高等学校信息公开的规范转向与救济构造

——高等学校信息公开的规范转向与救济构造随着高等学校日渐走出象牙塔并迅速地融入社会的中心，公众对高校信息公开的实践热情与制度期待日趋高涨，对事关高校建设和发展的重大问题及其他与公众切身利益密切相关的热点、难点和焦点问题的关注程度不断提升，①因而高等学校信息公开，成为实现这一目标的制度抓手，实际上也关涉教育领域法治发展的水平和程度。2010年，教育部制定、实施《高等学校信息公开办法》，拉开了我国高等学校信息公开的大幕。②作为当时生效的旧《政府信息公开条例》（以下简称旧《条例》）第37条的配套制度，高等学校信息公开制度作为公共企事业单位信息公开制度的重要一环，实质上呈现明显的“亲和”行政机关政府信息公开的特征，这可以归纳为“入条例化”的运行架构。③在该模式下，申请人对高等学校信息公开答复行为不服的，在很多情形下可以通过行政复议、行政诉讼的方式获得救济。④然而，2019年修订的新《政府信息公开条例》（以下简称新《条例》），从征求意见稿到最终的正式公布稿，都出现内容上的巨大变化，其在第五十五条规定：教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行……公民、法人或者其他组织可以向有关主管部门或者机构申诉，接受申诉的部门或者机构应当及时调查处理并将处理结果告知申诉人。”①可以看出，高等学校信息公开制度的模式似以“申诉”为救济途径被法定为特殊的政府信息公开类型，着力与行政机关信息公开呈现排斥的相异反应，这可以归纳为“脱条例化”的运行架构。在该背景下，教育部向社会公布了《高等学校信息公开办法修订草案》，尝试展开修改工作，这就亟须从理论和实践等角度相关规定加以廓清。鉴于此，本文的研究目标主要为从制度层面明确高等学校信息公开的法律性质及变迁过程，从“有破有立”的角度形成涵括制度坚守和适应变化两个方面的体系性框架，为高等学校信息公开依法、依规运行提供理论支撑，切实保障《政府信息公开条例》“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”等立法价值的实现。具体而言，文章将首先重访高等学校信息公开的制度起点，在旧《条例》场景中开展对已有法解释作业的归纳，以救济制度为核心形成2008～2019年高等学校信息公开的经验认识，继而在规范变迁的视野中，对新《条例》欲打造的高等学校信息公开新模式开展梳理，并在此基础上整理出自2019年以降新模式的底层逻辑，整体呈现修法后以救济方式变更为核心特征而引致的制度转向。最后，结合政府信息公开制度的理论基础、“二元结构”下公共企事业单位信息公开的定位、高等学校信息公开的普遍性与特殊性等原理，“眼光往返流转于过去、现在与未来”，为高等学校信息公开确立救济制度的法律构造，并对《高等学校信息公开办法修订草案》相应条款加以评析，以起到功能意义上正本清源的效果。1.“诉讼为主模式”下的高等学校信息公开：2008～2019年2.在旧《条例》的规范框架之下，高等学校信息公开在我国的法治图景，整体呈现与行政机关信息公开“亲和”的状态，这一方面体现为“参照执行”规定下高等学校信息公开制度被作为行政机关信息公开的“投射”；另一方面在这一原则下最为典型的特征是，公民、法人或者其他组织对高等学校信息公开行为不服的，可以举报，亦可以申请行政复议或者提起行政诉讼。1.“参照执行”为原则2.旧《条例》第37条规定，教育等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。一方面，高等学校属于公开义务的主体系法规范明确的内容；另一方面，从体系上看，整个政府信息公开制度包含了“行政机关”、“授权组织”以及“公共企事业单位”等主体以及各自承担不同信息公开义务的“三类主体、两大标准”的“主体—义务”内容。①不同义务主体所承担的义务有所不同，主要原因即是行政机关与法律、法规、规章授权组织具有相同的公共属性，在行政法、行政诉讼法上基本可以视为同一类主体，而公共企事业单位则有其特殊性，其除了提供公共服务时与行政机关具有同质性以外，自身还存在法人内部自治的成分。特别是其基于组织目标而实施的管理行为，似乎无法将其与典型的行政机关相提并论。②与此同时，针对三类主体信息公开启动的优先次序，应当遵循前两类主体优先适用的原则：当出现可能涉及第37条的事项时，应当尽可能地将有关的信息通过解释归入第36条中，而只有当前36条确实已经无法容纳某一待判断情形时，才会考虑启动第

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条作为应对之策，这体现出一种“最小存留适用”的规则。③具体到教育信息公开领域，高等学校信息公开是最早制定法规范、实现“有法可依”的领域之一。谈及原因，有论者指出，从资金源头、公共产品等角度可以证成公众自然有理由要求作为公共企事业单位的高等学校对社会公开其相关信息。①回看实定法，旧《条例》的官方释义中，即提出包含高等学校在内的公共企事业单位信息公开制度有独特的价值，并用三个“有利于”加以概括：有利于人民群众了解公共企事业单位管理活动过程，方便人民群众办事；有利于了解群众意愿，倾听群众呼声，提高办事的针对性和实效性；有利于促进公共企事业单位的广大干部职工牢固树立全心全意为人民服务的意识，改进作风，优化服务，切实解决人民群众生产生活面临的各种困难，使群众利益无小事的原则真正得到体现。②除此之外，高等学校信息公开还是“公共管理社会化”潮流在教育领域的具体反映。③在该背景下，教育部于2010年4月6日公布了《高等学校信息公开办法》。该办法以“保障公民、法人和其他组织依法获取高等学校信息，促进高等学校依法治校”为立法宗旨，用32个条文的体量，基本实现了行政机关信息公开制度在高等学校的“投射”。可以看出，自2008年至2019年新《条例》实施之前，高等学校信息公开制度始终围绕着行政机关信息公开进行设计、运作，尽管在适用顺序上不具有优先性，但至少其是行政机关信息公开制度的一部分，在“入条例化”的逻辑上表现得淋漓尽致。1.典型特征：行政诉讼为核心救济2.在上述“参照执行”的规定下，高等学校信息公开制度最为核心的特征，即在于将举报、行政复议、行政诉讼作为救济途径，毕竟其关涉申请人能否在信息公开的争议中外部救济的可及性，特别是申请人能否在行政诉讼的视野中与高等学校“对簿公堂”从而成为有效的监督机制，①因而有必要专门从规范和案件两个角度论述。在规范上，根据旧《条例》第33条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这是行政机关信息公开的法定救济方式的规定，至于高等学校信息公开是否应当也采取类似的方式，仍有待对“参照执行”的法解释作业。与此同时，《高等学校信息公开办法》第26条仅规定了“举报”的救济途径，这是否意味着高等学校信息公开中不存在行政复议、行政诉讼的救济方式呢?答案显然是否定的，已有诸多涉及包含高等学校在内的公共企事业单位信息公开行政复议、行政诉讼的案件。②为行文简便，下文将以行政诉讼为例加以论述。在“白某诉北京语言大学信息公开案”③中，原告白某向被告北京语言大学申请公开“北语2010、2011、2012、2013年翻译硕士录取名单及其他专业研究生录取名单”等信息，被告作出信息公开申请答复书后白某不服提起行政诉讼，被告北京语言大学在答辩意见中认为，本案被告主体不适格，因被告不是行政机关，被告作出的信息公开答复不是具体行政行为。案件的争议焦点之一是，高等学校在信息公开案件中是否是法定的适格被告。法院认为，根据旧《条例》第2条、第37条的规定，北京语言大学作为教育方面的公共事业单位，其在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照该条例执行。因此，北京语言大学是本案的适格被告。可以看出，本案的逻辑顺着“提供公共服务—构成政府信息—参照行政机关信息公开—适格被告”的脉络展开，在将硕士生招生、录取工作抽象化为提供公共服务后，达成了上述逻辑脉络的启动要件，进而在适格被告的结论证成后形成了有效的行政诉讼。在“殷某强诉中国传媒大学信息公开案”①中，关于高等学校信息公开中因其法律定位问题所导致的救济方式上的争议更为凸显。针对原告殷某强提出的“2005～2014年期间被告关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件”的信息公开申请及遭拒后提起的行政诉讼，被告中国传媒大学认为，一方面，原告在收到被告信息公开答复后，没有依照《高等学校信息公开办法》第26条规定的举报进行相应救济，原告的行为违反了法律规定的程序；另一方面，就高等学校信息公开而言，《高等学校信息公开办法》第27条明确规定了高等学校确实存在违法行为的救济方式和途径，并不包括原告主张的诉讼方式。再加之，被告属于高等教育机构，并非行政机关，被告信息公开是依法在法定范围内履行法定义务，不属于行政行为，在信息公开的程序和内容上，均未侵犯原告的合法权益，因而原告无权以信息公开为由对被告提起行政诉讼。这是典型的主张因《高等学校信息公开办法》规定只能采取举报而采取狭义理解并排除行政复议、行政诉讼等救济方式的观点。法院在判决中推翻了这一认识：根据《行政诉讼法》第2条、《高等学校信息公开办法》第2条、第9条的规定，高等学校负有接受公民获取相关信息的申请并作出相应处理的法定义务，如公民认为高等学校未履行信息给付的义务，可以以该高等学校作为被告向人民法院提起行政诉讼。除此以外，法院在后续判决中重申，高等学校在信息公开活动中所涉及的信息应当包括政府信息和其他信息两种类型，前者应该受政府信息公开的法规约束，后者应该适用教育部经国务院行政法规授权制定的《高等学校信息公开办法》规范。故，被告在处理政府信息公开申请的过程中，可以适用与《政府信息公开条例》不相冲突的《高等学校信息公开办法》的有关规定。可以看出，尽管法院未能进一步言明高等学校信息公开案件归入行政诉讼到底是依据“授权组织”的属性还是“公共企事业单位”的定位，但都不影响两种认知下，高等学校信息公开争议应当成为行政争讼案件的结论。司法上的努力还不止于此。2011年的司法解释《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》①曾在征求意见稿中规定：“公民、法人或者其他组织认为教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中的信息公开行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，参照本规定执行。”由此，高等学校信息公开的法律依据通过“参照执行”的规范衔接，实现了“行为—救济”意义上的全过程打通，与作出行政行为时的行政机关一样统筹纳入行政诉讼的轨道。不过，征求意见稿中的上述规定，最终因考虑公开行为是否属于具体行政行为、公共企事业单位能否作为行政诉讼被告、公共企事业单位信息公开行为法律关系界定、公共企事业单位信息公开工作实践等问题情况比较复杂，未能成为正式出台的内容。②综上，高等学校信息公开制度，滥觞于旧《条例》第37条的规定，并经由《高等学校信息公开办法》进一步细化，形成规范基础的前提下，通过实践中诸多行政复议、行政诉讼案件，共同编织出一幅10余年来相对成型、稳定可期的高等学校信息公开制度景象：以参照行政机关信息公开制度为核心样态，比照设计公开对象、公开方式、公开范围等制度内容，并最终以行政复议、行政诉讼为主要救济机制，呈现“入条例化”的明显趋势。1.“申诉举报模式”下的高等学校信息公开：2019年至今2.2019年5月15日，新《条例》正式实施，其在“公开为常态、不公开为例外”的原则下进行了大幅度的修改，以求革除弊病，推进政府信息公开制度的完善。①与此同时，公共企事业单位信息公开问题从征求意见稿中即富有争议的规定得以延续：教育等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，依据相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行。前款规定的公共企事业单位未依据相关法律、法规以及国务院有关主管部门或者机构的规定，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，公民、法人和其他组织可以向其主管部门申诉，接受申诉的部门应当及时调查处理并告知处理结果。新《条例》正式确立了行政机关信息公开制度与公共企事业单位信息公开制度“二元分离”的结构。也正是在此背景下，自此之后的高等学校信息公开制度，最大的变化即是呈现以“行政自制”为落脚点，且仅能通过申诉、举报开展救济的明显特点，有学者将其归结为“脱条例化”的倾向。②1.“行政自制”为原则2.新《条例》第55条第1款规定，教育等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行。对该条进行解读，可以发现最为明显的变化是删除了旧《条例》中“参照执行”的规定，并将高等学校信息公开完全通过立法授权规定交给了国务院有关主管部门或者机构，也即在“教育部—高等学校”的管理关系中进一步细化高等学校信息公开制度，从“参照执行”收缩到“行政自制”的范畴，并通过不同层级的法规范得以落地。首先，新、旧《条例》变迁过程中的立法意图为“行政自制”原则的证成指明了方向。对新《条例》第55条第1款的解读，有论者认为，该条在以往经验教训的基础上，围绕公共企事业单位信息公开问题，确立起了一个全新的制度框架。公共企事业单位的信息公开，定位为行政管理事项，由行政机关依据相应法律法规予以监管，不落实的施以行政处罚，情节严重的还可能承担刑事责任。①这一规定，寄希望于我国长期形成的公共企事业单位与主管机关之间的行政监管关系，将高等学校信息公开参照教育部的“下级部门”信息公开处理，并基于科层制的上下级领导关系将其囊括进行政管理关系之中。具言之，行政权而非司法权，构成了高等学校信息公开争议解决的唯一途径；“内部监管（行政自制）”而非“外部监管（司法审查）”，构成了申请人与高等学校信息公开争议上的核心机制。其次，《公共企事业单位信息公开规定制定办法》②为“行政自制”原则的证成确立了框架。该规定由国务院办公厅印发，适用对象为公共企事业单位信息公开规定的制定主体的立法行为，可以理解为主管机关针对公共企事业单位信息公开的“立法法”。其在第8条规定，公共企事业单位信息公开的监督方式，以向各级主管部门申诉为主，原则上不包括申请行政复议或者提起行政诉讼。通过对行政复议、行政诉讼的一般排除，高等学校信息公开的救济机制锁定在“申诉”上，也更进一步证明国务院作为最高国家行政机关明令将高等学校信息公开作为行政管理手段和措施的意图，③与行政机关信息公开的立法旨趣截然不同。最后，《高等学校信息公开办法》为“行政自制”原则的证成提供了路径。该规定第26条明确了救济机制：公民、法人和其他组织认为高等学校未按照本办法规定履行信息公开义务的，可以向学校内设监察部门、省级教育行政部门举报；对于中央部委所属高等学校，还可向其上级主管部门举报。收到举报的部门应当及时处理，并以适当方式向举报人告知处理结果。结合新《条例》第55条的规定，省级教育行政部门和教育部成为处理申请人与高等学校涉及信息公开争议案件的法定主体，在行政管理的原则下具体展开对于争议的审查和解决。由此，从新《条例》到《公共企事业单位信息公开规定制定办法》再到《高等学校信息公开办法》，实际上从抽象到具体、从一般到个别地实现了对于高等学校信息公开性质的界定，也即在“申诉”“举报”为救济机制的前提下定位为上级领导、监督下级的行政管理事项，从自我约束、行政监管等角度形成相关争议的“出口”。1.制度转向：以“仅能申诉举报”作为救济方式2.在“行政自制”的原则之下，高等学校信息公开争议一般只能申诉、举报，而排斥行政复议、行政诉讼的提起。这一做法，与旧《条例》实施前基于行政监管的逻辑如出一辙。如2006年实施的《电力监管信息公开办法》（失效）第17条规定：公民、法人或者其他组织认为电力监管机构没有履行电力监管信息公开义务的，可以向有关部门举报。①另外，与新《条例》第51条规定的行政机关信息公开救济路径相较，高等学校信息公开的争议途径删除了“依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。在规范方面，根据新《条例》第55条第2款的规定，公共企事业单位未依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，公民、法人或者其他组织可以向有关主管部门或者机构申诉，接受申诉的部门或者机构应当及时调查处理并将处理结果告知申诉人。结合《高等学校信息公开办法》的规定，“申诉、举报—告知”成为高等学校信息公开争议的法定救济机制。与此同时，教育部还在申诉之外，增加了行政监管的强度：《教育部关于公布〈高等学校信息公开事项清单〉的通知》中明确，引入第三方对教育部直属高校落实情况开展评估，并适时组织督查，评估和督查情况将向社会公开。②这更加说明，高等学校信息公开被吸收进入教育部对直属高校的日常管理之中，成为较为纯粹的行政管理活动。在案件方面，因为法规范上对于行政复议、行政诉讼的排斥，法院也在法律适用上对申请人因高等学校信息公开而提起的行政复议、行政诉讼作出程序上的拒绝，采用驳回的方式予以处理。最高人民法院和地方法院在高等学校信息公开案件中的判决结果高度一致，比如在“云某与北京市人民政府行政复议纠纷再审申请案”中，原告云某向北京建筑大学申请公开信息并基于其作出的答复提起行政诉讼。最高人民法院认为，根据新《条例》第55条、《高等学校信息公开办法》第26条的规定，云某对北京建筑大学作出的信息公开答复不服，可以向有关主管部门或者机构申诉，也可以向相关职能部门举报。云某提起行政复议、行政诉讼不符合法定条件，一审裁定不予立案，二审裁定驳回上诉，并无不当。①再比如，在“王某福与中华人民共和国教育部信息公开案”中，原告王某福因向东莞理工学院申请公开该校财务报表的政府信息遭拒，继而向广东省教育厅提交《督促履行信息公开申请书》再次遭拒后，向教育部申请行政复议并在复议后提起行政诉讼，两审法院在判决中一致表示：根据《政府信息公开条例》第55条的规定，相关争议应通过申诉途径解决，明显不属于行政复议范围，亦不属于行政诉讼受案范围。②可见，“申诉、举报”业已成为高等学校信息公开争议救济方式的全部救济方式，也基本回应了一些地方法院对于大量公共企事业单位为被告的案件涌入法院所带来沉重负担的隐忧。③综上，高等学校信息公开制度随着新《条例》的实施而出现了重大转向，从“二元并列”结构变为“二元分离”结构，一方面不再参照行政机关信息公开制度，而成为“行政自制”原则之下参照行政机关上下级之间的科层制管理状态；另一方面原有的行政复议、行政诉讼不再出现在法定救济机制范围，“申诉、举报”成为普遍的、固有的救济方式。不过，申诉、举报能否成为申请人与高等学校信息公开争议的有效救济方式、能否有如上市公司信息强制披露制度那般发挥推动高等学校开展有效信息公开的功能等问题，不无争议。①1.高等学校信息公开救济制度的构造——兼评《高等学校信息公开办法修订草案》2.基于新《条例》所设定的以救济制度为典型特征的规范起点，高等学校信息公开的制度内容也相应发生了变化。爬梳始于2008年的高等学校信息公开实践，应当进一步为当前高等学校信息公开廓清救济制度的构造奠定基础。具体而言，在旧《条例》向新《条例》的变迁过程中，高等学校信息公开制度应当继续坚守高等学校作为信息公开义务主体的法律地位，并从“不止于申诉、举报”的角度构建外部救济机制。1.坚守作为信息公开义务主体的基本立场2.无论旧《条例》还是新《条例》，都将高等学校作为信息公开的义务主体，这一基本立场是没有改变的。之所以作如此规定，盖因为包含高等学校在内的公共企事业单位与“人民群众利益密切相关”，也是实现《高等教育法》所宣示的发展高等教育事业、实施科教兴国战略立法目的的必由之路。从理论上讲，作为一项政治性、政策性和技术性很强的系统工程，②开展信息公开绝不是单单行政机关、授权组织加强部门建设的要求，而是所有承担公共职能、关系相对人合法权益的组织都应当采取的法定措施，毕竟其关系到民主的基本前提之一——人民知情政治，③从而对建设公开透明的政府也具有不可或缺的意义。从比较法上看，已有立法例一方面显示出高等学校承担信息公开义务有坚实的参考基础；另一方面这些立法例共同昭示，将（行政机关信息公开）规范范围扩展至传统意义上认识的“行政机关”概念范围之外，且将应适用信息公开法律的非行政机关纳入行政机关的范畴之内进行规定或解释的制度安排，早已有成熟做法。①除此之外，域外通过法律适用过程中对“行政机关”予以解释并将私主体纳入信息公开义务主体的做法，也成为一种主流做法。②由此，根据《高等学校信息公开办法》，涵括大学、独立设置的学院和高等专科学校（含高等职业学校和成人高等学校）在内的高等学校，依法应当承担信息公开的义务，这一点也延续到《高等学校信息公开办法修订草案》之中，并进一步厘定了高等学校信息的定义：高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这一概念在立法上的增设，一方面可以更加明确高等学校信息公开的范围，比如将高校财务信息、招录信息等纳入公开范围；③另一方面在填充上位法未尽规定的同时，实质上也与新《条例》第2条关于政府信息的定义有明显的亲和性。1.构建“不止于申诉、举报”的救济制度2.如上所述，新《条例》第55条第1款的规定，实质上将公共企事业单位信息公开的救济途径完全置于“行政自制”之下而不再在行政复议、行政诉讼的外部救济视角下展开讨论。较为温和的论者认为，该条仅规定了首先只能是向行政主管部门投诉反映，并未完全排除行政复议、行政诉讼的启动，因而认为申请人对主管部门的调查处理不服的，仍应赋予其申请行政复议和提起行政诉讼的权利，并可考虑确立一审终审等快速审理机制。④然而，这一解释论上的努力，仍未得到现有规范的认可。《公共企事业单位信息公开规定制定办法》第8条第1款明确规定，公共企事业单位信息公开的监督方式，以向各级主管部门申诉为主，原则上不包括申请行政复议或者提起行政诉讼。法律、行政法规另有规定的，从其规定。也即，仍然要回到立法论而非解释论的角度，方有可能在公共企事业单位信息公开领域“唤醒”行政复议、行政诉讼的救济机制。在高等学校信息公开领域，可以在救济机制上的研究作业，一方面可以沿着解释论，将“申诉举报”的机制完善作为落脚点，着力从完善“行政自制”的角度进行细化安排；另一方面，从立法论的角度出发，应当将“仅限申诉举报”的规定进行“拨乱反正”，回归到旧《条例》时代可以提起行政复议、行政诉讼的救济状态。其一，新《条例》的规定存在偏离全球主流、缺乏比较法根据、违反比较法经验、忽视本土语境等一系列问题，①因而比较好的修法出路是，将申诉作为复议和诉讼的前置程序，而非唯一程序。②其二，申诉举报等基于行政自制的纠错机制，注定效果不佳，因为其既造成了行政机关缺