过审查。在收购计划中，中海油承诺将保持尼克森在加拿大的总部地位，保留其大部分员工，并且继续加大在加拿大的油气资源开发投入，促进加拿大能源产业的发展。进入审查环节后，加拿大政府从多个方面进行了严格审查。从投资对加拿大经济活动的水平和性质的影响来看，中海油的收购计划承诺将增加在加拿大的投资，这有助于提升加拿大能源产业的发展水平，促进相关产业链的发展，对就业、能源供应等方面有积极影响。在加拿大人对加拿大企业或新加拿大企业参与的程度和重要性方面，中海油承诺将维持尼克森原有的管理团队和员工结构，保障加拿大人在企业运营中的参与度和重要性。在投资对加拿大生产率、产业效率、技术开发、产品革新、产品品种的影响上，中海油表示将引入先进的技术和管理经验，提升尼克森的生产效率和技术水平，推动能源产品的创新和多元化。在投资对加拿大产业内部竞争的影响方面，由于能源行业竞争激烈，中海油的收购不会导致市场垄断，反而可能通过引入新的资金和技术，增强市场竞争活力。在投资同民族工业、经济及文化政策的一致性方面，中海油承诺遵守加拿大的相关政策法规，尊重加拿大的文化和社会价值观。尽管中海油做了充分准备，但审查过程并非一帆风顺。加拿大政府对这一收购案表现出谨慎态度，审查期限多次延长。2012年8月中海油向加拿大政府提交审查申请，到10月11日满足45天要求时，加拿大工业部部长宣布延长30天审查期至11月11日，之后又第二次延长对这起收购案的审批时间至12月10日。此前，加拿大工业部部长帕拉迪斯曾宣布马来西亚国有石油公司收购加天然气生产商的交易无法为本国带来净收益而予以否决，这使得中海油收购尼克森案的前景蒙上阴影。中海油在应对审查过程中，采取了一系列积极有效的策略。除了上述在申报和审查环节提供详细信息和承诺外，还积极与加拿大政府、相关利益方进行沟通和协商，展示收购的诚意和对加拿大国家利益的重视。中海油充分利用国际咨询机构和专业律师团队，深入了解加拿大的审查制度和政策导向，为应对审查提供专业支持。在与加拿大政府的沟通中，中海油强调收购尼克森对加拿大能源产业的积极影响，包括增加投资、提升技术水平、保障能源供应稳定性等，同时承诺将严格遵守加拿大的法律法规和监管要求。中海油收购尼克森案最终成功的原因是多方面的。中海油的收购计划本身具有合理性和可行性，收购后能够实现双方资源的有效整合，提升企业的国际竞争力，也符合加拿大能源产业发展的需求。中海油在应对审查过程中的积极态度和有效策略起到了关键作用，通过充分沟通和承诺，缓解了加拿大政府和相关利益方的担忧。国际政治经济形势的变化也为收购案的成功创造了一定条件。当时全球能源市场需求持续增长，加拿大希望通过吸引外资促进本国能源产业的发展，中海油的收购计划在一定程度上符合加拿大的经济发展战略。在全球能源市场格局调整的背景下，加拿大认识到与中国企业的合作有助于提升其在国际能源市场的地位和影响力。四、美加外资并购国家安全审查制度比较4.1审查机构的差异美国的外资并购国家安全审查主要由外国投资委员会（CFIUS）负责，这是一个高度专业化且权力集中的跨部门委员会。CFIUS的成员涵盖了16个联邦部门和机构的代表，这种广泛的成员构成使得审查能够从多个专业领域和政府职能角度出发，全面评估外资并购对美国国家安全的潜在影响。在审查涉及军事技术领域的外资并购时，国防部的专业意见能够确保对军事安全风险的准确评估；商务部则可从经济和产业发展的角度，分析并购对美国相关产业竞争力和市场格局的影响。CFIUS在审查过程中具有明确的主导地位，能够统一协调各成员部门的工作，形成高效的审查机制。它负责对申报的外资并购交易进行初步审查和深入调查，有权要求交易方提供详细的信息，并在必要时采取措施阻止或调整可能威胁国家安全的交易。这种集中式的审查机构设置，使得美国在外资并购国家安全审查方面具有较高的权威性和执行力，能够迅速对复杂的并购交易做出反应。加拿大的审查主体则呈现出多元化的特点。在一般性并购投资活动中，工业部部长承担主要审查职责，负责从经济、产业等多个角度评估并购对加拿大的影响；文化遗产部部长负责涉及文化领域的投资审查，以保护加拿大的文化产业安全和文化特色。当部长认为某项投资可能威胁国家安全时，总督有权下令对该项投资进行审查，并最终决定是否采取措施来消除投资对国家安全的影响。这种多元化的审查主体设置，体现了加拿大在审查过程中对不同领域专业性和国家整体安全战略的综合考量。工业部部长在经济和产业领域的专业知识，能够对一般性并购投资活动进行有效审查；文化遗产部部长对文化领域的深入了解，有助于保护加拿大独特的文化价值和产业；总督的最终决策权则确保了审查在国家层面的权威性和战略性。然而，与美国CFIUS的集中式审查机构相比，加拿大的多元化审查主体可能在协调和沟通方面面临更多挑战，需要各审查主体之间密切配合，以避免出现审查标准不一致或审查效率低下的问题。审查机构的差异对审查效率和结果产生了显著影响。美国CFIUS的集中式结构使得审查流程相对简洁高效，各成员部门在CFIUS的统一协调下，能够迅速开展审查工作，减少了部门之间的沟通成本和协调难度。这使得美国能够在较短的时间内对大量的外资并购交易进行审查，并做出相对统一和权威的决策。然而，这种集中式结构也可能导致审查过程过于依赖CFIUS的判断，缺乏足够的外部监督和制衡，容易引发对审查公正性的质疑。加拿大多元化的审查主体在审查过程中能够充分考虑到不同领域的特殊情况和利益诉求，使得审查结果更加全面和平衡。在涉及文化领域的外资并购审查中，文化遗产部部长的参与能够确保文化安全得到充分保护，避免因单纯追求经济利益而忽视文化价值。但多元化的审查主体也可能导致审查流程相对复杂，各审查主体之间的职责划分和协调配合需要耗费更多的时间和精力。在审查一项涉及多个领域的外资并购交易时，工业部部长、文化遗产部部长和总督之间需要进行大量的沟通和协商，这可能会延长审查周期，降低审查效率。此外，不同审查主体可能存在不同的审查标准和利益考量，这也可能导致审查结果的不确定性增加。4.2审查范围与标准的异同美国和加拿大在外资并购国家安全审查的范围与标准方面既有相同之处，也存在明显差异。在审查范围上，两国都将涉及关键领域的外资并购纳入审查范畴。美国的审查范围广泛，涵盖关键基础设施、关键技术、能源、国防工业、金融、通信、交通运输等多个对国家安全至关重要的领域。在关键基础设施领域，包括电力、供水、通信网络等，这些领域的稳定运行是美国国家安全的重要保障，一旦被外资不当控制，可能引发严重的安全风险。加拿大同样重视对关键领域的审查，其审查范围包括军事、金融、信息技术等领域。军事领域关乎国家的国防安全，金融领域影响国家经济的稳定运行，信息技术领域则涉及国家的信息安全和科技竞争力，对这些领域的外资并购进行审查，有助于维护加拿大的国家安全和经济利益。然而，两国在审查范围的具体界定和侧重点上存在不同。美国在关键技术领域的审查尤为严格，随着科技的快速发展，人工智能、半导体、生物技术等关键技术已成为国家竞争力的核心要素，美国对涉及这些领域的外资并购高度警惕，力求确保本国在关键技术领域的领先地位和技术安全。在半导体领域，美国对外国企业并购美国半导体企业的审查极为细致，关注并购是否会导致关键技术外流，是否会削弱美国在半导体产业的竞争力。加拿大在审查范围上则更注重投资对本国产业发展和经济结构的影响，除了关注关键领域的国家安全风险外，还会考量外资并购对加拿大产业内部竞争、民族工业发展以及经济和文化政策一致性的影响。在文化产业领域，加拿大对外资并购的审查旨在保护本国的文化特色和文化产业的发展，避免外国文化过度渗透，维护本国文化主权。在审查标准方面，两国都将国家安全作为首要考量因素，但在具体的考量因素和权重分配上存在差异。美国在判断外资并购对国家安全的影响时，依据多方面因素进行综合评估。国防安全因素是重要考量之一，并购是否会影响美国的国防生产能力、军事技术的保密性和可用性，以及是否会削弱美国在关键军事装备和技术领域的自主研发和生产能力都是审查的重点。关键技术因素也备受关注，审查并购是否会导致美国关键技术的流失，是否会增强外国政府或企业在技术领域的竞争力，从而对美国的技术领先地位构成威胁。外国政府控制因素同样是审查的关键，若并购方是由外国政府控制或代表外国政府利益，CFIUS会给予特别关注，因为这种情况下并购可能涉及外国政府的战略意图，对美国国家安全构成更大的潜在风险。加拿大在审查过程中，重点考虑投资对加拿大经济活动的水平和性质的影响，包括对就业、能源、加工和出口等方面。若外资并购可能导致大量裁员，影响加拿大的就业市场稳定，或者对能源供应的稳定性和安全性产生威胁，改变加拿大在能源领域的自主掌控能力，又或者对加拿大的产业加工能力和出口竞争力造成不利影响，都可能成为审查时关注的重点。加拿大人对加拿大企业或新加拿大企业参与的程度和重要性，以及对加拿大企业或新加拿大企业所属或将所属的产业的参与的程度和重要性也是审查重点。加拿大希望通过审查确保本国企业和产业在经济发展中保持一定的自主性和竞争力，避免过度依赖外资导致本国产业被边缘化。这些相同点和不同点背后有着深刻的政治、经济和文化因素。政治上，美国作为全球超级大国，在国际政治舞台上具有重要影响力，其外资并购国家安全审查制度在一定程度上服务于其全球战略布局，通过严格审查保护本国关键领域的安全，维护其在全球的政治和经济霸权地位。加拿大作为美国的邻国，在政治上与美国有着密切的联系，但同时也注重维护自身的国家主权和利益，其审查制度在考虑国家安全的同时，更注重国内产业的发展和社会稳定，以保障本国人民的福祉。经济上，美国拥有高度发达的多元化经济体系，在关键技术、能源等领域具有强大的产业竞争力，其审查制度旨在保护本国优势产业，防止关键技术和产业控制权外流，确保经济的可持续发展和国际竞争力。加拿大经济对资源产业和制造业依赖程度较高，其审查制度更侧重于保护本国产业的合理发展，促进经济结构的优化和升级，提高产业的国际竞争力，同时保障就业和经济的稳定增长。文化上，美国是一个多元文化的移民国家，文化产业高度发达，在全球具有广泛的影响力，其审查制度在文化领域的考量相对较少，主要关注关键技术和国防安全等核心领域。加拿大则非常重视本国文化的保护和传承，强调文化的多样性和独特性，在审查制度中对文化产业的外资并购给予特别关注，以防止外国文化对本国文化的冲击，维护加拿大的文化特色和文化认同。4.3审查程序的对比美国和加拿大在外资并购国家安全审查程序方面存在诸多差异，这些差异体现在启动方式、申报要求、审查期限和决定机制等多个关键环节，对投资者的投资决策和投资过程产生了不同程度的影响。在启动方式上，美国外资并购国家安全审查程序的启动具有两种途径。一种是基于交易方的主动申报，当交易符合“可管辖交易”的条件时，交易方需向CFIUS进行申报，从而启动审查程序。这种主动申报方式体现了交易方对审查制度的主动遵守，有助于及时解决潜在的国家安全问题。另一种是CFIUS依职权主动启动审查。即使交易方未主动申报，CFIUS在获悉相关交易后，无论交易是否已经完成，也无论完成了多久，只要其认为该交易可能影响美国国家安全，依然可以主动发起审查或是要求交易双方进行申报。这种依职权启动的方式赋予了CFIUS更大的权力，能够对一些可能被忽视的潜在风险交易进行审查，确保国家安全审查的全面性。在一些涉及敏感技术领域的交易中，即使交易方未申报，CFIUS通过情报收集或其他途径得知交易信息后，也会主动介入审查。加拿大的审查程序启动则主要由部长（工业部长或文化遗产部长）决定。当部长有合理理由相信某项投资可能损害国家安全时，便应当在法律规定期限内向外国投资者发出通知，告知其可能会对投资进行审查，并向总督作出建议，请求总督就是否进行审查作出决定。总督需在通知发出之日起25天内作出是否审查的决定。这种启动方式强调了部长在审查启动中的关键作用，部长基于对投资项目的初步评估和专业判断，决定是否启动审查程序，而总督的最终决策则确保了审查启动的权威性和审慎性。与美国相比，加拿大的启动方式相对较为集中，主要依赖部长和总督的判断，而美国的启动方式则更加多元化，既考虑了交易方的主动性，也赋予了审查机构更大的自主审查权力。申报要求方面，美国申报方式主要有“声明”和“通知”两种。对于一些简单且易清算的交易，通常采用“声明”方式，交易方只需提交较为简短的申报文件；而对于复杂或关联方较多的交易，交易方则需递交“通知”，提供更为详细的交易信息，包括交易双方的背景资料、并购目的、交易涉及的资产和技术细节、未来经营计划等。2018年《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）实施后，扩大了强制申报的范围，外国投资者取得从事关键技术、关键基础设施、敏感个人数据业务的美国企业的实质性权益（25%或以上投票权），且政府实体在该外国投资者中拥有实质性权益（49%或以上投票权），以及涉及从事关键技术业务的美国企业，且该等关键技术出口或转让给特定的外国投资者需要美国监管机构授权，同时在该等外国投资者中拥有25%或以上投票权的外国主体，都需要进行强制申报。这种申报要求的细化和强制申报范围的扩大，使得CFIUS能够更全面地掌握可能影响国家安全的外资并购交易信息，提高审查的针对性和有效性，但也增加了投资者的申报负担和合规成本。加拿大鼓励投资者在投资开始之前或提交申报材料之前与工业部投资审查部门的官员进行联系沟通（pre-filingmeetings）。这种协商有助于审查机构和投资者就如何缓解交易的不利影响，将交易引向有利于加拿大方面发展交换意见和看法。投资者在申报时，应提供尽可能详细、充分的信息，准确说明投资计划，包括投资主体的详细信息、投资目的、投资方式、资金来源、投资项目的具体内容、对加拿大相关产业的影响预测等。与美国相比，加拿大更注重申报前的沟通协商，通过提前交流，减少投资者补充提交资料的可能性，为双方节约成本，提高效率，同时也可以降低投资者进一步陈述或承诺环节。这种方式在一定程度上体现了加拿大审查制度的灵活性和人性化，有助于营造相对宽松的投资环境，但也可能因沟通成本较高而导致审查启动时间相对滞后。审查期限上，美国的审查程序较为复杂且期限明确。初审环节最长期限为45日，在这一阶段，CFIUS会迅速组建审查团队，对交易进行初步评估，确定主导该项审查的政府机关，评估交易对美国国家安全的潜在影响。若初审发现问题，交易便进入正式调查阶段，正常期限为45日，但CFIUS可根据实际情况决定延长15日。在调查阶段，CFIUS将对交易进行更深入、细致的调查，与交易方协商缓解措施和临时保护措施。若仍无法解决问题，则会将交易提交给总统，总统决定程序最长期限为15日。这种明确的审查期限规定，使得投资者能够大致了解审查的时间进程，便于安排投资计划和资源配置，但较长的审查期限可能会导致投资项目的不确定性增加，资金占用时间延长，增加投资成本和风险。加拿大的审查期限则相对较为简洁。部长主导的审查环节在接到总督作出的审查命令之日起，应当在45天内对投资进行审查。若部长与其他相关部门协商后，认为投资会损害国家安全，或无法在已有资料基础上确定投资是否有损国家安全，应当请求总督作出最后决定；反之，若认为投资不会对国家安全造成威胁，部长应当作出不会采取进一步措施的通知，审查程序结束。总督应当在收到部长提交的投资和相关审查资料之日起15日内对投资进行审查并作出最后决定。与美国相比，加拿大的审查期限相对较短，能够较快地给出审查结果，减少投资项目的不确定性，提高投资效率，但也可能因审查时间有限，导致对一些复杂交易的审查不够深入全面。决定机制方面，美国最终由总统拥有决定权，总统根据CFIUS的建议，有权决定推迟或阻止该项交易。总统在做出决定时，会综合考虑多方面因素，包括CFIUS的审查报告、国家安全顾问的意见、美国的外交政策和国家战略利益等。总统的决定具有权威性和终局性，一旦做出，交易方必须遵守。这种高度集中的决定机制体现了美国在国家安全审查中的政治考量和战略决策，确保了审查结果的权威性和一致性，但也可能因政治因素的过度介入，导致审查结果的公正性受到质疑。加拿大的决定则由总督负责，若总督认为投资会损害国家安全，应当以命令的方式向投资者发出通知，同时有权采取其认为有利于维护国家安全的任何措施，包括禁止该项投资、要求非加拿大人转让其控制权或采取其他必要措施。总督的决定同样具有权威性，但与美国不同的是，加拿大在审查过程中更注重各审查主体之间的协商和配合，总督的决定是在部长审查和相关部门协商的基础上做出的，相对更加综合全面地考虑了各方面因素，有助于平衡国家安全和投资者利益之间的关系，但也可能因决策过程中涉及多个主体的协调，导致决策效率相对较低。这些审查程序上的差异对投资者产生了多方面的影响。审查程序的复杂性和严格程度直接影响投资者的时间和成本投入。美国复杂的申报要求、较长的审查期限和高度政治化的决定机制，使得投资者需要投入更多的时间和资源来应对审查，增加了投资的不确定性和风险。而加拿大相对简洁的审查程序和注重沟通协商的方式，在一定程度上降低了投资者的成本和风险，提高了投资的可预期性。审查程序的差异也影响投资者的投资策略和决策。对于风险偏好较低、追求投资效率的投资者来说，可能更倾向于选择审查程序相对简单、期限较短的加拿大进行投资；而对于一些有实力且愿意承担一定风险、追求长期战略利益的投资者来说，可能会综合考虑美国市场的潜力和自身战略需求，尽管面临复杂的审查程序，依然会尝试在美国进行投资。五、美加制度对中国的借鉴与启示5.1中国外资并购国家安全审查制度现状中国外资并购国家安全审查制度的发展历程是一个逐步探索和完善的过程，与中国的经济开放进程和国家安全意识的提升密切相关。2006年，商务部等六部委联合发布《关于外国投资者并购境内企业的规定》，首次明确提出对外资并购涉及“国家经济安全”问题进行审查的要求，这是中国外资并购国家安全审查制度的初步萌芽，标志着中国开始关注外资并购可能对国家经济安全带来的潜在影响，为后续制度的建立奠定了基础。2007年，《中华人民共和国反垄断法》颁布，其中第三十一条规定“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查”，从法律层面正式确立了外资并购国家安全审查制度的地位，进一步强调了国家安全审查在外资并购监管中的重要性，为制度的构建提供了法律依据。2011年，国务院办公厅发布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，对审查机构、审查范围、审查程序等方面做出了较为详细的规定。通知明确建立外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议制度，在国务院领导下，由国家发改委、商务部牵头，会同相关部门开展并购安全审查，确定了审查的组织架构和牵头部门。审查范围涵盖军工及军工配套企业、重点、敏感军事设施周边企业以及关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，初步划定了外资并购国家安全审查的重点领域，使审查工作有了明确的范围界定。2015年，国家发改委发布《外商投资产业指导目录》，对外商投资的准入领域和限制条件进行了进一步明确，进一步细化了外资在不同产业领域的投资限制，与外资并购国家安全审查制度相互配合，共同规范外资投资行为，保障国家经济安全和产业发展。2020年，国家发改委、商务部发布《外商投资安全审查办法》，标志着中国统一的外资并购国家安全审查制度初步建立。该办法明确了审查机构、审查范围、审查程序等内容，进一步完善了审查制度。在审查机构方面，明确了由国家建立外商投资安全审查工作机制，负责统筹协调外商投资安全审查工作；在审查范围上，进一步细化了对涉及国家安全领域的外资并购审查，包括关键信息基础设施、重要能源和资源、重要农产品、重要信息技术和互联网产品与服务、涉及国家安全的其他重要领域等；在审查程序上，规定了申报、审查、决定等环节，使审查工作更加规范化、制度化，提高了审查的透明度和可操作性。目前，中国外资并购国家安全审查制度呈现出多部门协同审查的特点。国家发改委、商务部作为牵头部门，在审查过程中发挥着重要的组织和协调作用。国家发改委凭借其在宏观经济规划和产业政策制定方面的职能，从国家经济发展战略和产业布局的角度，评估外资并购对国家经济安全和产业发展的影响；商务部则利用其在对外贸易和投资管理方面的专业优势，负责审查外资并购的商业合规性和对国内市场竞争的影响。此外，其他相关部门如国防部、工信部、公安部等也依据各自的职责，参与审查工作。国防部主要评估外资并购对国防安全的影响，关注并购是否会涉及军事技术、装备或国防工业的安全问题；工信部负责审查外资并购对工业领域关键技术和产业安全的影响，特别是在制造业、信息技术等关键产业；公安部则从维护国家安全和社会稳定的角度，审查外资并购可能带来的安全风险，如涉及信息安全、公共安全等方面的问题。在审查范围方面，中国重点关注关键领域和行业，包括关键信息基础设施、重要能源和资源、重要农产品、重要信息技术和互联网产品与服务、涉及国家安全的其他重要领域等。关键信息基础设施是国家经济社会运行的神经中枢，保障其安全对于维护国家安全至关重要。在能源和资源领域，随着中国经济的快速发展，对能源和资源的需求不断增加，外资并购涉及重要能源和资源企业时，可能影响国家的能源供应安全和资源战略储备。重要农产品关系到国家的粮食安全和农产品市场稳定，外资并购在该领域的活动也受到严格审查。在信息技术和互联网产品与服务领域，随着数字化时代的到来，数据安全和信息系统的稳定性成为国家安全的重要组成部分，外资并购涉及该领域时，可能对国家的信息安全和网络安全构成威胁。然而，中国外资并购国家安全审查制度仍存在一些不足之处。在审查标准方面，虽然相关法律法规对审查标准做出了规定，但在实际操作中，审查标准不够细化，缺乏具体的量化指标和明确的判断依据。对于如何判断外资并购对国家经济安全和产业发展的影响程度，缺乏具体的衡量标准，导致审查过程中存在一定的主观性和不确定性。在审查程序方面，尽管已经建立了申报、审查、决定等环节，但审查程序的透明度有待提高。在审查过程中，审查机构与交易方之间的信息沟通不够充分，交易方对审查的具体进展和审查依据了解有限，缺乏有效的救济途径。当交易方对审查结果存在异议时，缺乏明确的申诉机制和渠道，难以保障交易方的合法权益。审查机构之间的协调配合也需要进一步加强，虽然各部门在审查过程中依据各自职责开展工作，但在实际操作中，可能存在部门之间沟通不畅、信息共享不及时等问题，影响审查效率和审查结果的准确性。5.2借鉴美加制度完善中国体系美、加两国在外资并购国家安全审查制度方面积累了丰富的经验，我国可从多个维度借鉴其成熟做法，以完善自身的审查制度体系，更好地平衡吸引外资与维护国家安全的关系。明确审查标准是完善我国外资并购国家安全审查制度的关键环节。美、加两国在审查标准的制