【非营利组织参与社区治理的路径研究9800字】

非营利组织参与社区治理的路径研究目录TOC\o"1-4"\h\z\u引言 3一、核心概念与理论基础 4（一）核心概念 41.非营利组织 42.社区治理 4（二）理论基础 51.多中心治理理论 5绪论 5一、研究意义 5二、我国非营利组织发展历程及现状 6三、研究方法 7（一）文献研究法 7（二）个案研究法 7本论 7一、个案介绍 7二、非营利组织参与社区治理困境 8（一）资源不足 81.自主性弱 82.人才匮乏 93.社区居民参与度不够 9（二）各治理主体定位模糊 10三、原因分析 10（一）人才培育制度未建立 10（二）居民社区归属感不强 10四、完善措施 11（一）明确各社区治理主体职能 111.政府宏观调控、引导、规范各治理主体行为 112.企业提供人、物、科技支持 12（二）加强非营利组织内部建设 121.整合多方资源，加强人才培养 122.坚定服务宗旨，完善信息披露制度 13（三）培育广泛的社区参与机制 131.培育社区认同感 132.加强宣传志愿服务精神、引导居民参与社区治理 133.完善监督制度 14结束语 14

【摘要】非营利组织以其民间性、自发性的天然属性，得以准确定位和有效满足人民需求，由此，在参与社区治理、社区公共产品供给方面逐渐受到了重视。基于多中心治理理论，文章根据个案调查内容及相关文献资料，分析个案非营利组织参与社区治理的过程。研究发现：明确各治理主体职能、非营利组织内部建设和培育广泛的社区参与机制这三点，是非营利组织有效参与社区治理的关键要素。【关键词】非营利组织；社区治理；多中心治理引言进入二十一世纪以来，我国大力倡导“小政府，大社会”、社会治理下沉，非营利组织得以广泛参与各领域的社区治理，在处理社区公共事务中担当着越来越重要的角色。尽管我国非营利组织仅发展了不到一百年，且不同地区不同类型的非营利组织发展程度存在显著差异，但其中已出现了能整合政府、居委会、高校等多方资源，深度协同参与社区治理的非营利组织。作为社区治理的重要一环，非营利组织应扮演一个怎样的角色，目前面临什么难题，各治理主体又该如何协助其解决问题呢？文章将以夕阳再晨社区工作中心作个案，进行探讨，就我国非营利组织参与社区治理的发展、未来发展方向提供一定的建议。一、核心概念与理论基础（一）核心概念1.非营利组织二战后，各国多次发生“政府失灵”、“市场失灵”现象，无法满足公共需求，给国家造成了巨大损失，社会矛盾激化。介于政府与市场之间的非营利组织由此诞生，又称草根组织、社会组织、非政府组织、民办非企业单位，涉及养老、卫生、教育、环保、平权、慈善、艺术等多个领域，如世界卫生组织、壹基金等。出于学科角度不同的缘故，各国专家给出的非营利组织定义都各不相同，但基本都包括以下几点：第一，不以营利为目的；第二，具有民间性、志愿性、自治性属性；第三，独立性，指非营利组织是独立于政府、市场，影响社会的第三部门。上世纪七十年代后，各国非营利组织蓬勃发展，备受关注，在政治、经济、文化和社会发展等多个领域都起着愈来愈重要的作用。随着我国改革开放的持续深入，政府职能的逐渐转变和公民权利意识的不断增强，中国非营利组织在提供公共服务，满足人民需求，有效参与治理方面扮演了不可替代的重要角色，较上世纪有了更坚实的现实基础和更光明的发展前景。2.社区治理社区这一概念源自于德国学者滕尼斯的学说,滕尼斯在其名著《社区与社会》一书中对社区与社会进行区分,认为社区是一种有别于"社会"的传统的、富有情谊的社会团体。我国自上世纪八十年代单位制瓦解以来，社区则成为了解决社会矛盾、提供公共服务的最小单位，社区治理的重要性愈发得到国家层面的关注。我国社区治理模式主要有三种，行政型社区、合作型社区、自治型社区。虽然这三种模式都各有不同，但它们都秉承了社区治理的理念，摒弃了过去那种政府本位、自上而下的单一管理模式，追求治理主体多元互信、上下互动的合作协商治理模式，强调社会力量的参与。党委、政府、居民个人、居委会、企业、事业单位、非营利组织都属于社区治理主体。社区治理是各社区治理主体合作互动、共同参与管理社区公共事务、促进社区公共利益、满足多元需求、以人为中心的治理过程。（二）理论基础1.多中心治理理论“多中心”一词最早是由迈克尔·博兰尼提出，用于分析经济行为、佐证自由经济的合理性。而奥斯特罗姆夫妇则是首批将“多中心”引入公共管理领域的学者。上世纪后半叶，政府失灵和市场失灵在多个国家上演，新一轮治理革命席卷全球。奥斯特罗姆夫妇通过对公共池塘治理的经验研究发现,在个人理性与集体理性存在矛盾的情况下,自主性管制却发挥较大的作用,并能有效实现公共利益及维护公共秩序,这也是多中心治理的核心要义。上世纪90年代《公共事物的治理之道》一书面世，标志着多中心治理理论的诞生。作为一种新的治理理念，多中心治理理论沿袭了先前的治理理念观点，认为应抛弃之前单个中心为主导的管理理念，追求政府、市场、社会三管齐下，治理主体多元化；同时它更进一步强调非营利组织、公众、高等院校等社会力量在治理过程中的作用，倡导服务导向、自主治理。绪论一、研究意义我国“单位制”瓦解后，社区是国家与市场等途径之外的化解各种社会问题与矛盾的重要场所，社区成为社会治理的最小单位。自21世纪以来，我国逐步转型服务型政府，治理理念的革新浪潮正朝着强调公民参与和自主治理的多中心治理理论方向前行。习近平总书记在党的十九大报告中指出进入新时代以来，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，多元化、复杂化的公共需求对社区治理提出了新的要求。而非营利组织本身就是以服务大众为宗旨、具有自治性特征的正式组织，相较于居委会、基层政府其他治理主体，更能深入群众、准确发现人民需求，符合社区治理目标需求。促进非营利组织有效参与社区治理也因此成为了更好地满足人民多元需求、促进社会发展的迫切需要。疫情期间，非营利组织纷纷响应国家号召，积极参与社区治理，有效维持了人民生活秩序，北京市的夕阳再晨社会工作服务中心就是其中的典型案例。文章研究的目的，就是要通过对夕阳再晨社区治理实践成果作深入研究，以小见大，借鉴当前社区治理和非营利组织研究与实践成果，当下我国非营利组织所处困境，探讨多元治理主体如何帮助非营利组织更有效地参与社区治理。为切实提高非营利组织社区治理能力，满足人民多元需求，激发社会活力提供一种有益的借鉴。二、我国非营利组织发展历程及现状尽管我国在建国前就已出现社团规章，但直到改革开放后，我国才出现了真正意义上的非营利组织，即公民个人为实现非经济意义上的愿景而发起的非政府、非企业的民间组织。上世纪末，我国市场经济转型终获认可，政府逐步简政放权、着手转变职能，社区逐渐成为提供公共服务、处理公共事务的最小单位。这些都为我国非营利组织的蓬勃发展奠定了必要的经济、政治、社会基础，我国非营利组织数量由此迎来爆炸式增长。民政部《2020年4季度民政统计数据》显示，截止2020年底，我国共有非营利组织89.5万个，较去年同期增长3.3%。作为除政府、市场外的第三力量，非营利组织的发展对我国政治、经济、社会发展带来的影响已不容小觑。进入21世纪后，我国各级政府都极其重视发展非营利组织，加快修订《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，陆续出台了《中华人民共和国慈善法》、《中华人民共和国民法典》。完善健全的法律政策为非营利组织的平稳健康运行营造了健康友好的发展环境。国务院总理李克强在2021年政府工作报告中特意强调要夯实基层社会治理基础，健全城乡社区治理和服务体系；大力发展社会工作，支持非营利组织、人道救助、志愿服务、公益慈善发展。在居委会、企业等多个治理主体中，政府之所以选择以非营利组织为切入点，积极鼓励其参与社区治理，看重的就是非营利组织得天独厚的优势。非营利组织的志愿性、自治性、民间性、独立性决定了它可以准确定位社区居民需求；做各个治理主体间相互沟通的桥梁、粘合剂，尤其是居民个人与基层政府之间；充分调动、整合社区的分散资源，实现公共利益最大化。目前，我国非营利组织参与社会治理的方式主要是政府购买服务。这基于二者的共识，专业的事情留给专业的人来做，可以促进公共服务专业化、社会资本参与。然而，政府在公开招标采购时，往往采取极具竞争性的合同制，抽签、摇号等方式看似很公平，服务质量实际上却并未得到有效、长久的保证。实践过程中，评定分离、评标专家专业匹配度不高，重新招标导致服务中断，这些都阻碍了专业服务的提供，难以使服务对象受益。三、研究方法（一）文献研究法通过对非营利组织参与社区治理的相关文献资料进行深入研究，作为文章的理论依据；了解和掌握我国非营利组织参与社区治理的成功经验，作为事实依据。（二）个案研究法以北京市的夕阳再晨社会工作服务中心（以下简称“夕阳再晨”）为个案，分析夕阳再晨社区治理困境，以小见大，进行原因分析，以及给出相应的完善措施。本论一、个案介绍北京市夕阳再晨社会工作服务中心是由北京邮电大学张佳鑫2011年创立的夕阳再晨项目演变而来的大学生公益组织，2015年正式在市民政局注册成为民办非企业单位，是唯一一个在注册时由大学生作为法人的非营利组织。夕阳再晨至今已在全国19个省市，联动着全国将近100所高校的志愿服务力量，拥有近12000名活跃志愿者，累计参与志愿者人数超过10万人，开展了384项社区服务，共服务200多个社区，十年来直接服务社区老年人20万余人，其社会影响力可见一斑。夕阳再晨源于2011年的科技助老公益项目，始终以“守望桑榆、推动公益”为使命，以实现“让长者过上高品质生活”的愿景。在其10年的发展过程中大致经历了以下三个阶段：（1）2011-2014年，是夕阳再晨的初创、生存期。这一阶段开展过包括精神文化服务、科普教育、一对一教学等一系列提升公共利益的特色活动。2014年，夕阳再晨的服务范围已扩展至北京市4个区县、10余个社区，受益老年人数量超过5000人。夕阳再晨成功走出生存困境，走出海淀区。（2）2015-2019年，是夕阳再晨的稳步成长期。随着夕阳再晨知名度的打响，夕阳再晨策略性地提升了自身在制度化、信息化、规模化的建设水平，敏锐地抓住了“小政府，大社会”的机遇，探索出了助老服务大规模开展、品牌化传播、专业化服务、系统化运营、信息化管理的整体解决方案，逐步推动影响力范围从海淀区扩大至全北京、全国，从科技助老单一服务走向社区治理。（3）2020年至今，夕阳再晨已进入了成熟期。2020年的新冠防控，是夕阳再晨参与社区治理以来面临的最大考验，但夕阳再晨依托自身专业优势和系统有效的治理方法，在大数据参与疫情防控、社会服务、科技文化融合、志愿服务等7个重要领域开展防疫工作，有力地抵住了挑战。目前整个中国社会的发展未到达同一水平，非营利组织的发展也尚未成熟，致使不同地区的社区存在差别，即使是同一地区的社区类型也非常丰富，非营利组织的发展参差不齐，所以没有形成系统性的理论。经济、文化发达的北京市在促进非营利组织参与社区治理方面，也走在全国前列。北京市夕阳再晨社会工作服务中心以“科技助老”为品牌，一路从教老年人使用电脑的公益小苗成长为覆盖多个领域、多个社区的参天大树，并能依靠自身科技优势，有效参与疫情防控，是非营利组织参与社区治理的成功实践。以个案为主的研究方式虽不能从整体上反应中国非营利组织参与社区治理的状况，但是个案的针对性有助于解决实际问题，其中的成功经验仍能进行推广和借鉴。二、非营利组织参与社区治理困境（一）资源不足1.自主性弱政府支持是非营利组织发育壮大的前提，而非营利组织为寻求政府青睐与信任，总在这过程中不得不选择承接一些非自身服务范围内、与服务对象需求无关的项目。随着夕阳再晨的不断壮大，服务范围、影响力扩大的同时，行政性事务比重也在逐渐增加，行政化趋势明显。今年，夕阳再晨便投标且中标了北京市“2021年基层团建督导服务项目”，负责海淀、门头沟、房山共51个街道的基层团建督导工作。除此以外，由于各个区的招投标标准各不相同，工作人员往往得投入大量时间与精力准备多份招投标材料和多次的评估，从而挤压了提升非营利组织自身服务质量的空间。长期以往，尽管政府与非营利组织的本心都是想追求优质服务、合作共赢，可往往还是导致二者只存在自上而下的供需关系，非营利组织服务模式僵化、活力降低，陷入“瞻前顾后、好心办坏事”死局的后果。2.人才匮乏尽管夕阳再晨在短短十年间获得了如此大的发展，但其专业性人力资源数量却并未获得同步上升。截止2020年底，服务200多个社区的夕阳再晨仅有15名专业社工，这不得不使其专业性和可信度大打折扣。放眼我国走在非营利组织发展前列的北京市，2020年年底共有7.5万名社工，其中仅3.6万名持证社工，13名优秀社会工作者成为首批高级社工师。而依据《北京市2020年国民经济和社会发展统计公报》，截止至2020年末，北京全市常住人口2153.6万人，其中，城镇人口1865万人，社工比例仅占0.35%，远低于发达国家的2%水平。可以说，我国非营利组织的专业人才配备在数量上根本无法满足非营利组织的服务需要。数量稀缺的专业社工人才，在实践中流失率也相当高。尽管我国每年社会工作专业毕业生高达约4万人，最终70%的毕业生流向了企事业单位，仅约三成毕业生选择非营利组织工作，而工作3年后，这部分毕业生又有约70%选择离开非营利组织。人才流失率过高问题使得非营利组织本就稀缺的社工人才问题更为突出，严重阻碍非营利组织参与社区治理的发展。3.社区居民参与度不够社区居民参与度不够是当前非营利组织开展社区治理面临的重要现实问题。夕阳再晨的第一次尝试便以社区无人参与的空场子失败告终。经过多年的发展，即便夕阳再晨这类现在有了一定影响力的非营利组织，社区党委、企事业单位、高校等社区治理主体强制要求参与其组织的部分活动，多方合心合力激发、带动居民参与积极性，也没能成功鼓励居民广泛参与活动。其组织活动的参与人员中，仍旧过半都是离退休人员和大中小学生，其余则大多数为社区企事业单位和社区的工作人员。实现社区治理的多元主体互动共治的关键，就是占据主体地位的广大居民。唯有居民广泛参与了社区治理，才能实现政府政策的落实，非营利组织服务项目的落地，和多元治理主体的良性互动。（二）各治理主体定位模糊随着我国改革开放的不断深入，政府与市场的界限日益清晰，非营利组织承接了很多的政府服务职能，企业也开始关注到非营利组织对塑造良好企业形象的优势。然而，值得关注的是，在政府转移职能、企业关注的过程中，由于各自运作机制、内部管理机制、具体实践思路都大有不同，政府和企业等治理主体对非营利组织态度模糊。就导致基层政府、社区所在的企业等治理主体视非营利组织为政府的职能延伸部门，即便在首都北京，也有街道办直接发号施令般“通知”夕阳再晨在其管辖范围的社区里，开展服务范围以外的服务项目。政府、企业、非营利组织等各社区治理主体，究竟应负起怎样的责任、承担哪类职能，涉及程度该多深？对于这三问的答案，各个地区仍在不断思考、摸索。目前所实行的法律中，限制了非营利组织在各个领域的广泛参与，并未实施非禁即入；在政府绩效考核体系中，政府鼓励非营利组织发展这一标准十分宽泛粗糙、且并未纳入考核重点；在培育非营利组织发展过程中，部分企业更是假借慈善的名义行商业行为之实。十四五规划中强调要发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，因此，各治理主体定位不清的问题亟需解决。三、原因分析（一）人才培育制度未建立目前，我国共有340多所高校设立社会工作本科专业，其中150多所设有硕士学位点，17所设有该方向博士点，每年共有近4万名社会工作专业毕业生。尽管基数够大，可我国社工高等教育重理论轻实践，产教分离、与市场需求脱节，毕业生普遍实践能力弱。2020年初的疫情防控中，这一短板显得格外突出。这一短板在疫情防控中十分突出。社工高层次人才无法满足治理需求，社工社会地位低、收入待遇低、流动性高等拦路虎也一直都在择业、就业道路上劝退社工专业毕业生。做社工的毕业生应聘时往往倾向于事业单位、政府提供的社工岗位，极少考虑非营利组织招聘的社工岗位。（二）居民社区归属感不强尽管我国居民的自治意识近年来不断增强，对社区公共事务的参与愈发热情，但总体而言，居民参与的广度和深度，居民的社区意识都仍有很大提升空间。过去计划经济时期，居民已习惯于基层政府自上而下的管理，社会主义市场经济体制建立后，相应的社会参与体制建设没跟上。目前我国公众参与大都仅限于与自身利益相关事务的意愿表达、涉及社区全体的公共事务时普遍出现“搭便车”行为。而居民归属感强的社区往往更积极响应、监督街道办、非营利组织等治理主体的活动项目，更热心提出社区改善建议、参与社区治理。建于1985年的北京市海淀区的蓟门里社区就是其中的一个例子。蓟门里社区居民主要来自附近的北航、北电、北师大附小、学院路中学等多所学校、工信部、邮电所、火箭军总医院等企事业单位的工作人员，他们很多人自参加工作以来就在这个社区住。居民们不仅建立起了社区自己的物管会、服务先锋队，更是真正产出居民参与治理的硕果。物管会一经成立，便迅速解决了困扰蓟门里社区居民多年的屋顶修缮、道路损坏、残疾人出行三大难题，赢得了居民的广泛认可，激发了更多人的参与社区公共事务的解决，强有力地证明了高社区归属感是提高居民参与度的重要环节。四、完善措施（一）明确各社区治理主体职能1.政府宏观调控、引导、规范各治理主体行为从政府层面上，区、街道应该遵循两条工作原则，一是宏观调控，减少直接干预；二是自己的事情自己做，社区居委会去行政化。多元治理倡导的是各治理主体合作共赢的关系，社区党组织、街道办和社区居委会应是一种横向关系。而当下，社区居委会的经费由街道办下发，工作开展也受街道办管控，自治性组织这一法律性质没有得到体现，反而愈发官僚僵化，陷入行政化困境；社区党组织和社区居委会往往是一套人马，两个牌子，实际工作中导致两类事务不分、党组织核心地位弱化。政府应加快弥补我国社区治理的立法空白，明文规定在社区治理中，政府限权，非营利组织赋权，以及非营利组织广泛参与社区治理的权利；对各治理主体的权责职能、法律责任等内容作出明确安排；为多元治理主体良性互动提供法律保障。社区治理中，对于非营利组织及居民能自主解决的问题，街道办不宜直接干预，应根据法律引导、规范，间接推进，扶持、支持非营利组织参与社区治理。社区居委会应响应党组织的共治共建共享倡导，重归自治组织本质，退还行政性事务，凝聚社区共同体意识。同时，还要为创造社区内的非营利组织创造财力、场地等条件，关注社区自治能力提升2.企业提供人、物、科技支持企业参与社区公共事务的重要性早已获得学界的广泛肯定。进入21世纪，企业早已开始在显性经济利益为0的前提下，与非营利组织、政府、事业单位合作，参与社区治理。合作能否成功关键看非营利组织的选择。企业应结合自身财力、人力、科技等优势，以受助者导向为原则，选择资源互补度、价值认同度较高的非营利组织，利用双方撬动的资源，真正解决社会问题，实现公共利益最大化。（二）加强非营利组织内部建设1.整合多方资源，加强人才培养（1）高校助力实践型社工人才培养高校可以从社工专业人才和志愿者培养两方面着手，从供给端帮助解决非营利组织人力资源稀缺。高校应抛弃过去重理论轻实践的做法，坚持基础理论教学和实践教学并重，让学生的实践课真正去到非营利组织，培养应用型人才。高校可与对口的非营利组织签约，让学生在大二大三寒暑假时，就有机会选拔进社工岗位，在实践中了解社工工作。同时，加强高校对所在社区的对口非营利组织人力、财力的帮扶力度。非营利组织往往扎根于某一领域，如夕阳再晨就是一家科技助老非营利组织，仅靠自身的专业人才是无法支撑起一个较大的科技+具体项目，为抗击新冠，夕阳再晨立即与北京邮电大学联合研发了社区疫情防控系统，分级别、分门别类的防疫数据精确到社区。非营利组织可以为高校提供一个科研成果转化、理论到实践的平台。高校应发挥铲雪合作平台作用，鼓励师生科研应用导向提出问题、分析问题并能够提出解决方案。（2）政府营造社工利好环境，留住人才政策法规方面，政府须加强立法、为企业、高校与非营利组织合作创造有利条件。例如，引导对非营利组织的“教育科研”方向的支持，因为教育科研是一个须长期投入财力、物力，需要双方密切合作才能互惠共利的过程；要求发育良好的中大型企业设立专门负责公益捐赠、合作事宜的部门，实现企业与非营利组织最有效的合作。精神引领方面，政府要以党组织为撬动点，引导“我为人人，人人为我”的社会风气，逆转社工工作社会地位低的思维定式。同时，更应提高社工的待遇薪资水平，留住人才；我国香港地区的社工每月平均薪资9000元人民币，而北上广深地区只有5500元。2.坚定服务宗旨，完善信息披露制度非营利组织之所以参与社区公共事务治理，是为了促进社区发展、进步、和谐，与社区治理的目标内在一致。实现多元主体共建共治道路上仍会面临许多艰难险阻，非营利组织作为连接起居民和其他治理主体的桥梁，自身一定要坚定服务宗旨与信念，才能通过组织的团体活动，向社会传递共创美丽明天意识，增加政府与社会对非营利组织发展的支持。坚定服务宗旨更要重视外部监督，能真正做到信息公开的非营利组织凤毛麟角。2018年《慈善组织信息公开办法》实行以来已有3年时间，即使是夕阳再晨这类影响力广泛，有自家官网、官媒，核心成员均是硕博以上学历的非营利组织，也都并未能将该政策一一落实，信息披露质量也不容乐观，严重影响组织公信力和潜在的合作机会。民政部和财政部应尽快为非营利组织制定细化、操作性强的财务报告指南、审计鉴证指南，提高非营利组织信息公开程度。向外界传递合法、公正、完整和充分的信息，是坚定服务宗旨和提高非营利组织社会公信力的关键举措。（三）培育广泛的社区参与机制