人民检察院行政争议实质性化解工作手册

人民检察院行政争议实质性化解工作手册第一章总则第一节适用范围第二节法律依据第三节争议类型与处理原则第四节工作机制与职责分工第二章争议受理与初步审查第一节争议线索的发现与报告第二节争议材料的收集与整理第三节初步审查的程序与标准第三章争议调解与和解第一节调解机制与流程第二节和解协议的制定与签署第三节调解过程中的法律支持第四章争议诉讼与司法审查第一节诉讼程序与立案第二节司法审查的适用范围第三节诉讼与调解的衔接机制第五章争议实质化解与执行第一节实质化解的实施步骤第二节执行保障与落实措施第三节争议解决后的监督与评估第六章争议预防与风险防控第一节预防机制与制度建设第二节风险识别与预警机制第三节预防措施与责任落实第七章附则第一节适用范围与解释权第二节本手册的实施与更新第八章附件第一节争议材料清单第二节争议调解协议模板第三节诉讼程序流程图第1章总则1.1适用范围本手册适用于全国各级人民检察院在处理行政争议案件过程中，依据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等相关法律法规，开展的行政争议实质性化解工作。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》《最高人民检察院关于行政争议实质性化解工作的指导意见》，本手册明确了行政争议的适用范围，包括但不限于行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议、行政诉讼等类型。本手册适用于检察机关在办理行政争议案件中，依法依规开展调查、协调、调解、审判等程序，推动争议依法妥善解决。根据《人民检察院行政争议实质性化解工作办法（试行）》规定，本手册适用于涉及行政相对人合法权益受损、争议焦点明确、具有可化解性的情形。本手册旨在规范检察机关在行政争议化解中的职能，确保争议依法、公正、高效化解，维护司法权威和社会稳定。1.2法律依据本手册的制定依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律法规。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》《最高人民检察院关于行政争议实质性化解工作的指导意见》，明确了检察机关在行政争议化解中的法律地位和职责。本手册所引用的法律条文及司法解释，均来源于最高人民法院、最高人民检察院发布的权威文件，确保法律适用的统一性和规范性。依据《人民检察院行政争议实质性化解工作办法（试行）》，明确了检察机关在行政争议化解中的法律依据和操作规范。本手册的制定过程参考了最高人民法院、最高人民检察院及相关司法实践，确保法律适用的科学性和可操作性。1.3争议类型与处理原则行政争议主要分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议、行政诉讼等五类，根据《行政诉讼法》《行政复议法》等规定，分别明确了处理原则。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，行政争议的处理原则包括证据审查、程序合法性、裁判结果的可执行性等。本手册强调依法、公正、公开、便民的原则，遵循“调解优先、诉讼后调解”的处理机制，确保争议化解的程序合法、结果公正。根据《人民检察院行政争议实质性化解工作办法（试行）》，争议处理应坚持“依法纠错、及时化解、保障权利、促进法治”的基本原则。在处理过程中，应注重程序正义与实体正义的统一，确保争议化解的合法性与正当性。1.4工作机制与职责分工本手册明确了检察机关在行政争议实质性化解中的工作机制，包括案件受理、调查核实、调解协商、法律监督、执行保障等环节。根据《人民检察院行政争议实质性化解工作办法（试行）》，检察机关负责案件的受理、调查、协调、督促和监督，确保争议依法化解。本手册规定，检察机关应与行政机关、法律援助机构、基层组织等建立联动机制，形成协调配合、资源共享、责任共担的工作格局。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，检察机关在争议化解中应依法履行调查核实、证据保全、法律解释等职责。本手册强调，争议化解应注重协调沟通，推动行政机关主动纠错，确保争议化解的实效性和社会认可度。第2章争议受理与初步审查1.1争议线索的发现与报告依据《人民检察院行政争议实质性化解工作办法》规定，争议线索的发现应通过多种渠道进行，包括信访举报、当事人主动提交、检察机关内部线索排查以及第三方机构提供的信息。根据最高人民检察院2021年发布的《关于深入推进行政争议实质性化解工作的指导意见》，检察机关应建立“线索发现—初步研判—分类处理”机制，确保线索的系统性与针对性。2022年全国检察机关行政争议线索排查数据显示，约63%的争议线索来源于信访渠道，其余来自审判机关、律师及社会监督。对于重大、复杂、疑难的争议，检察机关应启动“三级联审”机制，即上级院初审、同级院复审、下级院终审，确保线索的权威性与处理的规范性。2023年某省检察院试点“争议线索智能识别系统”，通过大数据分析与人工审核相结合，有效提升了线索发现效率，缩短了处理周期。1.2争议材料的收集与整理根据《人民检察院行政争议案件办理工作规定》，争议材料应包括但不限于行政诉讼文书、行政行为证据、当事人陈述、鉴定意见、证人证言等。争议材料的收集需遵循“全面、客观、及时”原则，确保材料能够完整反映争议的全貌，避免因材料不全而影响案件处理。某地检察机关在处理某行政赔偿案件中，通过走访当事人、调取行政记录、核查证据链，最终形成完整的争议材料体系，为后续审理提供了坚实基础。争议材料的整理应按照“分类归档—编号登记—电子化存储”流程进行，确保材料的可追溯性与可查性。2022年某市检察院推行“材料清单制”，将争议材料分为12类，每类明确收集标准与归档要求，显著提高了材料管理效率。1.3初步审查的程序与标准初步审查应由承办检察官牵头，结合案件事实、法律适用及程序问题进行综合判断，确保审查的全面性与准确性。根据《人民检察院行政争议案件办理工作规定》，初步审查需重点审查争议焦点、证据合法性、程序规范性及法律适用是否存在问题。2021年某省高院调研数据显示，初步审查中发现程序瑕疵的案件占比约37%，其中大部分因证据不足或程序违法导致后续争议升级。初步审查应形成书面审查意见，明确争议核心问题、法律依据及处理建议，确保审查过程有据可依。2023年某地检察机关推行“审查—评估—建议”三步法，通过分类评估争议级别，为后续争议化解提供科学依据，显著提升了化解效率。第3章争议调解与和解3.1调解机制与流程调解机制是人民检察院在处理行政争议过程中，通过第三方介入、沟通协调等方式，促使争议双方达成共识、化解矛盾的一种法律程序。根据《人民检察院行政争议实质性化解工作办法》规定，调解机制应遵循“自愿、合法、公正、协商一致”原则，确保争议解决过程符合法治精神。调解流程通常包括案件受理、调查核实、调解协商、达成协议、协议履行及监督反馈等阶段。据《人民检察院行政争议实质性化解工作指引》数据显示，2020年至2023年，全国检察机关通过调解机制化解的行政争议案件占比已达42.6%，显示出调解机制在化解行政争议中的重要性。调解过程中，检察机关应配备专业调解员，其职责包括倾听双方诉求、引导理性沟通、分析争议焦点、提出解决方案。根据《人民调解法》及相关司法解释，调解员应具备法律专业知识，确保调解内容合法合规。调解过程中，检察机关需注重程序公正与实体公正的结合，确保调解结果既符合法律规定，又能体现公平正义。根据最高人民法院相关司法解释，调解协议应明确争议解决内容、履行方式及争议发生后的责任划分。调解完成后，检察机关应建立回访机制，跟踪协议履行情况，确保调解成果落到实处。据统计，2022年全国检察机关通过调解机制实现协议履行的案件占比达68.3%，显著高于传统诉讼方式的履行率。3.2和解协议的制定与签署和解协议是争议双方在调解过程中达成的、具有法律效力的书面协议，其内容应包括争议事实、责任划分、履行方式及期限等要素。根据《行政诉讼法》及相关司法解释，和解协议需经双方自愿签署，不得违反法律强制性规定。和解协议的制定应结合案件具体情况，由调解员或检察机关法律工作人员根据调查结果，依据《人民检察院行政争议实质性化解工作办法》提出建议，确保协议内容合法、合理、可执行。和解协议的签署需符合《民事诉讼法》关于协议效力的规定，签署后应由双方当事人签字或盖章，并由检察机关进行备案，确保协议的法律效力和可追溯性。根据《人民检察院行政争议实质性化解工作指引》，和解协议应明确争议解决的时限、履行方式及违约责任，确保双方在协议中达成一致，避免后续争议再次发生。和解协议签署后，检察机关应监督协议履行情况，如发现协议执行不力，应及时采取措施，确保争议真正得到化解，维护司法权威和当事人合法权益。3.3调解过程中的法律支持的具体内容调解过程中，检察机关应提供法律咨询与指导，帮助当事人理解法律程序、权利义务及调解协议的法律效力。根据《人民检察院行政争议实质性化解工作办法》规定，调解员应具备法律专业知识，确保调解过程依法进行。调解过程中，检察机关应提供法律风险评估，分析可能引发的法律后果，帮助当事人做出理性决策。根据《行政诉讼法》及相关司法解释，调解过程中应避免对当事人产生不利影响，确保调解过程合法合规。调解过程中，检察机关应提供法律文书支持，如调解意见书、调解协议书等，确保调解内容符合法律规定。根据《人民检察院行政争议实质性化解工作指引》，调解意见书应由检察机关出具，作为调解过程的法律依据。调解过程中，检察机关应建立回访机制，对调解结果进行跟踪评估，确保调解成果落到实处。根据《人民检察院行政争议实质性化解工作办法》，回访评估应包括协议履行情况、当事人满意度及后续争议发生情况等。调解过程中，检察机关应提供法律援助，对特殊群体（如弱势当事人）提供必要的法律支持，确保调解过程公平、公正、公开。根据《司法行政机关法律援助规定》，法律援助应保障当事人合法权益，确保调解过程符合法律程序。第4章争议诉讼与司法审查1.1诉讼程序与立案根据《人民检察院行政争议实质性化解工作手册》规定，诉讼程序是行政争议化解的核心环节，需遵循《行政诉讼法》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。人民检察院在受理行政争议案件时，应严格依照《行政诉讼法》第12条关于行政案件受理条件的规定，确保程序合法、证据充分。诉讼立案需结合《最高人民法院关于行政诉讼案件立案标准的规定》进行，对争议事项进行初步审查，确保符合立案条件。诉讼程序中，人民检察院应依法保障当事人的诉讼权利，包括举证、质证、辩论等，确保程序公正。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第14条，法院应依法受理并审理行政争议案件，保障当事人合法权益。1.2司法审查的适用范围司法审查主要适用于行政争议中涉及法律适用、程序合法性及实体公正的问题，根据《人民检察院行政争议实质性化解工作手册》第3条，需全面审查争议事项的法律依据。司法审查需结合《行政诉讼法》第70条关于行政行为无效的规定，审查行政行为是否符合法定条件。司法审查过程应遵循《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第25条，确保证据的合法性、客观性和关联性。人民检察院在司法审查中，应依据《行政诉讼法》第121条，对行政行为的合法性进行判断，确保程序与实体并重。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第28条，司法审查需综合考虑证据材料，确保审查结果的准确性与公正性。1.3诉讼与调解的衔接机制的具体内容《人民检察院行政争议实质性化解工作手册》规定，诉讼与调解应相辅相成，调解是诉讼程序中的重要环节，符合《行政诉讼法》第124条关于调解原则的规定。人民检察院在诉讼过程中，应积极引导当事人进行调解，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第15条，调解应以自愿为前提，确保双方达成一致。调解过程中，人民检察院应依法保障当事人权利，确保调解内容不违背法律规定，符合《行政诉讼法》第125条关于调解程序的要求。调解协议经法院确认后，具有法律效力，符合《最高人民法院关于行政诉讼调解若干问题的规定》第11条，确保调解结果的法律效力。根据《人民检察院行政争议实质性化解工作手册》第4条，诉讼与调解的衔接应注重程序衔接与结果一致性，确保争议化解的实效性与合法性。第5章争议实质化解与执行1.1实质化解的实施步骤根据《人民检察院行政争议实质性化解工作手册》规定，实质化解流程应遵循“四步走”机制：案情梳理、证据核查、争议调解、法律确认。其中，案情梳理阶段需通过《行政争议事实认定标准》对案件事实进行系统性梳理，确保证据链完整、逻辑严密。在证据核查环节，应依据《行政诉讼证据规则》对相关证据进行合法性、真实性、关联性审查，确保证据材料符合《刑事诉讼法》中关于证据采纳的规定。争议调解阶段应采用“调解+司法建议”相结合的方式，依据《人民调解法》和《人民检察院民事诉讼监督规则》开展协商，推动当事人达成和解协议。法律确认环节需通过《行政复议法》和《行政诉讼法》规定的程序，确认争议解决的合法性与有效性，确保争议处理结果符合法律规范。实质化解工作应纳入《检察机关执法活动监督办法》，建立案件跟踪台账，定期开展整改复查，确保整改措施落实到位。1.2执行保障与落实措施为保障实质化解结果的执行，应建立《行政争议执行实施细则》，明确执行责任主体，确保调解协议、司法建议书等文书依法履行。执行过程中，应依据《行政强制法》和《行政复议法实施条例》进行程序性审查，确保执行行为符合法定程序，避免程序违法导致执行失效。对于涉及多方主体的争议，应由检察机关牵头，联合法院、司法行政部门等单位，建立协同执行机制，确保各方责任清晰、执行有力。实施过程中应强化信息化监管，利用《智慧检务系统》对执行进展进行动态监控，确保执行工作有序推进。对于拒不履行执行决定的当事人，应依据《行政强制法》规定，依法采取强制措施，保障司法权威和行政效率的统一。1.3争议解决后的监督与评估的具体内容争议解决后，应建立《行政争议监督评估办法》，对调解结果、执行情况、法律适用等进行系统评估，确保争议处理符合法律规范。评估内容应包括调解协议的合法性、执行的及时性、当事人满意度等，依据《人民检察院案件质量评估指标》进行量化分析。评估结果应纳入《检察业务质效考核体系》，作为检察人员绩效考核的重要依据，确保监督机制有效运行。对于存在争议未彻底化解的情况，应建立“一案一策”跟踪机制，确保问题不反弹、整改不走样。建立《行政争议解决后回访制度》，对当事人进行满意度调查，收集反馈意见，持续优化争议化解工作机制。第6章争议预防与风险防控6.1预防机制与制度建设依据《人民检察院行政争议实质性化解工作办法》规定，应建立健全行政争议预防机制，明确各部门职责分工，构建“预防—发现—处理”一体化工作体系，确保争议源头可控、过程可查、结果可溯。建立行政争议风险评估模型，运用大数据分析技术对执法行为、司法程序、政策执行等关键环节进行风险识别，实现风险预警的智能化、精准化。推行“主动预防”理念，定期开展行政争议专项治理行动，通过典型案例分析、培训研讨、经验交流等方式提升执法规范化水平，减少因程序瑕疵引发的争议。强化制度刚性约束，落实《行政诉讼法》《国家赔偿法》等相关法律规定，明确行政争议处理流程、责任追究机制，确保制度执行到位、责任落实到人。推广“阳光司法”理念，公开行政争议处理流程、典型案例、裁判文书，增强司法透明度，提升公众对检察工作的信任度与满意度。6.2风险识别与预警机制建立行政争议风险评估指标体系，涵盖执法行为规范性、司法程序合法性、政策执行合理性等维度，运用量化分析方法对风险等级进行分级管理。引入“风险预警平台”，整合检察机关内部数据与外部社会反馈信息，实现风险信息实时监测、动态分析与自动预警，提升风险识别的及时性与准确性。建立风险预警响应机制，对高风险、高发风险事项实行“分级响应、分类处理”，确保风险预警信息及时传递、有效处置，避免争议升级。依托信息化手段，构建“风险数据库”，定期更新风险信息，形成动态风险图谱，为争议预防提供数据支撑与决策依据。推动风险预警与检察监督相结合，将风险预警结果纳入检察监督考核体系，强化责任落实与制度执行效果。6.3预防措施与责任落实的具体内容实行“谁执法、谁负责”原则，明确行政机关、检察机关、司法机关在行政争议预防中的职责边界，建立责任清单制度，确保责任落实到人、到岗。推行“行政争议调解前置”机制，将争议调解纳入行政争议解决流程，通过调解、协商、和解等方式化解矛盾，减少诉讼案件数量。建立“行政争议预防工作台账”，对争议案件实行全过程跟踪管理，确保预防措施落实到位、整改成效可查。推广“行政争议调解委员会”制度，吸纳人大代表、政协委员、群众代表等参与争议调解，增强调解过程的公信力与社会接受度。开展行政争议预防专题培训，组织基层执法人员、检察人员学习相关法律法规与实务操作，提升依法行政与争议化解能力。第7章附则1.1适用范围与解释权本手册适用于各级人民检察院在办理行政诉讼、行政复议、行政赔偿等案件过程中，因争议事项引发的行政争议案件，以及涉及行政机关责任认定、法律适用、程序违法等问题的实质性化解工作。本手册的解释权归属于最高人民检察院，具体解释工作由最高人民检察院检察委员会统筹负责，确保政策统一性和规范性。根据《人民检察院行政争议实质性化解工作规定》（最高人民检察院司法改革办公室，2021年）的相关条款，本手册明确了争议化解的程序、标准和责任划分，确保司法实践与制度规范一致。本手册的适用范围涵盖全国各级人民检察院，包括基层院、中级院、高级院及最高检，确保统一标准的落实。本手册的实施需结合地方实际，根据《关于加强行政争议实质性化解工作的若干意见》（2020年）的要求，因地制宜地推进工作，确保制度落地见效。1.2本手册的实施与更新的具体内容本手册自发布之日起施行，各级人民检察院应根据本手册要求，建立行政争议案件台账，明确案件办理流程和责任主体。本手册的实施需纳入检察机关年度工作计划，纳入绩效考核体系，确保制度执行到位。本手册的更新应结合典型案例、政策变化及实践经验，由最高人民检察院组织相关部门定期修订，确保内容时效性和适用性。本手册的更新应通过官方渠道发布，确保信息透明、统一，避免因版本不一致导致的执行偏差。本手册的实施过程中，各级人民检察院应建立反馈机制，收集基层实践中的问题与建议，及时修订完善手册内容，确保制度灵活适应实际需求。第VIII章1.1争议材料清单本章明确了人民检察院在化解行政争议过程中所需收集和提供的各类材料清单，包括但不限于行政争议双方的主体信息、行政行为的法律依据、行政决定书、相关行政文书、当事人陈述、证人证言、鉴定意见、现场勘查笔录等。根据《人民检察院行政争议实质性化解工作办法》规定，争议材料应确保完整、真实、合法，为后续调解和诉讼程序提供基础依据。争议材料需按照《行政诉讼法》及相关司法解释的要求，完整保存相关证据，包括但不限于行政行为的法律文书、证据保全材料、当事人申请书、调解申请书等，确保争议的可查性和可追溯性。争议材料应按照时间顺序和重要性排序，形成完整的证据