论外资并购安全审查法律制度的完善与创新：国际比较与本土构建

论外资并购安全审查法律制度的完善与创新：国际比较与本土构建一、引言1.1研究背景与意义在经济全球化的大背景下，跨国经济活动日益频繁，外资并购作为国际直接投资的重要方式，在全球经济格局中扮演着愈发关键的角色。自20世纪90年代中期以来，经济全球化和信息技术革命使国际竞争进入白热化阶段，企业为了在激烈的竞争中强化市场地位、降低成本、提高效率、优化资源配置，纷纷开展跨国并购活动，使得跨国并购成为推动当代国际直接投资高速增长的主要动力。据联合国贸易和发展会议的统计资料显示，近年来全球跨国投资的总流量持续猛增，跨国并购已成为跨国直接投资的最主要方式。随着我国改革开放的深入推进以及经济的持续快速发展，我国凭借着庞大的市场规模、显著的发展势头、廉价的劳动力和丰富的资源等优势，吸引了大量外资涌入。特别是在加入WTO之后，我国资本市场对外开放进程明显加快，有关部门在外资并购方面出台了一系列政策，进一步放开了银行、保险、商业等服务贸易领域，为外资进入中国市场创造了良好的政策环境，外资并购在我国资本市场中占据了越来越重要的地位。然而，外资并购犹如一把双刃剑，在为我国带来大量资金、先进技术和管理经验，有力推动我国经济发展，加速我国融入世界经济一体化步伐的同时，也存在着诸多潜在风险。并购天然具有垄断性，外资并购可能导致外资控制我国关键产业、重要技术和战略资源，进而威胁我国的国家安全和经济利益。一些跨国公司通过并购我国企业，可能会在某些行业形成垄断地位，影响市场的公平竞争，阻碍我国本土企业的发展；外资并购还可能导致我国重要产业的技术外流，削弱我国产业的自主创新能力；在涉及国家安全的关键领域，如国防、能源、通信等，外资并购若缺乏有效监管，可能会对我国的国家安全构成直接威胁。以美国为例，美国作为最早建立外资并购国家安全审查制度的国家之一，其外资并购国家安全审查制度具有强制性、透明度高和干预力度大等特点。美国外国投资委员会（CFIUS）负责审查外资并购交易是否对美国国家安全构成威胁，审查范围广泛，包括国防、关键技术、基础设施等多个领域。一旦发现外资并购可能对国家安全造成威胁，美国政府有权采取禁止并购、附加条件批准等措施。欧盟也在2019年出台了《欧盟外商直接投资审查条例》，旨在建立一个统一的外资安全审查框架，加强对涉及关键技术和基础设施等领域的外资并购审查。这些国际经验表明，建立健全外资并购安全审查法律制度对于维护国家的安全和利益至关重要。在我国，尽管已经初步建立了外资并购国家安全审查机制，相关法律法规如《国家安全法》《反垄断法》《境外投资管理办法》等也对外资并购国家安全审查的范围、标准、程序和责任等做出了规定，但在实际操作中，该制度仍面临着一系列挑战和问题。审查标准不够明确和统一，导致在执行过程中存在较大的灵活性和不确定性，不同部门对同一并购案件的审查结果可能存在差异；审查程序相对复杂，增加了外资并购的时间和成本，这在一定程度上影响了外资的积极性，也可能使一些优质的外资并购项目流失；我国的外资并购国家安全审查制度在与其他国家安全审查制度的协调方面存在不足，容易出现重复审查或审查遗漏的情况，降低了审查的效率和准确性。因此，深入研究外资并购安全审查的法律问题，完善我国的外资并购安全审查法律制度具有重要的现实意义。通过完善相关法律制度，可以更加科学、合理地评估外资并购对我国国家安全和经济利益的影响，确保在吸引外资的同时，有效防范外资并购带来的风险，维护国家的安全和稳定；明确、统一的审查标准和简化、高效的审查程序，能够提高外资并购审查的透明度和可预测性，增强外资对我国投资环境的信心，促进外资并购活动的健康、有序发展；加强与其他国家安全审查制度的协调与配合，有助于形成全方位、多层次的国家安全审查体系，提高国家整体的安全保障能力。这不仅对于我国在全球经济一体化进程中更好地维护国家利益和经济安全具有重要作用，也有利于我国在国际经济舞台上更加稳健地发展，提升我国的国际竞争力和影响力。1.2国内外研究现状在经济全球化浪潮下，外资并购成为国际直接投资的重要形式，其对东道国国家安全和经济利益的影响引发了学界的广泛关注。国内外学者围绕外资并购安全审查法律制度展开了深入研究，取得了一系列丰硕成果。国外对于外资并购安全审查的研究起步较早，已经形成了较为成熟的理论体系和实践经验。美国作为该领域的先行者，相关研究尤为深入。学者们对美国外资并购国家安全审查制度的历史沿革、审查机构、审查标准和程序等方面进行了细致剖析。如[学者姓名1]在其著作中详细阐述了美国外国投资委员会（CFIUS）的发展历程，指出CFIUS从最初的相对宽松审查逐渐转变为对涉及国家安全的外资并购交易进行严格把控，这一转变反映了美国在不同时期对国家安全和经济利益的权衡。在审查标准方面，[学者姓名2]研究发现，美国法律虽未对国家安全给出明确统一的定义，但在审查过程中会综合考虑国防安全、关键技术、基础设施等多方面因素，赋予总统较大的自由裁量权，以便灵活应对复杂多变的国际经济形势和国家安全威胁。在欧盟，随着《欧盟外商直接投资审查条例》的出台，学者们开始聚焦于欧盟层面外资并购安全审查制度的构建及其与成员国审查制度的协调问题。[学者姓名3]认为，欧盟的审查制度注重成员国之间的协作，通过建立信息共享和协调机制，确保在维护欧盟整体国家安全利益的同时，尊重各成员国的主权和审查自主权。国内学者对外资并购安全审查法律制度的研究主要集中在制度的构建与完善方面。一些学者从宏观层面分析了我国建立外资并购安全审查制度的必要性和紧迫性，强调在经济全球化背景下，我国必须加强对外资并购的监管，以维护国家经济安全和产业安全。[学者姓名4]指出，外资并购在为我国带来资金、技术和管理经验的同时，也可能导致关键产业被外资控制、技术外流等问题，因此建立健全审查制度是保障国家核心利益的必然要求。在审查标准方面，[学者姓名5]认为我国应明确界定“国家安全”的内涵和外延，综合考虑经济安全、国防安全、社会稳定等因素，制定科学合理、具有可操作性的审查标准，避免审查的随意性和不确定性。关于审查程序，[学者姓名6]提出应简化审批流程，提高审查效率，同时加强审查过程的透明度和公众参与度，保障外资并购交易各方的合法权益。此外，不少学者还对国外先进的外资并购安全审查制度进行了比较研究，借鉴美国、欧盟、日本等国家和地区的成功经验，为我国制度的完善提供参考。尽管国内外学者在该领域取得了丰富的研究成果，但当前研究仍存在一些不足之处。现有研究对于审查标准的量化和细化研究不够深入，导致在实际审查过程中，审查人员难以准确把握审查尺度，影响审查结果的公正性和权威性；对于审查程序中的信息披露和公众参与机制的研究相对薄弱，如何在保障国家安全的前提下，提高审查过程的透明度，充分听取社会各界的意见和建议，有待进一步探索；在全球经济形势复杂多变、新兴技术不断涌现的背景下，外资并购安全审查面临新的挑战，如数字经济领域的外资并购安全审查问题，现有研究对此的关注和探讨相对较少。本文将在现有研究的基础上，深入剖析我国外资并购安全审查法律制度存在的问题，结合国际经验和我国实际国情，从审查标准的明确与细化、审查程序的优化以及与其他国家安全审查制度的协调等方面，提出具有针对性和可操作性的完善建议，以期为我国外资并购安全审查法律制度的发展和完善贡献力量。1.3研究方法与创新点在研究外资并购安全审查的法律问题时，本文综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析该领域的复杂问题，并在此基础上提出具有创新性的见解。文献研究法是本文的重要研究方法之一。通过广泛查阅国内外相关的学术文献、法律法规、政策文件以及研究报告等资料，梳理了外资并购安全审查法律制度的发展脉络和研究现状。从国外早期关于外资并购国家安全审查的理论研究，到国内学者对我国制度构建与完善的探讨，都进行了细致的分析和总结。如对美国外国投资委员会（CFIUS）相关立法和研究成果的梳理，深入了解其审查制度的历史演变、审查标准和程序等关键内容；对国内学者关于我国审查标准明确性、审查程序优化等方面研究的分析，为发现我国现有制度存在的问题提供了理论基础。案例分析法为本文的研究提供了生动的实践依据。通过对国内外典型外资并购安全审查案例的深入剖析，如美国对华为、中兴等企业相关并购交易的审查案例，以及我国国内一些具有代表性的外资并购审查案例，从实际案例中总结经验教训，揭示外资并购安全审查在实践中面临的问题和挑战。分析美国在审查过程中对关键技术、基础设施等因素的考量方式，以及我国在审查程序中信息沟通、审查效率等方面存在的问题，为提出针对性的完善建议提供了现实参考。比较研究法也是本文不可或缺的研究方法。对美国、欧盟、日本等国家和地区的外资并购安全审查法律制度进行了详细的比较分析，从审查机构的设置、审查范围的界定、审查标准的制定到审查程序的设计等多个维度，对比不同国家和地区制度的差异和特点。美国审查制度的强制性和干预力度大，欧盟注重成员国之间的协调合作，日本的审查制度较为严格等，通过这些比较，为我国外资并购安全审查法律制度的完善提供了有益的借鉴。本文的创新点主要体现在以下几个方面。在研究视角上，突破了以往单纯从法律制度本身进行研究的局限，将外资并购安全审查置于经济全球化和国家安全战略的宏观背景下进行分析，综合考虑国际政治经济形势、国家产业政策以及国家安全需求等多方面因素对审查制度的影响，更加全面地把握制度的本质和发展方向。在分析深度上，针对现有研究中审查标准量化和细化不足的问题，深入探讨了如何构建科学合理、具有可操作性的审查标准体系，运用层次分析法等科学方法，尝试对审查标准进行量化分析，提高审查标准的明确性和可执行性；对于审查程序中的信息披露和公众参与机制，从保障国家安全和维护外资并购交易各方合法权益的平衡角度出发，提出了更为完善的制度设计建议，增强了审查程序的透明度和公正性。本文还关注到数字经济等新兴领域外资并购安全审查的新问题，结合新兴技术的特点和发展趋势，对我国在这些领域的审查制度构建提出了前瞻性的思考和建议，具有一定的理论创新和实践指导意义。二、外资并购安全审查法律制度的理论基础2.1概念界定在经济全球化背景下，外资并购作为国际直接投资的重要形式，对各国经济发展和国家安全产生着深远影响。准确理解外资并购与安全审查的概念，是深入研究外资并购安全审查法律制度的基础。外资并购，全称为外国投资者并购境内企业，是指外国投资者通过购买股权或资产的方式，对境内企业实施兼并或收购。根据《关于外国投资者并购境内企业的规定(2006年修订)》第二条规定，外资并购涵盖两种主要模式：股权并购与资产并购。股权并购是指外国投资者购买境内非外商投资企业股东的股权或认购境内公司增资，进而使该境内公司变更设立为外商投资企业；资产并购则是指外国投资者设立外商投资企业，并通过该企业协议购买境内企业资产且运营该资产，或者外国投资者直接协议购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产。这种投资方式本质上是企业间的产权交易和控制权的转移，与新建投资相比，具有进入市场迅速、能快速获取目标企业市场份额、营销渠道和技术等优势，有助于外国企业更快地在东道国市场立足并拓展业务。以法国达能集团对娃哈哈集团的并购案为例，达能通过一系列股权收购行为，试图获取娃哈哈的控制权，虽然后续引发了诸多争议，但这一案例充分体现了外资并购中股权并购模式的实际运作和潜在影响。安全审查在不同语境下有着不同的内涵和外延。在本文所关注的外资并购领域，安全审查主要聚焦于国家安全层面，旨在评估外资并购交易是否对东道国的国家安全构成威胁。这里的国家安全是一个广义的概念，不仅包括传统的国防军事安全，还涵盖关系国计民生的关键部门和产业的安全，如能源、电力、交通、通信、金融等重要产业，以及民族工业的安全。各国基于自身的国家利益和战略考量，对国家安全的界定和审查范围的确定存在一定差异。美国的外资并购国家安全审查范围极为广泛，除了上述关键领域，还包括涉及关键技术、基础设施、敏感信息等方面的并购交易。在华为、中兴等企业相关并购交易的审查中，美国以所谓的“国家安全威胁”为由，对涉及通信技术领域的外资并购进行严格审查，充分体现了其对国家安全审查范围的宽泛界定。明确外资并购与安全审查的概念，有助于准确把握外资并购安全审查法律制度的适用范围和审查重点。在实践中，只有清晰界定相关概念，才能合理判断哪些外资并购交易需要纳入安全审查范畴，以及在审查过程中应重点关注哪些方面的安全风险，从而确保国家安全审查制度能够有效发挥作用，既保障国家的安全和利益，又不阻碍外资并购活动的正常开展，实现吸引外资与维护国家安全的平衡。2.2理论依据外资并购安全审查法律制度的构建并非凭空而来，其背后有着坚实的理论基础作为支撑。这些理论依据从不同角度阐明了该制度存在的合理性和必要性，对于深入理解和完善外资并购安全审查法律制度具有重要意义。国家主权理论是外资并购安全审查制度的基石。国家主权是国家独立自主地处理对内对外事务的最高权力，是国家存在的根本标志。在经济全球化背景下，尽管国际经济合作日益紧密，但国家主权的核心地位并未改变。外资并购涉及外国投资者对东道国境内企业的控制权转移，这种经济活动若不受约束，可能会对东道国的主权产生潜在威胁。在能源领域，若外资大规模并购东道国的能源企业，可能会使东道国在能源供应、能源政策制定等方面受制于外国投资者，从而削弱国家对关键资源的掌控能力，损害国家主权。因此，基于国家主权理论，东道国有权对外资并购进行审查，以确保国家在经济、政治等各方面的主权不受侵犯，维护国家的独立自主地位。经济安全理论是外资并购安全审查制度的重要理论依据之一。经济安全是国家安全的重要组成部分，关乎国家经济体系的稳定运行和可持续发展。外资并购在带来资金、技术和管理经验的同时，也可能对东道国的经济安全构成挑战。跨国公司通过并购东道国企业，可能会在某些行业形成垄断地位，操纵市场价格，破坏市场竞争秩序，进而影响东道国相关产业的健康发展；外资并购还可能导致关键技术和知识产权的流失，削弱东道国的自主创新能力和产业竞争力；在金融领域，外资对金融机构的并购若缺乏有效监管，可能会引发金融风险，威胁国家的金融稳定。以法国阿尔卡特对上海贝尔的并购为例，阿尔卡特通过控股上海贝尔，在一定程度上影响了我国通信设备制造业的产业格局，对我国通信产业的自主发展和经济安全带来了潜在风险。为了维护国家的经济安全，东道国需要建立外资并购安全审查制度，对可能影响经济安全的外资并购交易进行严格审查和监管，防范经济风险，保障国家经济的稳定和安全。公共利益理论为外资并购安全审查制度提供了价值导向。公共利益是指社会全体成员的共同利益，它涵盖了社会公平、公共秩序、环境保护、消费者权益保护等多个方面。外资并购作为一种市场行为，虽然主要追求经济利益，但也不能忽视其对公共利益的影响。一些外资并购项目可能会导致大量裁员，影响社会就业稳定，损害劳动者的利益；在环境保护方面，若外资并购后的企业为追求利润最大化而忽视环保要求，可能会对当地的生态环境造成破坏；部分外资并购还可能导致产品或服务价格上涨，损害消费者的合法权益。从公共利益理论出发，东道国在审查外资并购项目时，需要综合考虑多方面因素，确保并购活动在促进经济发展的同时，不会对公共利益造成损害，实现经济发展与社会公共利益的平衡。2.3价值目标外资并购安全审查法律制度承载着多重价值目标，这些目标相互关联、相互影响，共同构成了该制度的价值体系，在维护国家整体利益和保障经济社会稳定发展方面发挥着不可或缺的作用。维护国家安全是外资并购安全审查制度的首要价值目标。国家安全是国家生存和发展的基础，是国家利益的核心体现。外资并购涉及外国投资者对本国企业的控制权转移，若缺乏有效审查，可能会对国家安全造成多方面威胁。在国防安全领域，外资对军工企业或与国防相关的关键技术企业的并购，可能导致军事机密泄露、国防工业体系受损，从而削弱国家的军事防御能力；在关键基础设施方面，如能源、交通、通信等领域，外资并购若不受管控，可能使国家在这些关乎国计民生的重要领域受制于外国投资者，一旦国际形势发生变化，将对国家的正常运转产生严重影响。以美国对涉及关键基础设施的外资并购审查为例，对于外资收购美国电力公司、港口运营企业等项目，CFIUS会进行严格审查，重点评估并购交易是否会影响美国能源供应安全、港口运营安全等，以确保国家安全不受威胁。促进经济发展也是该制度的重要价值追求。外资并购在一定程度上能够为东道国带来资金、先进技术和管理经验，有助于推动东道国企业的技术升级和产业结构优化，促进经济增长。合理的外资并购安全审查制度并非一味排斥外资，而是在保障国家安全的前提下，积极引导外资投向符合国家产业政策和发展战略的领域。通过审查，鼓励外资进入高新技术产业、战略性新兴产业等，能够提高我国相关产业的技术水平和国际竞争力，促进产业升级；外资对传统产业的并购，若能带来先进的管理模式和市场拓展渠道，也有助于传统产业提高生产效率、优化产品结构，实现可持续发展。我国鼓励外资参与国有企业改革，通过引入外资的资金和先进管理经验，推动国有企业提升竞争力，促进国有经济布局和结构调整，进而推动整个经济的发展。保障公平竞争是外资并购安全审查制度的另一重要价值目标。市场的公平竞争是市场经济健康发展的基石，能够激发企业的创新活力，提高资源配置效率。外资并购可能会导致市场结构发生变化，若外资通过并购形成垄断地位，将破坏市场的公平竞争环境，损害其他企业和消费者的利益。一些跨国公司凭借其强大的资金和技术实力，通过并购国内企业，排挤竞争对手，操纵市场价格，限制市场准入，从而阻碍行业的正常发展。外资并购安全审查制度通过对可能影响市场竞争的并购交易进行审查，防止外资并购导致垄断的形成，维护市场的公平竞争秩序，确保各类企业能够在公平的环境中开展经营活动。我国《反垄断法》与外资并购安全审查制度相互配合，对可能产生垄断影响的外资并购进行审查和干预，保障市场的公平竞争。三、我国外资并购安全审查法律制度现状分析3.1法律体系框架我国外资并购安全审查法律体系经过多年的发展与完善，已初步形成了一个多层次、多维度的框架结构，涵盖了法律、行政法规、部门规章以及规范性文件等多个层级，这些法律法规从不同层面和角度对外资并购安全审查进行规范和指导，共同构成了我国外资并购安全审查制度的法律基石。在法律层面，《中华人民共和国国家安全法》作为我国国家安全领域的基础性法律，为外资并购安全审查提供了根本性的法律依据。该法明确将维护国家安全作为国家的核心任务，强调保障国家经济安全、技术安全等重要方面，这为外资并购安全审查制度的建立和实施奠定了坚实的法律基础，为审查活动提供了上位法的指导和约束。《中华人民共和国反垄断法》虽主要侧重于维护市场竞争秩序，防止垄断行为的发生，但在外资并购领域，它与外资并购安全审查制度存在紧密的联系。当外资并购可能导致市场垄断，进而影响国家经济安全和产业安全时，反垄断法的相关规定可作为审查的重要依据，对并购行为进行规范和调整，与外资并购安全审查相互配合，共同维护国家的经济利益和市场秩序。《中华人民共和国外商投资法》是我国外商投资领域的基础性法律，其中明确规定国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查，这从法律层面正式确立了外资并购安全审查制度的地位和基本框架，为具体审查工作的开展提供了明确的法律指引。行政法规在我国外资并购安全审查法律体系中起着承上启下的重要作用。《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》是我国外资并购安全审查制度发展历程中的重要行政法规。该通知对并购安全审查的范围、内容、工作机制和程序等方面做出了详细规定，明确了审查范围包括外国投资者并购境内军工及军工配套企业、关系国家安全的重要产业企业且实际控制权可能被外国投资者取得的情形；审查内容涵盖并购交易对国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序以及涉及国家安全关键技术研发能力的影响。在审查工作机制上，建立了外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议制度，由发展改革委、商务部牵头，会同相关部门开展审查工作，为审查工作的具体实施提供了组织保障和操作规范。部门规章和规范性文件则进一步细化和补充了外资并购安全审查的相关规定，使其更具可操作性。商务部等部门发布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》对外资并购境内企业的相关事宜进行了全面规范，其中涉及外资并购安全审查的部分，对审查的具体程序、申报材料、审查期限等方面做出了详细规定，为外资并购安全审查的实际操作提供了具体的执行标准。《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》则针对自由贸易试验区这一特殊区域，在遵循国家总体外资并购安全审查制度的基础上，结合自贸试验区的特点和需求，对审查范围、审查程序等进行了有针对性的规定，体现了制度的灵活性和适应性，为自贸试验区内的外资并购安全审查工作提供了专门的指导。我国外资并购安全审查法律体系呈现出以法律为核心，行政法规为支撑，部门规章和规范性文件为补充的多层次结构。这种结构既保证了制度的权威性和稳定性，又兼顾了实际操作的灵活性和可操作性。然而，随着经济全球化的深入发展和我国对外开放程度的不断提高，外资并购活动日益复杂多样，现有的法律体系在面对新情况、新问题时，仍存在一些不足之处，需要进一步完善和优化。3.2审查机构与职责我国外资并购安全审查工作主要由外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议（以下简称联席会议）承担。联席会议在国务院的领导下，由发展改革委和商务部牵头，协同相关部门共同开展审查工作。这种多部门协作的审查机制，旨在充分整合各部门的专业优势和资源，全面、深入地评估外资并购对国家安全的影响。发展改革委作为宏观经济管理部门，在审查中发挥着关键作用。其职责涵盖对并购交易在国家宏观经济层面影响的评估，着重分析并购对国家经济稳定运行的作用，包括对产业结构调整、经济增长模式、区域经济发展平衡等方面的影响。在涉及能源资源领域的外资并购审查中，发展改革委需要考量并购是否有助于保障国家能源资源的稳定供应，是否符合国家能源战略规划，以及对国内能源产业竞争力提升的影响等。发展改革委还负责对并购项目的投资规模、投资方向等进行审查，确保并购活动与国家宏观经济政策和产业政策导向相一致。商务部作为主管国内外贸易和国际经济合作的部门，在审查中也肩负着重要职责。商务部主要负责审查外资并购交易的合规性，确保并购活动符合国家的外资政策和法律法规要求。商务部会严格审查并购交易是否符合外商投资准入负面清单的规定，对超出负面清单限制范围的并购申请，将依法进行严格把控。商务部还承担着收集和整理外资并购相关信息的任务，为联席会议的审查工作提供全面、准确的数据支持。在信息收集过程中，商务部会关注国际市场动态、行业发展趋势等信息，以便更好地评估外资并购对我国相关产业在国际市场竞争中的影响。除发展改革委和商务部外，联席会议还会根据外资并购所涉及的具体行业和领域，会同其他相关部门参与审查。在涉及军工及军工配套企业的并购审查中，国防科工局等部门将凭借其专业知识和行业经验，对并购交易可能对国防安全产生的影响进行深入分析和评估。这些部门会审查并购是否会影响国防关键技术的研发能力和保密性，是否会削弱我国国防工业的自主可控能力等。在涉及金融领域的外资并购审查中，人民银行、银保监会、证监会等金融监管部门将发挥重要作用，评估并购对金融稳定、金融安全和金融市场秩序的影响。这些部门会审查并购是否会导致金融风险的集聚，是否会影响我国金融监管的有效性，以及是否会对金融消费者权益保护产生不利影响等。然而，当前我国外资并购安全审查机构在实际运作中仍存在一些问题。联席会议制度虽然整合了多部门的力量，但在实际操作中，由于各部门之间的职责划分不够清晰明确，可能会出现职能交叉和重叠的情况，导致在审查过程中存在沟通协调不畅、工作效率低下的问题。不同部门对审查标准和重点的理解可能存在差异，这可能会影响审查结果的一致性和权威性。联席会议的决策机制也有待进一步完善，在面对复杂的外资并购案件时，如何确保决策的科学性和公正性，避免因部门利益或其他因素干扰而导致决策失误，是亟待解决的问题。3.3审查范围与标准我国对外资并购安全审查的范围有着明确且细致的界定，旨在全面涵盖可能对国家安全构成威胁的外资并购情形。依据《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，审查范围主要聚焦于两大关键领域。其一为军事国防相关领域，包括外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位。这些企业和单位对于国家的军事安全至关重要，一旦被外资不当控制，可能导致军事机密泄露、国防关键技术外流，进而严重削弱国家的军事防御能力，使国家在军事安全方面面临巨大风险。其二为关乎国计民生的重要行业，如重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且当实际控制权可能被外国投资者取得时，也纳入审查范围。在能源领域，外资对我国重要能源企业的并购若缺乏有效审查，可能会影响国家的能源供应稳定性，使国家在能源战略上受制于外国投资者，进而影响国家经济的稳定运行。在关键技术领域，外资并购可能导致我国自主研发的关键技术被外国掌控，阻碍我国相关产业的技术创新和发展，损害国家的科技竞争力。在审查标准方面，主要从四个维度进行考量。一是并购交易对国防安全的影响，这涉及到对国防需要的国内产品生产能力、国内服务提供能力和有关设备设施的评估。外资并购若导致国内国防产品生产能力下降，无法满足国防需求，或者影响国防服务的有效提供，以及对关键国防设备设施的安全和正常运行造成威胁，都将被视为可能损害国防安全。二是对国家经济稳定运行的影响，审查会关注并购是否会引发产业垄断，破坏市场竞争秩序，进而影响相关产业的健康发展，对国家整体经济的稳定和可持续发展产生不利影响。若外资通过并购在某一重要产业形成垄断地位，操纵市场价格，限制其他企业进入市场，将阻碍产业的创新和发展，破坏国家经济的稳定运行。三是对社会基本生活秩序的影响，例如并购是否会导致大量裁员，引发失业问题，影响社会就业稳定；是否会影响公共产品和服务的正常供应，如能源供应、交通运输服务等，从而对社会基本生活秩序造成干扰。四是对涉及国家安全关键技术研发能力的影响，审查会评估并购是否会导致关键技术的流失，抑制国内企业的自主创新能力，削弱国家在关键技术领域的研发实力，使国家在科技安全方面面临挑战。然而，我国目前的审查范围和标准在实际操作中仍存在一些不足之处。在审查范围上，虽然对重点领域进行了列举，但随着经济的快速发展和新兴产业的不断涌现，一些新兴领域如人工智能、大数据、云计算等数字经济领域的外资并购安全审查规定相对模糊。这些新兴领域具有技术更新快、数据安全风险高的特点，若不能及时明确其审查范围，可能会给国家安全带来潜在威胁。在审查标准方面，虽然规定了四个审查维度，但部分标准较为笼统和抽象，缺乏具体的量化指标和明确的判断依据。对于“国家经济稳定运行”“社会基本生活秩序”等概念，在实际审查中如何准确衡量并购交易对其的影响，缺乏详细的操作指南，导致审查人员在判断时存在较大的主观性和不确定性，影响审查结果的公正性和权威性。3.4审查程序我国外资并购安全审查程序有着明确的法律规定和操作流程，其目的在于确保审查工作有序、高效地开展，全面、准确地评估外资并购对国家安全的潜在影响。根据《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，我国外资并购安全审查程序主要包括申请、受理、审查和决定等关键环节。在申请环节，外国投资者并购境内企业时，需按照规定向商务部提出申请。若并购交易属于安全审查范围内，商务部应在5个工作日内提请外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议（以下简称联席会议）进行审查。除投资者主动申请外，国务院有关部门、全国性行业协会、同业企业及上下游企业若认为需要进行并购安全审查，也可通过商务部提出审查建议。联席会议在综合考量各方面因素后，若认为确有必要进行审查，则会启动审查程序。这一多元的申请启动机制，既充分尊重了投资者的自主申报权利，又为其他利益相关方提供了参与监督的途径，有助于全面发现潜在的安全风险。受理环节主要是商务部对申请材料的初步审核。商务部在收到申请后，会对材料的完整性和合规性进行审查。若申请材料齐全、符合要求，将予以受理，并及时将申请提交给联席会议；若材料存在缺失或不符合规定的情况，商务部会要求申请人在规定期限内补充或修改材料。在某外资并购能源企业的案例中，商务部在受理申请时发现申请人提交的关于企业未来运营规划的材料不够详细，无法准确评估并购对能源供应稳定性的影响，遂要求申请人补充详细的运营规划和市场分析报告，确保后续审查工作能够顺利进行。审查环节是整个审查程序的核心部分，分为一般性审查和特别审查两个阶段。一般性审查采取书面征求意见的方式进行。联席会议收到商务部提请安全审查的并购交易申请后，会在5个工作日内书面征求有关部门的意见。相关部门在收到书面征求意见函后，需在20个工作日内提出书面意见。若有关部门均认为并购交易不影响国家安全，则不再进行特别审查，由联席会议在收到全部书面意见后5个工作日内提出审查意见，并书面通知商务部。若有部门认为并购交易可能对国家安全造成影响，联席会议应在收到书面意见后5个工作日内启动特别审查程序。启动特别审查程序后，联席会议会组织对并购交易的安全评估，并结合评估意见对并购交易进行审查。评估过程中，可能会邀请相关领域的专家学者参与，运用专业知识和科学方法，对并购交易在国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序以及涉及国家安全关键技术研发能力等方面的影响进行全面、深入的分析。决定环节则是根据审查结果作出最终决策。若联席会议审查后认为并购交易不影响国家安全，将批准该并购交易；若认为并购交易可能对国家安全造成一定影响，但可以通过附加条件等方式消除影响的，会批准并购交易，并提出相应的附加条件，如要求外国投资者承诺在一定期限内保持企业的关键技术研发团队稳定、保障国内市场的产品供应等；若认为并购交易对国家安全已经造成或可能造成重大影响，联席会议会要求商务部会同有关部门终止当事人的交易，或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，消除该并购行为对国家安全的影响。从科学性角度来看，我国外资并购安全审查程序在一定程度上具有合理性。多元的申请启动机制能够充分调动各方力量，及时发现潜在安全风险；一般性审查和特别审查相结合的方式，既提高了审查效率，又确保了对可能影响国家安全的并购交易进行深入审查。然而，该程序在实际运行中也存在一些问题。在审查过程中，由于涉及多个部门，部门之间的沟通协调成本较高，可能会出现信息传递不及时、意见不一致等情况，影响审查效率。审查程序中的信息披露机制不够完善，公众对审查过程和结果的知情权难以得到充分保障，不利于社会监督的有效实施。3.5案例分析以凯雷收购徐工案为例，2005年10月25日，全球最大的私募股权投资基金之一美国凯雷投资集团，计划以3.75亿美元的价格收购徐工工程机械有限公司85%的股权，并签署战略投资协议。徐工集团作为我国生产大型装备制造业的龙头企业，在我国工程装备制造业中占据着重要地位，其产业安全与国家经济安全息息相关，因此该并购案引发了国家有关部委和舆论的高度关注。在审查过程中，商务部提出了20个问题，并要求徐工补充相应材料。这些问题涵盖多个关键方面，包括凯雷收购徐工的动机、收购后的安排、凯雷集团是否涉及美国军事产业、效益完成后中方控制力以及是否涉及业绩对赌条款等。经调查发现，凯雷作为私募股权投资基金，并不具备运营重型机械的能力，其收购目的在于转卖徐工集团，且后手被认定为在中国重型工程机械行业进行战略性并购侵蚀活动的卡特彼勒公司。基于这些调查结果，国家有关部委最终叫停了凯雷收购徐工案。从这一案例可以看出，我国外资并购安全审查制度在实践中发挥了重要作用。审查机构能够从多维度对并购交易进行深入审查，充分考虑并购交易对国家产业安全、经济安全等方面的潜在影响。通过对凯雷收购徐工案的审查，有效避免了我国关键产业被外资不当控制，维护了国家的产业安全和经济利益。然而，该案例也暴露出我国外资并购安全审查制度存在的一些问题。审查标准不够明确细化，在判断凯雷收购徐工是否会对国家安全造成影响时，缺乏具体量化的标准和明确的判断依据，更多依赖审查人员的主观判断，这可能导致审查结果的不确定性和不一致性。审查程序中的信息披露机制不够完善，公众对审查过程和结果的知情权难以得到充分保障，社会监督作用未能有效发挥。在审查过程中，各部门之间的协调配合还存在一定问题，沟通成本较高，影响了审查效率。四、外资并购安全审查法律制度存在的问题4.1法律位阶较低当前，我国外资并购安全审查法律制度主要由行政法规、部门规章以及规范性文件构成，这些规范性文件在实际操作中发挥了重要作用，但从整体法律体系的视角来看，其法律位阶相对较低。这一现状在一定程度上削弱了制度的权威性和稳定性，对我国外资并购安全审查工作的有效开展产生了不利影响。从权威性角度分析，法律位阶较低使得外资并购安全审查制度在执行过程中缺乏足够的威慑力。与法律相比，行政法规、部门规章和规范性文件的制定主体层级相对较低，其在社会各界的认可度和公信力也相应较弱。在一些复杂的外资并购案件中，当审查机构依据这些低层级规范文件做出审查决定时，可能会面临来自外资方或其他利益相关方的质疑。部分外资企业可能会认为这些规定缺乏足够的权威性，从而对审查结果的接受度不高，甚至可能通过各种途径寻求对审查决定的挑战，这不仅增加了审查工作的执行难度，也影响了审查制度的严肃性和权威性。在国际投资规则日益复杂和严格的背景下，低法律位阶的审查制度可能会使我国在国际投资领域的话语权和影响力受到一定限制，不利于我国在全球经济竞争中维护自身的利益。在稳定性方面，法律位阶较低导致制度容易受到政策调整和行政干预的影响。行政法规、部门规章和规范性文件的制定和修改相对较为灵活，往往会随着国家政策的变化和行政管理的需要进行调整。这种灵活性虽然在一定程度上能够使制度及时适应经济社会发展的变化，但也带来了稳定性不足的问题。频繁的政策调整和行政干预会使外资企业对我国的投资环境产生不确定性预期，影响其投资决策。外资企业在进行投资决策时，通常会考虑投资环境的稳定性和可预测性。若审查制度频繁变动，外资企业可能会担心自身的投资权益无法得到有效保障，从而对在我国进行投资并购持谨慎态度，这对于我国吸引外资、促进经济发展是不利的。一些已经进入审查程序的外资并购项目，可能会因为审查制度的突然调整而面临审查标准和程序的变化，这不仅增加了项目的审查成本和时间，也可能导致项目的不确定性增加，甚至可能使一些优质的外资并购项目流失。为了提升我国外资并购安全审查制度的权威性和稳定性，有必要提升其法律位阶。应推动制定专门的外资并购安全审查法律。通过全国人大及其常委会制定法律，明确外资并购安全审查的基本制度、审查机构的职责权限、审查范围和标准、审查程序以及法律责任等核心内容，使审查工作有更坚实的法律依据。专门法律的制定能够体现国家对外资并购安全审查工作的高度重视，增强制度的权威性和公信力，提高外资企业对我国投资环境的信心。在制定专门法律的过程中，可以充分借鉴国际先进经验，结合我国的实际国情，对审查制度进行系统设计和完善，确保法律的科学性和合理性。应注重与其他相关法律的协调与衔接。外资并购安全审查涉及国家安全、经济安全、市场竞争等多个领域，与《国家安全法》《反垄断法》《外商投资法》等法律密切相关。在提升法律位阶的过程中，要加强这些法律之间的协调与配合，避免出现法律冲突和漏洞，形成一个有机统一的法律体系，共同保障我国外资并购活动的健康有序发展。4.2审查标准模糊审查标准作为外资并购安全审查制度的核心要素，其明确性和科学性直接关系到审查结果的公正性与权威性。当前，我国外资并购安全审查标准存在一定程度的模糊性，这在实践中引发了诸多问题，对审查工作的有效开展造成了阻碍。我国现行法律法规虽对外资并购安全审查标准做出了规定，但部分标准较为笼统抽象，缺乏具体细化的衡量指标。《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》提出要从国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序以及涉及国家安全关键技术研发能力等方面进行审查。在实际操作中，对于如何准确判断并购交易对“国家经济稳定运行”和“社会基本生活秩序”的影响，缺乏明确的量化标准和判断依据。对于“国家经济稳定运行”，没有具体规定并购交易在市场份额、产业集中度、对上下游产业关联度等方面达到何种程度会被认定为影响经济稳定运行。在某外资并购国内某重要制造业企业的案例中，审查机构难以准确判断该并购对国家经济稳定运行的影响程度，因为缺乏具体的量化指标，不同审查人员可能会基于不同的理解和判断标准得出不同的结论，这使得审查结果存在较大的不确定性。审查标准的模糊还导致了审查过程中自由裁量权过大的问题。由于缺乏明确具体的审查标准，审查人员在评估外资并购交易时，不得不依靠自身的经验和主观判断来做出决策。这在一定程度上赋予了审查人员较大的自由裁量权，可能会导致审查结果受到审查人员个人认知、偏好和利益等因素的影响。在某些情况下，审查人员可能会因为对国家安全概念的理解不同，或者受到外部因素的干扰，而对同一外资并购交易做出不同的审查决定。这种审查结果的不一致性不仅损害了审查制度的公正性和权威性，也给外资企业带来了不确定性，影响了其投资决策。审查标准的模糊还使得我国外资并购安全审查制度在国际投资规则的大背景下，面临着与国际规则接轨的挑战。在全球经济一体化的进程中，各国的外资并购安全审查制度逐渐呈现出趋同的趋势，国际社会对审查标准的明确性和透明度提出了更高的要求。我国审查标准的模糊性可能会被其他国家误解为缺乏公平性和合理性，从而在国际投资谈判和争端解决中处于不利地位。在与其他国家签订双边或多边投资协定时，审查标准的不明确可能会引发对方的疑虑，影响协定的顺利签订和实施。在国际投资争端解决机制中，模糊的审查标准可能会导致我国在应对外资企业的申诉时，缺乏有力的法律依据和证据支持，增加了败诉的风险。为了解决审查标准模糊的问题，我国应加强对审查标准的细化和量化研究。建立具体的量化指标体系，对于涉及国家经济稳定运行、社会基本生活秩序等方面的审查标准，应从市场份额、产业集中度、就业人数、产品或服务价格波动等多个维度进行量化规定。明确规定外资并购后企业在相关产业中的市场份额不得超过一定比例，以防止垄断形成，维护市场竞争秩序，保障国家经济稳定运行。对于涉及关键技术研发能力的审查，应规定并购后企业在研发投入、研发人员数量和结构等方面的具体要求，确保关键技术研发能力不受损害。还应通过制定详细的审查指南或实施细则，对审查标准进行进一步解释和说明，明确审查的具体流程和方法，减少审查人员的自由裁量权，提高审查结果的一致性和可预测性。4.3审查程序不完善我国外资并购安全审查程序在保障国家安全、规范外资并购活动方面发挥了重要作用，但在实际运行中，也暴露出一些问题，亟待进一步优化和完善。审查时间过长是当前审查程序中较为突出的问题之一。外资并购安全审查涉及多个部门，审查环节较为复杂，从申请提交到最终审查决定的做出，往往需要耗费较长时间。在一般性审查阶段，联席会议书面征求有关部门意见的时间规定相对宽松，各部门反馈意见的时间参差不齐，这在一定程度上延长了审查周期。在特别审查阶段，组织安全评估以及结合评估意见进行审查的过程也较为繁琐，可能会进一步拖延审查时间。过长的审查时间不仅增加了外资并购的时间成本，还可能导致并购项目错过最佳时机，影响外资的积极性。对于一些时效性较强的并购项目，如涉及新兴技术领域的并购，过长的审查时间可能使企业错过市场机遇，导致技术落后于竞争对手，从而影响企业的发展和国家相关产业的竞争力。审查程序的透明度不高也是一个不容忽视的问题。在审查过程中，审查机构与申请人之间的信息沟通机制不够完善，申请人往往难以及时了解审查进展情况和审查机构的关注点。审查结果的公示和说明也不够充分，对于审查决定的依据和理由，缺乏详细的阐述和解释。这不仅容易引发申请人的误解和质疑，也不利于社会公众对审查工作的监督。在某外资并购项目中，审查机构做出不予批准的决定，但未向申请人充分说明具体原因，导致申请人对审查结果不满，引发了不必要的纠纷。审查程序的不透明还可能导致权力寻租等腐败行为的发生，损害审查制度的公正性和权威性。救济途径不足是我国外资并购安全审查程序中存在的另一个问题。当申请人对审查决定不服时，目前缺乏明确、有效的救济途径。虽然我国法律规定了行政复议和行政诉讼等救济方式，但在外资并购安全审查领域，这些救济方式的适用存在一定的局限性。行政复议往往是向上一级行政机关提出，而审查机构与上一级行政机关之间可能存在一定的利益关联，这可能会影响复议结果的公正性。行政诉讼的程序较为复杂，耗时较长，且在实践中，由于外资并购安全审查涉及国家安全等敏感问题，法院在审理此类案件时可能会面临诸多困难，导致申请人的合法权益难以得到及时有效的保障。为了解决审查程序中存在的问题，应采取一系列针对性的措施。要优化审查流程，合理缩短审查时间。明确各部门在审查过程中的职责和时间节点，加强部门之间的协调与配合，建立高效的信息沟通机制，确保审查工作能够顺利推进。对于一般性审查，可适当缩短征求意见的时间，同时要求各部门按时反馈意见；对于特别审查，应制定详细的审查计划，提高审查效率。要提高审查程序的透明度。建立健全审查信息公开制度，及时向申请人和社会公众公开审查进展情况、审查结果以及审查依据和理由。加强审查机构与申请人之间的沟通交流，充分听取申请人的意见和建议，保障申请人的知情权和参与权。还应完善救济途径，为申请人提供有效的权利保障。明确规定申请人对审查决定不服时的救济方式和程序，拓宽救济渠道，如建立专门的外资并购安全审查仲裁机制，为申请人提供更加便捷、高效的救济途径。加强对救济程序的监督，确保救济结果的公正性和合法性。4.4监督机制缺失有效的监督机制是保障外资并购安全审查制度公正、透明、高效运行的关键环节。然而，当前我国外资并购安全审查在监督机制方面存在明显缺失，这在很大程度上制约了制度的有效实施，影响了审查结果的公信力和权威性。在我国现行的外资并购安全审查体系中，内部监督存在诸多不足。各审查部门之间缺乏有效的监督制衡机制，联席会议虽然由多个部门组成，但部门之间更多的是协同开展审查工作，对于其他部门在审查过程中的行为缺乏监督和约束。在审查过程中，若某一部门因自身利益或其他因素影响，未能严格按照审查标准和程序进行审查，其他部门难以对其进行有效监督和纠正。由于缺乏内部监督，审查工作容易受到部门利益、地方保护主义等因素的干扰，导致审查结果出现偏差。在一些涉及地方重要企业的外资并购审查中，地方政府可能出于地方经济发展的考虑，对审查部门施加压力，影响审查的公正性，而内部监督机制的缺失使得这种不合理的干预难以得到有效遏制。外部监督同样面临困境。公众参与监督的渠道不畅，信息不对称问题严重。外资并购安全审查涉及国家安全等敏感信息，审查机构往往出于保密考虑，对审查过程和结果的信息披露极为有限，公众难以获取全面、准确的审查信息。在一些外资并购项目审查中，公众只能通过媒体报道获取有限的信息，对于审查的具体标准、依据和过程了解甚少，无法对审查工作进行有效的监督。缺乏专业的第三方监督机构，虽然我国存在一些行业协会、研究机构等社会组织，但它们在外资并购安全审查监督方面的作用尚未得到充分发挥。这些社会组织缺乏相应的法律授权和资源支持，难以对审查工作进行深入、专业的监督。在国际上，一些发达国家设立了专门的独立监督机构，负责对外资并购安全审查进行监督，确保审查工作的公正性和合法性。我国目前尚未建立类似的专业第三方监督机构，这使得外部监督力量相对薄弱。为了健全外资并购安全审查的监督机制，应从内部和外部两个层面着手。在内部监督方面，应明确各审查部门之间的监督职责和权限，建立相互监督的工作机制。可以设立专门的内部监督小组，由各部门选派代表组成，负责对审查工作进行全程监督。内部监督小组有权对审查过程中的违规行为进行纠正和问责，确保审查工作严格按照法律法规和程序进行。在外部监督方面，应拓宽公众参与监督的渠道，提高审查信息的透明度。审查机构应定期发布审查报告，详细说明审查的项目、标准、过程和结果，接受公众的监督。还应建立公众反馈机制，鼓励公众对审查工作提出意见和建议。可以设立专门的投诉热线和网络平台，方便公众反映问题。要培育和发展专业的第三方监督机构，赋予其一定的法律地位和监督权力。第三方监督机构可以由行业专家、法律学者、社会代表等组成，对审查工作进行独立、客观的评估和监督。通过建立健全内部和外部监督机制，形成全方位、多层次的监督体系，确保外资并购安全审查制度的公正、透明、高效运行。五、国际外资并购安全审查法律制度比较与借鉴5.1美国美国作为全球最早构建外资并购安全审查制度的国家之一，其相关法律制度历经多年发展与完善，已形成一套成熟且完备的体系，在全球范围内具有重要的示范和借鉴意义。美国外资并购安全审查法律制度的发展历程漫长且曲折，反映了美国在不同历史时期对国家安全和经济利益的权衡与考量。该制度最早可追溯至第一次世界大战期间的《与敌贸易法》，当时出于战争时期国家安全的特殊需求，美国开始对外资进行一定程度的管控。此后，随着国际经济形势的变化和外资流入的增加，美国对国家安全与外国投资关系的关注日益加深。1975年，福特总统发布第11858号行政令，正式成立美国外国投资委员会（CFIUS），标志着美国外资并购国家安全审查制度的初步建立。CFIUS最初主要负责监控外资对美国的影响，并协调适用于外资的相关政策，但此时其审查权限相对有限。1988年，美国国会通过《1950年国防生产法》修正案，即著名的《埃克森—佛罗里奥修正案》，授权美国总统和CFIUS对外资进行国家安全审查，规定只要有可信证据证明外资并购交易可能对国家安全构成威胁，就可依据该法案阻止交易。这一修正案的通过，极大地强化了CFIUS的审查权力，使其从一个相对松散的监控机构转变为具有实际审查和干预能力的权威部门，也标志着美国外资并购国家安全审查制度的正式确立。2007年，美国国会通过《外国投资与国家安全法》（FINSA），进一步扩大了外国投资国家安全审查范围，对审查标准、审查程序和审查机构等方面进行了改进和完善。2018年，美国颁布《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），再次对CFIUS的审查权限进行了扩大和细化，加强了对关键技术和基础设施等领域的审查，并提出了“例外国家”或“例外领域”的概念。这些法律的不断修订和完善，充分体现了美国外资并购安全审查制度与时俱进的特点，以适应不断变化的国际经济形势和国家安全需求。美国外资并购安全审查的核心机构是CFIUS，这是一个跨部门的政府机构，由来自财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、贸易代表办公室和科技政策办公室等九个部委的领导组成，主席由美国财政部长担任。CFIUS成员各自分工明确，涵盖了经济、法律、国防、外交等多个领域，能够从不同角度对外资并购交易进行全面审查。CFIUS直接向总统负责，具有直接调查案件并作出决定的权力，这使得其在审查过程中具有较高的权威性和决策效率。各成员机构在CFIUS的代表均为高级别官员，能够迅速对审查项目做出决策，确保审查工作的高效进行。美国外资并购安全审查的范围极为广泛，几乎涵盖了所有可能对国家安全构成威胁的领域。在《外国投资与国家安全法》（FINSA）和《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）中，明确规定了需要接受安全审查的领域，包括国防、关键技术、基础设施、能源、通信、金融、农业等多个关键领域。在关键技术领域，涵盖了人工智能、半导体、生物技术、量子计算等前沿技术；在基础设施领域，包括交通、电力、供水、通信网络等重要基础设施。美国法律对提交国家安全审查的交易数额或持股比例并无明确的“门槛”或金额规定，任何可能导致美国企业被外国控制的交易均有可能引发国家安全审查。只要CFIUS认为有必要，任何交易在任何时候都有可能接受审查，这充分体现了美国审查范围的宽泛性和不确定性。在审查标准方面，美国法律虽未对“国家安全”给出明确统一的定义，但在审查过程中会综合考虑多方面因素。根据相关法律规定，CFIUS在审查时需考虑的因素主要包括11项，如交易对美国国防安全的影响，包括对美国国防生产能力、军事装备供应能力以及关键军事技术保密性的影响；对美国关键基础设施的影响，包括对基础设施的运营控制、安全性和可靠性的影响；对美国关键技术的影响，包括对技术研发能力、技术转让和技术扩散的影响；对美国经济和金融稳定的影响，包括对特定产业的竞争力、就业市场以及金融体系稳定性的影响等。CFIUS还会考虑外国投资者的背景，如是否受外国政府控制、是否有从事危害国家安全活动的记录等因素。这些审查标准的设定，既具有一定的原则性，又给予CFIUS一定的自由裁量权，以便其能够根据具体情况灵活判断外资并购交易是否对国家安全构成威胁。美国外资并购安全审查程序具有明确的法律规定和严格的操作流程，主要包括自愿申报、审查、调查和总统决定四个阶段。在自愿申报阶段，交易方可以自愿向CFIUS提交并购交易的相关信息，请求进行审查。若交易方未自愿申报，CFIUS也可主动发起审查。审查阶段分为初审和调查两个环节。初审阶段，CFIUS在收到申报材料后，会在30天内对交易进行初步审查，评估交易是否可能对国家安全构成威胁。若CFIUS认为交易存在潜在风险，将进入调查阶段，调查期限一般为45天。在调查阶段，CFIUS会对交易进行深入调查，收集更多信息，包括与相关部门和机构进行沟通协调，征求专家意见等。调查结束后，CFIUS会根据调查结果向总统提出建议，总统在15天内做出最终决定。总统有权批准交易、有条件批准交易或禁止交易。若总统禁止交易，交易方不得继续进行并购活动。美国的审查程序还注重信息的收集和共享，CFIUS在审查过程中有权要求交易方提供详细的信息，包括并购目的、交易结构、资金来源、未来运营计划等。CFIUS还会与其他相关部门和机构进行信息共享，确保审查工作的全面性和准确性。美国外资并购安全审查法律制度具有立法确定审查制度、审查范围无限扩展、审查机构级别高和法律法规修订频繁等特点。通过立法确立审查制度，使得审查机构的权责及组成、审查范围、审查标准、审查流程等均具有内在的系统性、规范性和稳定性，可使外国投资者形成明确的预期，也给予了外国投资者维护自身权益的保障。审查范围的无限扩展，能够最大程度地防范外资并购对国家安全可能产生的潜在威胁。审查机构级别高、权力大，直接向总统负责，能够迅速做出决策，提高审查效率。法律法规的频繁修订，使美国的审查制度能够根据经济发展的需要和国际形势的变化，及时调整和完善，更好地适应不断变化的国家安全需求。这些特点和经验对于我国完善外资并购安全审查法律制度具有重要的借鉴意义，我国可在提升法律位阶、明确审查范围和标准、提高审查机构的权威性和决策效率等方面，充分吸收美国的有益经验，结合我国实际国情，推动我国外资并购安全审查法律制度的不断完善。5.2欧盟欧盟作为区域经济一体化的典范，其外资并购安全审查法律制度在保障区域经济安全和促进成员国协调合作方面发挥着重要作用。欧盟外资并购安全审查法律制度并非一蹴而就，而是在经济全球化和区域一体化的背景下，逐步发展和完善起来的。在早期，欧盟秉持资本自由流动的原则，对外资并购持相对开放的态度。随着国际经济形势的变化和外资并购活动的日益频繁，欧盟开始意识到外资并购可能对其国家安全和公共利益带来潜在威胁。2019年，欧盟颁布了《欧盟外商直接投资审查条例》（简称《欧盟审查条例》），这标志着欧盟在欧盟层面建立了统一的外资安全审查框架。在此之前，外资安全审查主要属于各成员国主权范围内的事项，各成员国的审查标准和程序存在差异。《欧盟审查条例》的出台，旨在加强欧盟整体对外资并购的监管，提高审查的协调性和一致性。《欧盟审查条例》建立了一个具有弹性的外资安全审查制度，为欧盟和各成员国提供了一个沟通与协调的平台。在审查机制方面，该条例规定了审查的基本程序和要求。对于具有外资安全审查机制的成员国，提出了给予第三国非歧视性待遇、规定成员国考虑他国与欧盟委员会意见的时限、保护机密信息以及建立审查决定的救济机制等最低要求。成员国需要向欧盟委员会上报其外资审查情况，已设立审查机制的国家还需上报其适用情况。无论是即将建立还是已经进行审查制度修订的成员国，都应在行为发生后的30天内告知欧盟委员会。在实体规范方面，《欧盟审查条例》非穷尽式列举了欧盟及其成员国在对外资进行安全审查时需要考量的因素，主要涉及国家安全和公共利益的保护。这些因素包括关键基础设施，如能源、交通、通信等重要基础设施，不仅涵盖物理意义上的设施，还包括虚拟基础设施；关键技术和两用物件，涉及先进的信息技术、生物技术、新能源技术等关键技术领域，以及可用于民用和军事目的的两用物件；关键供给，包括对能源、原材料等关键物资的供应保障；个人信息数据或其获取和控制能力，随着数字经济的发展，个人信息数据的安全日益重要，外资并购若涉及对大量个人信息数据的获取和控制，可能会对国家安全和公共利益产生影响；媒体自由度和多元性，确保外资并购不会对媒体的独立性和多样性造成损害，维护信息传播的公平和公正。该条例还规定了需要严格审查的三种投资者主体。包括第三国政府直接或间接控制的投资者因素，涉及国有企业、政府或军事机构控制的实体，这类投资者可能因与政府的关联而引发对其投资目的和行为的担忧；参与影响安全和公共秩序活动的投资者，其过往的行为可能表明其对欧盟的安全和公共秩序存在潜在威胁；从事违法或犯罪行为等重大风险的投资者，这类投资者的不良记录使其投资行为更需谨慎审查。欧盟的外资并购安全审查制度与美国相比，存在一些显著差异。在审查机构方面，美国有专门的跨部门机构CFIUS负责审查，直接向总统负责，权力集中且权威性高。欧盟则是通过《欧盟审查条例》建立了一个协调机制，审查权力在欧盟委员会和各成员国之间分配，注重成员国之间的合作与协调。在审查范围上，美国的审查范围极为广泛，几乎涵盖所有可能对国家安全构成威胁的领域，且对交易数额或持股比例无明确门槛。欧盟虽然也关注关键领域，但更强调成员国之间的一致性和协调性，审查范围相对较为明确和具体。在审查标准方面，美国虽未对“国家安全”给出明确统一的定义，但通过列举多方面因素进行综合判断，给予审查机构较大的自由裁量权。欧盟则在《欧盟审查条例》中明确列举了审查考量因素，相对更为具体和细致。欧盟外资并购安全审查法律制度对我国具有多方面的启示。在审查标准方面，我国可以借鉴欧盟的做法，进一步细化审查标准，明确列举审查时需要考虑的具体因素，提高审查标准的可操作性和透明度。在审查机构的协调方面，欧盟注重成员国之间的沟通与合作，我国在完善外资并购安全审查制度时，也应加强各审查部门之间的协调配合，建立高效的信息共享和沟通机制。在审查制度的灵活性方面，欧盟的审查制度具有一定的弹性，能够适应不同成员国的需求和实际情况。我国可以学习这种灵活性，在制定审查制度时，充分考虑不同地区、不同行业的特点，使审查制度更具适应性和针对性。5.3其他国家除了美国和欧盟，其他一些国家也建立了各具特色的外资并购安全审查法律制度，这些制度在维护国家安全、促进经济发展等方面发挥着重要作用，其成功经验值得我国深入研究和借鉴。日本的外资并购安全审查制度以《外汇及外国贸易法》为核心，对外资并购活动进行严格监管。日本的审查范围主要集中在对国家安全和公共秩序有重要影响的行业，如国防、核能、电力、天然气、石油、航空、铁路等领域。在这些关键领域，若外资并购可能导致日本企业的控制权转移给外国投资者，从而对国家安全和公共秩序产生潜在威胁时，将启动审查程序。日本对外国投资者在特定行业的投资比例也有严格限制，当外国投资者在某些特定行业的持股比例超过一定阈值时，需事先向日本政府申报并接受审查。日本对外国投资者在航空运输业的持股比例限制为不超过三分之一，在广播业的持股比例限制为不超过五分之一。日本的审查标准主要从国家安全、公共秩序和公共安全等方面进行考量。在国家安全方面，重点评估外资并购是否会影响日本的国防安全、关键技术安全以及对重要战略资源的掌控能力。若外资并购涉及国防关键技术企业，审查机构会详细评估并购是否会导致技术外流，影响日本的军事装备研发和生产能力。在公共秩序和公共安全方面，审查机构会考虑并购是否会对日本的社会稳定、能源供应安全、交通运输安全等产生负面影响。若外资并购可能导致能源供应中断，影响社会正常运转，将被视为对公共秩序和公共安全构成威胁。日本的审查程序较为严谨，分为事前申报和事后报告两种方式。对于需要事前申报的外资并购项目，外国投资者需在并购交易实施前向日本财务省和相关主管部门提交申报文件。审查机构在收到申报文件后，会对并购交易进行全面审查，审查期限一般为30天。若审查机构认为并购交易存在问题，可要求外国投资者补充材料或延长审查期限。对于符合一定条件的外资并购项目，外国投资者需在并购交易完成后进行事后报告。日本还建立了快速审查机制，对于一些紧急情况或对国家安全影响较小的并购项目，可通过快速审查程序进行处理，以提高审查效率。澳大利亚的外资并购安全审查制度主要依据《1975年外国收购与接管法》及其配套法规。澳大利亚的审查范围广泛，涵盖了农业、能源、电信、媒体、金融、房地产等多个重要领域。在农业领域，外资对澳大利亚大型农业企业或大片农田的收购，若可能影响澳大利亚的粮食安全和农产品供应，将受到严格审查。在能源领域，外资对澳大利亚能源资源企业的并购，尤其是涉及关键能源基础设施和重要能源资源控制权转移的项目，审查更为严格。澳大利亚的审查标准主要包括对国家安全、国家利益和竞争环境等方面的考量。在国家安全方面，审查机构会评估外资并购是否会对澳大利亚的国防安全、关键基础设施安全和战略资源安全产生威胁。若外资并购可能导致关键基础设施被外国控制，影响其正常运行和安全性，将被视为对国家安全构成威胁。在国家利益方面，审查机构会综合考虑并购对澳大利亚经济发展、就业、产业竞争力等方面的影响。若并购有助于促进澳大利亚的经济增长、创造就业机会和提升产业竞争力，且不会对国家安全和公共利益造成损害，可能会获得批准。在竞争环境方面，审查机构会依据竞争法的相关规定，评估并购是否会导致市场垄断，损害市场竞争秩序，影响消费者利益。澳大利亚的审查程序包括自愿申报和强制申报两种情况。对于自愿申报的项目，外国投资者可自行决定是否向澳大利亚外国投资审查委员会（FIRB）提交申报文件。对于强制申报的项目，若外资并购符合特定条件，如交易金额超过一定门槛、涉及特定敏感行业等，外国投资者必须向FIRB提交申报文件。FIRB在收到申报文件后，会对并购交易进行审查，审查期限一般为30天。对于复杂的并购项目，审查期限可延长至90天。FIRB在审查过程中，会广泛征求相关部门和利益相关方的意见，综合各方意见后做出审查决定。若FIRB认为并购交易不符合国家安全和国家利益的要求，可建议政府否决该并购交易；若认为并购交易可以接受，但需要附加条件以保障国家安全和国家利益，可提出相应的附加条件。通过对美国、欧盟、日本和澳大利亚等国家和地区外资并购安全审查法律制度的比较分析，可以总结出一些可供我国借鉴的共同经验和做法。在审查范围方面，应结合我国的实际国情和国家安全需求，进一步明确和扩大审查范围，将涉及关键技术、重要基础设施、能源资源、粮食安全等领域的外资并购项目纳入审查范围，确保国家关键产业和战略资源的安全。在审查标准方面，应借鉴其他国家的有益经验，制定明确、具体且具有可操作性的审查标准，减少审查标准的模糊性和不确定性。通过列举具体的审查因素和量化指标，使审查人员在审查过程中有明确的依据，提高审查结果的公正性和权威性。在审查程序方面，应优化审查流程，合理缩短审查时间，提高审查效率。建立健全审查信息公开制度，加强审查机构与申请人之间的沟通交流，提高审查程序的透明度。还应完善审查结果的救济机制，为申请人提供有效的权利保障。在审查机构方面，应加强审查机构之间的协调配合，建立高效的信息共享和沟通机制。明确各审查机构的职责和权限，避免出现职能交叉和重叠的情况，提高审查工作的效率和质量。六、完善我国外资并购安全审查法律制度的建议6.1提升法律位阶我国当前外资并购安全审查法律制度主要依赖行政法规和部门规章，法律位阶相对较低，这在一定程度上影响了制度的权威性和稳定性。为了更好地适应经济全球化的发展趋势，有效应对外资并购带来的国家安全挑战，提升法律位阶、制定专门的外资并购安全审查法具有重要的现实意义。制定专门的外资并购安全审查法，能够从根本上确立该制度的法律地位，增强制度的权威性和公信力。目前，我国虽已建立外资并购安全审查机制，但相关规定分散在多个法律法规中，缺乏系统性和统一性。通过制定专门法律，可以将外资并购安全审查的各项规定进行整合，形成一个完整、协调的法律体系。这不仅有助于消除不同法律法规之间可能存在的冲突和矛盾，还能使外资并购安全审查工作有更明确、更权威的法律依据，提高审查的公正性和透明度。在法律的主要内容和框架方面，应涵盖以下关键要素。明确审查机构的设置、职责和权限是法律的重要内容之一。规定由外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议作为审查的核心机构，详细阐述各成员部门在审查过程中的具体职责，避免职责不清导致的审查效率低下和权力寻租等问题。还应赋予联席会议明确的调查权、决定权和监督权，确保其能够有效履行审查职责。清晰界定审查范围和标准是法律的核心要点。在审查范围上，除了现行规定中涉及国防安全和重要行业的并购交易外，还应与时俱进，将新兴技术领域如人工智能、大数据、区块链等纳入审查范围。这些新兴技术对国家未来发展具有重要战略意义，其相关的外资并购可能会对国家安全产生潜在影响，必须加以严格审查。在审查标准方面，应进一步细化和量化现有的审查标准，明确规定在评估外资并购对国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序以及涉及国家安全关键技术研发能力的影响时，具体的衡量指标和判断依据。可以规定在评估对国家经济稳定运行的影响时，考虑并购后企业在相关产业的市场份额、对上下游产业的关联度以及对产业创新能力的影响等量化指标。优化审查程序是提高审查效率和质量的关键。法律应明确规定审查的各个环节和时间节点，建立快速审查通道，对于一些对国家安全影响较小的外资并购项目，可适用快速审查程序，缩短审查时间，提高审查效率。还应加强审查过程中的信息沟通和反馈机制，确保审查机构与申请人之间能够及时、准确地交流信息，保障申请人的知情权和参与权。法律还应明确规定违反外资并购安全审查制度的法律责任。对于未按规定申报、提供虚假信息或违反审查决定的外资并购项目，应依法追究相关责任人的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任。通过明确的法律责任规定，增强法律的威慑力，确保外资并购安全审查制度得到有效执行。6.2明确审查标准为解决当前我国外资并购安全审查标准模糊的问题，亟需构建一套全面、细致且具有可操作性的审查标准体系，以确保审查工作的公正性、准确性和权威性，实现维护国家安全与促进经济发展的平衡。对国家安全的概念进行清晰界定是完善审查标准的基础。我国应通过立法或司法解释，明确“国家安全”在外资并购安全审查语境下的内涵和外延。在内涵方面，国家安全不仅包括传统的国防军事安全，还应涵盖经济安全、科技安全、信息安全、资源安全等多个关键领域。经济安全涉及国家经济体系的稳定运行，包括产业安全、金融安全、市场竞争秩序等；科技安全关乎国家在关键技术领域的自主创新能力和技术控制权；信息安全则侧重于保障国家信息系统的安全稳定运行以及重要信息的保密性、完整性和可用性；资源安全主要关注国家对能源、原材料等重要资源的掌控和供应稳定性。在外延上，应明确列举哪些具体的行业、领域和事项属于国家安全的范畴。国防军工、关键信息基础设施