地方政府对历史文化街区的保护与活化研究-以肇庆市宋城骑楼街为例

地方政府对历史文化街区的保护与活化研究——以肇庆市宋城骑楼街为例摘要：历史文化街区积淀着深厚的文化底蕴和悠久的城市记忆，承载着城市独特的历史文脉和精神内核。随着城市化进程的加快，历史文化街区遭到不同程度的破坏，难以融入现代城市发展，在此背景下，历史文化街区的保护与活化工作开始受到重视。然而，部分地方政府在保护的过程中由于保护经验不足、顶层设计缺失……盲目照搬其他城市街区改造的相关模式，导致部分改造措施“水土不服”，效果受限。因此，本文从公共管理的视角出发，以肇庆市宋城骑楼街区保护与活化项目为例，通过梳理地方政府在保护与活化过程中的做法，并分析其效果和不足之处，从制度设计、政府管理、基础设施建设、公众参与等角度为地方政府对历史文化街区的保护更新工作提出改善建议。关键字：历史文化街区、保护与活化、政府行为、公共管理引言研究背景历史文化街区是弘扬中华优秀文化、推进精神文明建设的重要载体。习近平总书记多次考察历史文化名城和街区，提出“要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”。在党中央保护历史文化遗产的战略指导下，各地逐渐重视文化遗产的保护工作，在保护的基础上对街区进行活化升级，使街区融入现代经济发展，焕发出持久的生命力。经过活化改造后的历史文化街区虽然重新焕发生机，为经济带来了新的增长点，但地方政府在对其其进行保护与活化的过程中，仍存在着过度拆除、过度商业化等问题，严重影响着历史文化街区的保护效果。自肇庆市被列入第二批国家历史文化名城以来，市委市政府始终高度重视历史文化遗产的保护与传承工作，“宋城骑楼街”作为肇庆市府城保护与复兴计划中重点打造的文旅新项目，虽在短期内聚集了大量人气，但从长远来看，该项目所积累的人气迅速消失，文化遗产保护效果受限，暴露出了该项目规划和运营存在的诸多问题。为推进历史文化街区保护与活化工作的科学、有序实施，本文从公共管理视角出发，以肇庆市宋城骑楼街为例，聚焦地方政府在历史文化街区保护与活化中的行动策略，为地方政府优化历史文化街区保护与活化工作提供方向指引和措施借鉴。研究意义实践意义历史文化街区的公共性决定了街区保护工作具备复杂性、艰巨性，需要政府作为公权力的代表在此过程中发挥统筹和协调作用。本文立足本土实践，通过肇庆市宋城骑楼街的改造与活化项目透析地方政府在历史文化街区保护与活化中的政府行为，以此发现问题，提出具有普适性的优化策略，对地方政府更好地在历史文化街区保护和活化中发挥导向作用，使历史文化街区更好地融入现代城市发展具有很强的实践意义。理论意义从目前来看，我国与历史文化街区保护相关的研究文献主要涉及建筑学、工程技术、城市规划等研究领域，聚焦公共管理领域，尤其是从政府角度入手的研究较少且存在碎片化现象，缺乏系统性。本文从公共管理角度出发，聚焦历史文化街区保护与活化过程中的政府行为，为历史文化街区保护提供更加多维的研究视角。国内外研究现状国内研究现状我国历史文化街区的概念由"历史地段"逐步演化而来，其发展历程可概括为三个阶段：20世纪80年代受《威尼斯宪章》影响，我国从"文物古迹保护"拓展至"历史地段"保护，强调建筑群的整体性；90年代《历史文化名城保护规划编制要求》首次提出"历史文化保护区"概念，标志着保护对象从单体建筑转向街区尺度；21世纪以来，《历史文化名城名镇名村保护条例》等法规确立了"历史文化街区"的法定地位，逐渐发展出了不同的研究视角，保护理念从物质空间保存转向涵盖社会文化延续的活态保护，涵盖了历史文化街区保护与更新的原则、路径、模式等各个方面。关于在街区的保护更新原则，张零昆（2007）通过提炼上海新天地历史街区和苏州平江路历史文化街区的保护利用特点，得出了城市历史街区旅游利用的四条原则，分别是保持街区原真性、体现地域特色性、旅游结合休憩需求和保护开发相互促进。REF_Ref28282\r\h[1]钟行明（2011）提出历史文化街区活力复兴的新人本主义原则、整体性原则、物质与非物质相结合原则和动态性原则。REF_Ref28389\r\h[2]关于街区的保护更新策略，戴慧，毕畅（2021）通过功能重置、空间整合等方式再现当地徽商文化生活场景，从文化传承的维度挖掘历史文化街区更新的有效途径。REF_Ref28507\r\h[3]薛铁，谌谦（2024）以叙事化建筑的特色以及天津历史文化街区的风格变化为例，分析了叙事化建筑更新的优化路径。REF_Ref23179\r\h[4]关于街区的保护更新模式，金洁（2005）从公共管理的视角出发，在历史文化街区的保护中引入“政府-学者-社会-居民”的管理模式，通过明确政府职能，引入社会组织、社区自治概念，加强公共教育等方式在政府、社会和居民之间取得平衡，使各种力量有机结合。REF_Ref23326\r\h[5]吴扬（2018）从政府的职能定位出发，提出要加强区域规划、强化制度保障，通过构建多方共同参与的治理模式做好历史文化街区保护与开发工作。REF_Ref23362\r\h[6]国外研究现状国外关于历史街区保护的研究早于我国。早在20世纪三十年代，国际上就已经意识到了历史文化遗产保护工作的重要性，并陆续通过签署宪章来推进历史文化保护工作的实施。随着研究的进一步深化，宪章中所规定的保护内容也随之丰富起来，随之衍生出了许多与历史文化街区相近的概念。1933年《雅典宪章》提出了“历史地区”的概念，1964年，《威尼斯宪章》提出“历史古迹”的概念；1987年，《华盛顿宪章》提出了“历史城区”的概念。伴随着概念的提出，国外相关领域的研究也不断地深入，学者从公共管理学、建筑学、旅游管理等学科视角出发，开展了关于历史文化街区保护理论、保护开发方式等方面的研究。关于街区保护理论的研究。StevenTiesdell认为在历史街区保护性开发中应加入有关城市设计以及城市更新的概念，多方面考虑全面进行历史街区的开发，重点突出“文脉的和谐。”REF_Ref23418\r\h[7]KevinLynch提出“城市意象”理论，认为人们对城市的认识和对其形成的意向，是通过对城市环境形态的观察来实现的，而城市中的各种历史元素与现代标志是供人们识别城市的符号，应着重关注城市符号与人类主观感受的关系。REF_Ref13884\r\h[8]关于街区保护开发方式的研究。NurlisaGinting和N.VinkyRahman对印度尼西亚的美满苏丹宫历史保护区进行研究，认为对历史街区的保护需要结合历史建筑、公共设施等有形要素和历史故事、过往经验等无形要素，同时应当注重历史保护区内当地独有特征的保存。REF_Ref23934\r\h[9]意大利古斯塔夫·乔万认为，对古建筑的修复需要秉持还原建筑的原风貌，建立古建筑与周边环境间的文化联系，使古建筑与城市相融。REF_Ref24055\r\h[10]研究方法文献调查法这是本论文研究的基本方法。此方法可通过阅读相关书籍、中国知网、百度文库、新闻媒体报道、官方文件等多种渠道全面了解本案的研究对象，为本研究提供更加真实、可靠的数据来源。此外，采用文献调查法能够掌握该领域的国内外权威研究成果，为本文研究奠定坚实的理论基础。案例分析法根据本文研究主题选取一个典型作为研究抓手，深入地分析地方政府在历史文化街区保护与活化中存在的不足并提出相应对策，保证了研究的切实性。此外，通过研究国内其他城市的成功案例，为地方政府改善历史文化街区的保护与活化效果提供了经验借鉴。实地调查法通过实地研究可以对研究对象进行现场观察，获得一手资料，提高了案例研究数据的准确性和客观性。访谈法访谈法具有开放性和灵活性的特点。采用访谈法对研究对象进行调研，不仅可以挖掘量化数据难以捕捉到的细节，还可以通过即时追问和观察受访者的非语言信息来验证数据的真实性、丰富数据内容，从而为研究提供扎实的依据。相关概念和理论基础相关概念历史文化街区历史文化街区是我国是在我国遗产保护实践中逐渐演化出来的特有概念。此前出现的“历史文化保护区”“历史地段”等概念皆与历史文化街区的内涵类似。历史文化街区概念的前身是“历史文化保护区”，与国际遗产保护领域的“历史地段”接轨。随着对历史文化保护区进行保护探索的进一步深入，在20世纪90年代“历史文化街区”一词开始出现并广为采用。2002年修订后的《中华人民共和国文物保护法》的颁布标志着“历史文化街区”正式取代“历史文化保护区”成为我国遗产保护体系中观层面具有法律效力的概念。REF_Ref24417\r\h[11]2008年，《历史文化名城名镇名村保护条例》给出了历史文化街区的法定概念，并将“历史文化街区”定义为“由省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌并具有一定规模的区域。”REF_Ref24486\r\h[12]历史文化街区保护与活化历史文化街区的保护，主要指对街区内有价值的历史建筑、文物和文化遗产进行的系统性的保护过程。历史文化街区的活化，是指在保护街区历史风貌和文化价值的基础上，通过功能更新、文化创新等合理利用的方式，使街区重焕生机的过程。保护是基础，活化是保护的形式之一，是让历史文化街区从“静态保护”走向“动态利用”的关键，两者相辅相成、密不可分。地方政府职能本文所指的地方政府主要包括历史文化街区所在地的市级、县级和基层政府。在历史文化街区的保护与活化工作中，历史文化街区所在地的市或者县一级的政府通常负责统筹规划和监督和管理工作，领导和组织各项保护工作的开展，并对过程和结果进行监督和控制。基层政府如区政府、街道办则负责具体工作的落实和日常监管与协调工作。如商户管理、居民拆迁安置、消防安全等。理论基础公共物品理论保罗·萨缪尔森在1954年发表的论文《公共支出的纯粹理论》中给出了公共物品的定义：“每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费”。REF_Ref12233\r\h[13]按照属性划分，物品主要分为公共物品、半公共物品、私人物品。公共物品与私人物品的特征区别主要有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，公共物品一般由政府供给，私人物品一般由市场供给REF_Ref24600\r\hREF_Ref24600\r\h[14]。历史文化街区内涉及的历史文化是全人类共同的文化遗产，显然具备公共物品的性质，而街区内的建筑由于权属的不同，具备一定的排他性。在历史文化街区保护与活化的过程中，政府负有提供公共物品的责任，应该加强控制和指导，防止市场行为对公共利益造成的破坏；针对半公共物品，政府则可以根据具体情况来采取灵活的供给方式，从而兼顾效率与公平。公共治理理论公共治理理论是一种强调政府、市场、社会组织和公众之间互动与合作，共同参与公共事务管理的理论，最终目标是为了实现公共利益的最大化。而在实际生活中，由于公共产品和服务的类型的不同、人民的利益和需求的多样性，逻辑上单一的政府不能解决多元化的公共问题，因此该理论打破了传统管理理论中强调政府权威和主导作用的管理方式，倡导地方政府与社会群体的平等对话，通过构建企业、社会组织、公众等多元力量协同参与的机制，搭建多方联动的公共治理网络协同应对公共事务，从而推动社会的和谐与可持续发展。肇庆市宋城骑楼街保护与活化现状宋城骑楼街概况宋城骑楼街简介肇庆城区的骑楼街始建于民国二年（1913年），自正东路阅江楼向东延伸至宋城酒店西侧，断续分布，总长近2000米。本文的研究主体宋城骑楼街位于城区“正西路-城中路-正东路”一段，距今已有一百多年，曾是肇庆繁荣的商业贸易中心和政治经济核心区域。然而在近代商业发展的过程中，骑楼街遭到了不同程度的破坏。2021年，包括宋城骑楼街在内的“端州区豪居路历史文化街区”被列入省级历史文化街区名单，在此契机下，肇庆市高度重视文化遗产的保护与传承工作，实施“府城保护与提升工程”，拨款对宋城骑楼街一带建筑进行了修缮。与此同时，肇庆市将文化与旅游深度融合，对骑楼街的基础设施、景观设计和经济业态进行了全面升级，着力打造留得住历史也留得住人的文化旅游街区，在历史和现实的结合、文化和价值的统一中延续城市文脉。街区历史文化价值宋城骑楼街内建筑既融合了罗马柱等西方建筑风格，又保留了中国传统的建筑元素，采用了传统的木雕、灰塑等传统工艺进行装饰。街区位于府城范围内，自古就是肇庆的政治中心、文化中心，肇庆府的府衙、高要县的县衙、两广总督、城隍庙、包公祠都曾设于此，拥有米仓巷、草鞋街、麒麟街等多条宋、明、清时期留存下来的街巷，周边分布着牙鹰楼、宋城墙等文物保护单位，沿线分布着披云楼、阅江楼、高要学宫等历史文化古迹，历史文化底蕴深厚，文化资源丰富，形成天然的文化旅游路线。地方政府对宋城骑楼街进行保护与活化的基本做法顶层设计，编制规划2020年以前，肇庆市政府未对宋城骑楼街进行系统的保护和修缮，历史文化遗存面临生存危机。2020年8月，为贯彻党的十九届四中全会精神，肇庆市出台了《肇庆市推进“古端州·新活力”三年行动方案》。该方案实施的八大提升工程之一“府城保护与复兴提升工程”提出了对骑楼街进行围墙改造和环境设施改造升级的计划。2024年10月，肇庆市自然资源保护局出台《肇庆历史文化名城保护规划》，将宋城骑楼街划入“城中路历史文化街区”并对齐实施重点保护。修缮保护，提升环境2021年5月，在“古端州•新活力”三年行动方案的指导下，肇庆市代建项目管理局会同有关单位组织了对宋城骑楼街内148户建筑的修缮改造工程，改造内容主要包括修缮和维护老旧建筑、完善街区景观设计和环境基础设施。在建筑的保护与修缮方面，该工程遵循“修旧如旧”的原则对街区进行“微改造”，寻找懂技艺的工匠对建筑外立面的灰塑工艺进行了保留和传承，并围绕骑楼街的旧貌安装了仿木纹铝合金门窗和具有历史质感的仿古地砖铺装地面，在满足现代使用功能需求的同时，最大限度地保留了街区的历史风貌特征。在景观设计和基础设施方面，该工程对建筑物前的铺地、景观绿化、建筑廊道内的招牌及吊顶进行了改造和美化，并实施了市政道路、管网工程和量化工程，从整体上提升街区环境，为街区的活化升级提供了坚实的基础。市场运作，活化升级修缮改造工程完成后，肇庆市委市政府引入广轻控股集团对宋城骑楼街的业态进行了全面改造升级，打造特色文旅街区。在广轻控股集团的运营下，街区以复古、非遗为核心元素，聚焦博物馆、非遗传承、旅游、手信、美食、艺术等内容，引入复古灯牌、霓虹灯等现代化商业元素和各种商业业态。为突出文化内核，端州区推进黎雄才艺术纪念馆、明镜堂和中共西江特委交通站旧址（高要书店）展览馆、肇庆裹蒸文化展览馆等散点式博物馆建设；统筹红色文化、端砚文化等资源，将本土文化、非物质文化遗产融入街区活动和文化业态，具体包括结合周边人文故事联动推出叶挺独立团“红色之旅”集章活动、打造“裹蒸漂香街”展示裹蒸非物质文化遗产；打造以“肇庆墙”为代表的网红打卡点，提升街区吸引力。肇庆市通过以上系列措施，着力打造集休闲文化旅游为一体的特色文旅街区。宣传推介，吸引人气肇庆市主要通过以下两个方面的措施对宋城骑楼街区进行宣传。第一，搭建宣传账号。为扩大街区的知名度，营造文旅“新卖点”，肇庆市政府、端州区政府、肇庆市文化广电旅游体育局自2024年元旦宋城骑楼街开街前后便开始在官方公众号“肇庆发布”“端州发布”和文旅公众号“多彩肇庆”上发布有关骑楼街开街及大型活动的推介信息。同时，负责街区运营的企业广轻控股集团着力打造文旅“新名片”，通过搭建官方账号“骑楼街的故事”“宋城骑楼街”宣传骑楼街区内的传统建筑、历史故事，宣发活动信息，进一步扩大了品牌知名度。第二，举办大型活动，引导游客深度参与。骑楼街开街运营后，街区善于抓住群众喜好和节日契机，陆续策划龙狮巡游、打卡集章等大型活动，策划营销“卖点”，吸引游客前来参与。完善配套设施，提供便利服务首先，为打造特色文旅街区，骑楼街建筑修缮改造工程同步对街区内的基础设施和配套设施进行了优化，不仅完善了地面、照明和排水系统和通讯线路，还安装了仿古街砖、仿古路灯和休憩座椅，规划了小型活动广场，为街区的运营提供了保障，进一步提升了游客体验。为满足游客出行的多样化需求，肇庆市专门规划了方便游览的公交线路，并在街区周围规停车场、洗手间等配套设施。其次，肇庆市持续优化服务供给，为游客提供便利。广轻控股运营账号“宋城骑楼街”设有位置导航、停车场、游玩服务三个板块内容展示板块，包括旅游地图、美食地图、商家业态、活动节目安排等内容，为游客提供游玩指引。与此同时，街区还设有便民服务站，为游客提供咨询和导游等服务。地方政府对宋城骑楼街进行保护与活化的成效历史文脉得以延续，街区面貌焕然一新从历史文化街区保护的角度看，骑楼街修缮改造工程启动后，一方面骑楼街建筑的结构更加稳固，抗风险能力更强；另一方面，通过“微改造”的方式，采用传统工艺对骑楼建筑进行修缮，保留了骑楼的建筑特色和原始风貌，使历史文脉得到了延续。此外，新增的市政设施和景观设计从整体上提升了街区的人居环境和舒适度，使街区从整体上变得更加美观。街区功能进一步完善，激发文旅新动能从历史文化街区活化的角度看，肇庆市骑楼街在保留传统建筑风格的基础上，通过引入多元业态，打造非遗展示、文化巡游等文旅项目，吸引了众多商家进驻；定期举办非遗文化、民俗文化节庆活动吸引超十万人次参与，使街区成为了文旅融合发展的重要平台，增强了肇庆本土宋文化、岭南文化、广府文化的影响力和当地居民的文化自豪感和认同感，使街区成为游客感受城市文化底蕴的热门打卡地，成为肇庆文旅和经济发展新的增长点。“广轻控股集团”公众号发布的数据显示，仅2024年元旦期间，宋城骑楼街就吸引人流量近100万人次，五一期间，客流量高达11万人次，与鼎湖山风景区接近，成为假期“顶流”。线上宣传效果显著，短期吸引大量人气2024年1月1日骑楼街正式开街前，广轻控股集团所开发的骑楼街专属品牌账号“宋城骑楼街”联合政府官方社交媒体账号发布的“骑楼街全球有奖征名活动”吸引了十一万余用户前来参与，为宋城骑楼街的开街带来了一波宣传热度。在宋城骑楼街开街前后，肇庆文旅公众号“多彩肇庆”和“肇庆发布”等政府官方社交媒体账号持续发布有关宋城骑楼街活动和热门打卡点的推文信息，吸引了广大游客、网红等前来打卡宣传，为宋城骑楼街持续输送热度。“宋城骑楼街”公众号数据显示，2024年元旦假期期间，宋城骑楼街举办的“骑楼追忆，跨年盛典”活动，吸引游客超30万人次；春节举办的“骑楼龙荟，繁花齐放”活动，吸引游客超56万人次；五一举办的“泡沫精酿Party，夏日拖鞋派对”活动，5天共接待游客超10万人次。地方政府对宋城骑楼街进行保护与活化中存在的问题如上所述，经过保护与活化后的宋城骑楼街区焕发新颜，在短期内吸引了大量人气，不仅延续了历史文脉，也为肇庆市的文旅和经济发展注入了“活力”。但从可持续发展的角度看，街区的保护与活化工作存在着一些不足。通过调研发现，在开街运营一段时间后，宋城骑楼街区除了在举办大型活动或重大节日时的客流量较多外，其余时间十分冷清。通过实地调查发现，很多加盟的店铺都面临经营不善的困境，处于闭店状态的店铺约占骑楼街店铺总数的30%。从广东理工学院使用IPA法开展的游客满意度调查发现，宋城骑楼街的休憩设施、餐饮种类和特色等十八项满意度评价指标得分均值均低于4.0，说明游客在街区的实际体验情况并未达到理想效果。REF_Ref29851\r\h[15]综上所述，宋城骑楼街的保护与活化工作暴露出了一些问题亟待解决。只有找到并解决这些问题，才能够使街区具备核心竞争力和对游客的长期吸引力，从而获得源源不断的客流量，实现真正的活力“复兴”。缺乏完善的政策规划和制度设计科学理论体系是保护实践的基础支撑。实施历史文化街区保护工作，必须立足城市发展特征构建具有指导性框架与可实施性的保护规划体系，以适应经济发展、满足群众在物质、文化和生活上的客观需要。然而，从顶层设计层面看，许多城市在编制城市规划之时，所编制的规划都是一些静态的、提纲性的规划，大部分只是针对开发地块、周边土地容量进行研究。REF_Ref2004\r\h[16]33以肇庆市为例，2024年肇庆市自然资源保护局发布的《历史文化名城保护规划》（以下简称规划）中大部分篇幅都是在对肇庆市历史文化保护传承体系所涉及的各层次保护对象和保护范围进行划定和梳理，并未针对某类特定的保护对象（历史文化街区）提出有针对性的、具体的保护措施，可操作性不强，内容相对于其他城市所出台的保护规划也不够丰富，未从道路交通、消防、绿化等保护工作的不同方面出发对历史文化街区保护作出明确的规划，需要进行进一步地完善。从法律和制度层面看，目前我国除了对盗窃、走私文物执法力度较强，对其他的破坏古迹现象执法不严，至于因搞“建设性破坏”受法律制裁的个案几乎没有，这样的执法力度无法遏止破坏历史文化名城现象的不断发生。REF_Ref24943\r\h[17]肇庆市正大力推进历史文化名城的保护工作，因此建设完善的政策法规，弥补和解决目前历史文化遗产保护方面存在的制度空缺十分重要。然而，肇庆市目前未出台过专门针对历史文化街区或街区建筑保护的管理办法、地方性法规和城市历史文化保护与传承的实施意见等用于规范街区建设和保护行为的政策文件。可以看出，肇庆市历史文化街区的保护与开发工作缺乏政策规划、规章制度和法律法规的方向指引和规范指导。缺乏深度的文化挖掘文化挖掘缺乏深度，流于形式。骑楼街仿照民国建筑风格的外立面上被安装上了令人注目的装饰招牌和发光灯饰，部分招牌上展现了肇庆传统老字号的铺名。然而，经采访，当地市民表示老字号的招牌悬挂地点与其原址不符，没有达到文化传承的目的，容易给游客造成误解。第二，文化挖掘片面，过度关注商业价值转化却忽视了对部分开发价值较小的遗产保护和挖掘。打造散点博物馆、悬挂民国特色招牌等举措多是出于旅游开发、观赏和商业价值考虑。对街区内部那些开发可能性较小、开发难度大的多条历史故事丰富的街巷及建筑（草鞋街、牙鹰楼等）的保护不够重视，既没有在尊重其历史价值的基础上将其纳入骑楼街的发展规划，又没有利用流量较大的账号对其进行大力宣传，导致大部分游客对这些传统街巷的故事、价值和意义并不了解。三是对肇庆府城文化、岭南文化等本土文化的传承形式不够丰富。地方政府及相关部门对街区内历史文化遗产的保护与挖掘工作仍较多地采用建设博物馆、展示雕塑等静态的、常规的方式，在将文化遗产打造成当地特色文化产品、文化体验项目等文化的动态传承方式上做的努力还不够，成果稀少。缺乏系统的规划布局街区商业无序规划，缺乏特色从业态布局的角度看，拥有特色化的商业业态布局才能拥有较强的商业竞争力。然而国内许多历史文化街区的业态都出现同质化的现象，或采用趋于一致的商业发展模式，没有凸显地方特色。宋城骑楼街游客反映，街区餐饮大部分都是街头小吃，没有大力引入地方知名餐饮品牌或老字号来发展地方特色餐饮，且商业业态较为单一，出现产业低端化、同质化的现象。由于缺乏特色和品牌的加持，骑楼街内的商业对游客的吸引力不强，长期下来经营越来越困难。从街区品牌营销角度看，街区的商业化开发模式缺乏特色，片面模仿其他文旅街区的营销模式而未能立足当地文化价值和特色进行品牌设计，缺乏创新性。例如，拥有民国建筑风格的宋城骑楼街区的外墙被挂上了成都商业街悬挂的网红“熊猫”装饰，这种盲目迎合消费者需求的行为，忽视了文化的因地制宜，导致装饰与街区整体风格和文化定位不符，博人眼球却缺乏文化特色，让不少游客感觉到“不伦不类”。此外，街区并未加大力度发展能彰显街区文化价值的商业业态。对于街区内的传统老字号，街区既未大力挖掘和盘活部分湮没在商业大潮中的优质老字号融入街区发展，又未引导现存的老字号进行品质提升，提升其商业竞争力。受访居民说到：“我是从小在街区长大的，以前这里有补鞋、卖茶叶等各式各样的店面，还有巧心面店、炭相馆等老字号、传统手工艺店铺。可是现在骑楼街内大部分老字号店铺都看不见了，保留下来的老字号口味也大不如从前了，传统记忆在慢慢消失。”公共空间配置不充分宋城骑楼街区地理位置连通宋城墙、肇庆市博物馆、阅江楼等文化场所，内部还有小区住宅、政府办公场所并连通五金杂货一条街—新街，平日往来人流众多，在被规划为特色文旅街区后，人流量进一步加大，然而骑楼街720多米的文创主街内只有少量休闲座椅，且公共空间数量不足，面积狭小，不能满足周边居民和游客的日常需求。更为重要的是，骑楼街在开街运营前没有在街区内部规划数量足够的公共卫生间，游客只得到通往宋城墙附近位置偏僻的公共厕所，且引导标识极不醒目，游客如果只在主街附近游览则很难注意到。后续通过居民的强烈反映，政府才在骑楼街文创主街内部增设公共厕所。然而经实地调查发现，增设后的厕所仅有三间，两间处于维修阶段，仍然不能满足节假日期间的游客需求，排队易造成街区堵塞。此外，新增设的公共卫生间内部卫生脏乱，严重影响着街区的外部形象。最为严重的是，街区内含多个网红打卡点，许多游客常常在街区干道内打卡拍照，在此情形下，由于政府未对该路段的交通进行合理规划，街区仍处于通车状态且未进行人车分流，行走和打卡拍照的游客与疾驰而过的车辆同时存在，不仅影响游玩体验，更存在着巨大的安全隐患。诚如受访者言：“街区整体面积小，大路窄，车辆与人混行在一条路上，让人感觉十分危险。”（a）新增设卫生间全貌（a）新增设卫生间全貌（b）文创主街内人车混行（b）文创主街内人车混行未充分发动社会力量此次宋城骑楼街的改造升级项目主要由政府主导并引入企业进行街区的设计、开发和改造工作，大部分公众对此项目的关注仅能通过政府官方账号发布的信息进行了解，然而受限于信息的公开程度，公众了解到的信息存在片面性和滞后性。此外，政府也没有为公众设立意见收集和反馈的渠道，公民缺乏参与公共事务的官方渠道，相关诉求和建议很难第一时间传达上去，作出决策的相关部门得不到群众的真切意见，就只能凭借自己的经验想当然的去解决问题，容易造成政府利益与集体利益的偏差，不仅公众的利益难以得到维护，也不利于相关部门对项目的规划的不合理之处进行及时的调整。除此之外，历史文化街区的保护需兼顾文化原真性、民生需求与商业可持续性，仅靠政府与企业难以实现多元平衡。目前宋城骑楼街区的保护与活化工作主要由政府和企业主导，缺乏专业力量的技术支撑、社会组织的利益协调以及市场机构的创新赋能。地方政府对历史文化街区进行保护与活化的优化路径肇庆市宋城骑楼街的保护与活化项目集中反映了我国地方政府在历史街区保护与活化实践中存在的典型问题。通过系统分析该项目存在的不足，并据此提出针对性的优化方案，不仅对提升肇庆本土历史街区的保护效能具有直接指导价值，更能为各地组织历史文化街区的保护与活化工作提供实践参考，对构建科学化的保护利用机制、助推历史街区可持续保护与活化利用具有重要意义。完善保护规划和政策法规完善现有的政策法规由于肇庆市目前还没有针对历史文化名城保护出台政策条例和管理办法，因此加快出台地方性法规和相关的配套政策，用以规范和指导历史文化街区的常态化保护和后续开发工作十分重要，可以从以下几个方面着手。首先，宋城骑楼街区属于商住混合型街区，目前规划的文创主街区以商业经营为主，周边连通居民楼和五金市场，基于地理环境，街区的后续开发和规模扩大可能涉及到房屋征集、产权归属相关问题，需要有明确具体的规划政策来指导。其次，针对目前街区内部存在公共空间和配套设施不足的问题，地方政府要组织土地功能和性质的优化工作，推行混合用地供给政策，通过功能植入使单一用地有多种用途，提高土地资源利用效率。REF_Ref2004\r\h[16]42在已开发街区的日常维护与管理方面，需要制定统一的管理办法来用以监督和管理，从而确保各类经营活动不会破坏街区的整体风貌和文物古迹。最后，为激活街区商业活力，打造良好的骑楼商业口碑，地方政府还应制定相应的税收优惠政策，吸引优质商家进驻，同时探索商业诚信立法，有效树立诚信经营形象。REF_Ref2706\r\h制定细致科学的保护规划历史文化街区的保护与活化工作离不开保护规划的系统性指导。作为涉及文物保护、文化传承、环境治理等多领域的系统工程，有关历史文化街区保护与活化的规划编制有必要建立三项机制：首先构建跨部门协同机制，通过联席会议整合文保、住建、文旅等部门资源，并引入专家咨询确保专业决策；其次实施分类保护策略，在落实国家政策基础上因地制宜地确定保护规划的内容，做到分门别类，针对建筑、生态环境、保护对象等要素制定细致的规划，避免泛泛而谈；最后建立动态管理体系，针对时代发展需要和客观情况的变化对规划内容进行动态调整。除此之外，还需要做好对规划实施情况的后续监督、管理工作，使规划能够真正落到实处，满足街区保护工作的实际需要REF_Ref25335\r\h。REF_Ref25335\r\h[18]重视街区文化价值的挖掘丰富文化传承方式目前，地方政府对历史文化街区的文化挖掘与传承方式仍比较单一，未能将文化资源转化成地方的产业优势和品牌特色。应丰富文化的动态传承方式，在非物质文化遗产保护、传承与利用机制层面上开辟新路子，对历史文化街区保护利用成果进行产业化布局，引导文化价值高、特色化项目逐渐向产业化发展。REF_Ref25831\r\h[19]以南京夫子庙历史文化街区为例，夫子庙在灯会成功举办的同时，推广出孔子文化节、夫子庙美食节等系列传统节庆品牌，通过与省市文化旅游部门合作、举办美食大赛、文化名流交流论坛等形式加大公众参与、消费拉动和国际影响力，使夫子庙商业街形成了独特的文化品牌，成为汇聚人气的一大亮点。REF_Ref2376\r\h[20]地方文化旅游部门可以借鉴这一方式，加强对街区文化品牌活动开发工作的指导，将岭南文化、广府文化等特色文化植入文化活动，并将其打造成活动品牌，进一步扩大文化影响力。此外，地方政府还可以巧妙利用府城周围的各类历史文化资源、非物质文化遗产等本土特色文化资源，打造多元化的沉浸式体验项目，增强文化与人之间的互动感。加大文化资源挖掘与传播力度通过整理出与街区特色文化、历史故事和文化遗产有关的照片、绘本等材料，全面系统的挖掘街区内部及其周围的各类有价值的历史文化资源，在尊重历史的基础上分级分类地对其进行保护利用。同时，加大对街区内历史故事、名人故事、历史建筑等文化的宣传工作力度，利用有影响力的账号进行宣传，并创新宣传方式，进一步扩大街区的文化影响力，彰显城市文化魅力。加强对街区业态构建的宏观指导纵观我国历史文化街区开发的成功案例——成都宽窄巷子、福州三坊七巷等，都是在深度挖掘地方文化特色、尊重街区原有空间肌理的基础上选择了适宜的旅游开发模式，从而成为历史文化街区开发的典范。然而，大多数地区在对历史文化街区进行旅游开发时，都忽略了自身的文化内核、区域优势和独特资源，片面照搬某种特定的营销模式，过多的发展短期经济效益显著的商业业态，或盲目迎合潮流，导入与街区经营定位不符的业态，使产业趋于业低端化、同质化。为避免类似情况发生，即使在历史文化街区的保护与开发工作交给市场进行运作的情况下，政府仍应发挥“有形之手”对开发工作进行宏观调控，联合市场一起为商业业态的构建进行精准定位，为历史文化街区的可持续发展筑牢基础。以宋城骑楼街为例，政府应发挥协同作用，联合市场对街区的商业业态进行系统的规划布局，通过适宜的方式倒逼低端业态退出骑楼街区市场，将各业态的占比控制在一定区间，并对其进行功能分区，同时加大开放力度，给予优惠政策吸引有影响力的优质品牌、有市场潜力的商业业态，支持发展地方优质品牌和特色产品（如广式早茶、裹蒸粽、六十日黄菜等）。此外，历史文化街区中的产业业态除了能带来一定的收入增加、提升经济活力、改善居民居住功能、提升居民生活质量外，最为重要的是能彰显历史文化街区的文化价值和文化特色。REF_Ref7159\r\h[21]地方政府应当以街区历史记忆为文化基底，着力发展具有地域特色的文化产业。作为承载城市记忆的非物质文化资产，老字号店铺的保护传承需纳入街区发展战略。建议可以借鉴海口骑楼老街的做法，由地方政府主导老字号的挖掘与传承工作，过专项政策扶持老字号品牌升级，引导湮没在现代发展大潮中的老字号经营者创新营销模式，通过销售作品、开设课程教学、经营旅游纪念品等业务融入街区的商业发展。REF_Ref19257\r\h[22]完善公共基础设施和空间配置从街区的功能上看，无论是商业型街区、居住型街区还是商住混合型街区，在街区保护与活化利用的过程中都需要“以人为本”，提升人居环境、增补公共空间，补足市政配套设施和公共服务设施短板。REF_Ref2811\r\h[23]由于基础设施具备公共物品的性质，政府作为公共物品的主要提供者，应全面统筹配套基础设施的建设和完善工作，在街区开发前期充分考虑现有的交通线路是否满足游客的游览需要、是否需要进行交通分流避免交通堵塞、如何兼顾游览的便利性和居民出行的便利性，消防设施是否齐全，公共空间是否足够等问题。因