论我国外资并购国家安全审查制度的构建与完善

论我国外资并购国家安全审查制度的构建与完善一、引言1.1研究背景与意义随着经济全球化进程的加速，跨国投资活动日益频繁，外资并购作为国际直接投资的重要方式，在全球经济格局中扮演着愈发关键的角色。自20世纪90年代中期以来，经济全球化和信息技术革命促使国际竞争愈发激烈，跨国公司为寻求更广阔的市场、更丰富的资源和更低的生产成本，纷纷开展跨国并购活动，这成为推动当代国际直接投资高速增长的主要动力。在这一浪潮中，中国凭借巨大的市场潜力、丰富的人力资源和不断优化的投资环境，吸引了大量外资流入，成为全球最具吸引力的投资目的地之一。外资并购在为我国带来资金、技术和先进管理经验，推动产业升级和经济发展的同时，也对我国国家安全产生了潜在威胁。从经济安全角度看，一些外资并购可能导致关键产业被外资控制，影响产业的自主发展能力和供应链的稳定性。例如，在某些制造业领域，跨国公司通过并购国内企业，逐渐占据市场主导地位，可能削弱我国相关产业在国际市场上的竞争力，甚至影响到国家的经济主权。在技术安全方面，部分外资并购可能涉及对我国核心技术和知识产权的获取，若缺乏有效监管，可能导致技术外流，危及国家的技术安全和创新能力。如一些涉及高新技术产业的并购案例中，外国投资者可能通过并购获取我国企业的关键技术，从而影响我国在该领域的技术研发和产业发展。从国家安全的其他维度考量，外资并购在国防安全和社会稳定等方面也存在潜在风险。在涉及国防工业、关键基础设施等敏感领域的并购中，如果审查不严，可能使国家的国防安全面临隐患。部分外资并购行为还可能对国内就业市场、社会文化等方面产生一定冲击，进而影响社会的稳定与和谐。面对外资并购带来的机遇与挑战，世界各国普遍建立了外资并购国家安全审查制度，以平衡吸引外资与维护国家安全的关系。美国作为最早建立该制度的国家之一，于1988年通过了《1950年国防生产法》第721条修正案，即《埃克森——费罗里奥修正案》，并在1991年由财政部颁布了实施细则，明确了外国投资委员会内部各部门的协作方式及审查的原则、范围、程序和标准。欧盟也在2019年出台了《欧盟外国直接投资审查条例》，建立了统一的外资安全审查框架，加强了对涉及关键技术和基础设施等领域外资并购的审查。在这样的国际背景下，我国也在不断探索和完善外资并购国家安全审查制度。近年来，我国陆续出台了一系列相关法律法规，如《反垄断法》《关于外国投资者并购境内企业的规定》《外商投资安全审查办法》等，初步构建起外资并购国家安全审查的法律框架。但与发达国家相比，我国的审查制度仍存在一些不足之处，如审查标准不够明确、审查程序有待优化、审查机构的协调机制尚不完善等，难以有效应对日益复杂的外资并购形势。因此，深入研究外资并购中国家安全审查制度具有重要的现实意义。一方面，有助于我国在积极吸引外资、充分利用国际资源的同时，有效防范外资并购对国家安全带来的潜在风险，维护国家的核心利益和经济社会的稳定发展。另一方面，通过对现有审查制度的剖析和完善，能够为相关政策的制定和法律的修订提供理论支持和实践参考，促进我国外资并购国家安全审查制度的科学化、规范化和法治化，提升我国在国际投资领域的话语权和竞争力，为我国经济的高质量发展营造良好的外部环境。1.2国内外研究现状随着外资并购活动在全球范围内的日益活跃，外资并购国家安全审查制度成为学术界和实务界关注的焦点，国内外学者从不同角度对其进行了深入研究。国外方面，美国作为该领域研究的先行者，相关理论和实践经验较为丰富。学者们围绕美国外国投资委员会（CFIUS）的审查机制展开了广泛探讨。如[学者姓名1]在其研究中详细剖析了CFIUS审查标准的演变，从最初侧重于国防安全，逐渐扩展到涵盖关键技术、基础设施等多领域的综合考量，强调了审查标准应随着国家战略利益的变化而动态调整。[学者姓名2]则通过对一系列典型案例的分析，揭示了CFIUS审查程序的复杂性和严谨性，包括自愿申报与强制申报的条件、审查的不同阶段及时间节点等，指出透明且规范的审查程序对于平衡国家安全与外资引进至关重要。在欧盟，随着《欧盟外国直接投资审查条例》的实施，学者们对欧盟层面统一审查框架的研究不断深入。[学者姓名3]探讨了欧盟外资审查制度中成员国与欧盟委员会之间的协作模式，认为这种协作机制既尊重了成员国的主权，又实现了在关键领域对外资并购风险的协同管控。[学者姓名4]则关注审查条例中对关键技术和基础设施等概念的界定，指出明确的界定有助于增强审查的可操作性和确定性。国内研究起步相对较晚，但近年来发展迅速。许多学者致力于对我国外资并购国家安全审查制度的构建与完善进行研究。[学者姓名5]分析了我国现有审查制度在法律体系方面的不足，指出目前相关规定较为分散，缺乏一部统一的外资并购国家安全审查基本法，导致在实际操作中存在标准不统一、协调难度大等问题。[学者姓名6]则聚焦审查标准的细化，提出应结合我国国情，明确关键产业、技术安全、国防安全等具体审查指标，以提高审查的科学性和精准性。在审查程序方面，[学者姓名7]认为我国应优化审查流程，减少不必要的环节，提高审查效率，同时建立有效的信息披露机制，保障外国投资者的知情权。[学者姓名8]通过对国际经验的比较研究，建议我国建立独立的审查机构，赋予其明确的职责和权限，避免多部门联合审查可能出现的职责不清、效率低下等问题。当前研究仍存在一些不足之处。在审查标准的量化研究方面相对薄弱，如何构建科学合理的量化指标体系，以更准确地评估外资并购对国家安全的影响，尚未形成统一的认识。对于新兴产业和技术领域的外资并购审查研究不够深入，随着人工智能、大数据、新能源等新兴产业的快速发展，外资在这些领域的并购活动日益频繁，现有审查制度如何有效应对这些新变化，需要进一步探索。不同国家和地区审查制度的比较研究多停留在表面，缺乏对深层次制度背景和文化差异的挖掘，难以充分发挥比较研究对我国制度完善的借鉴作用。本文拟在现有研究的基础上，通过深入的比较分析和实证研究，进一步细化审查标准，构建量化评估模型；加强对新兴产业外资并购审查的研究，提出针对性的审查策略；同时，从制度背景和文化根源的角度深入剖析国际经验，为我国外资并购国家安全审查制度的完善提供更具深度和可行性的建议。1.3研究方法与思路本研究综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析外资并购中国家安全审查制度。文献研究法是本研究的基础方法之一。通过广泛查阅国内外相关文献，包括学术期刊论文、学位论文、专著、政府报告以及国际组织发布的研究资料等，梳理外资并购国家安全审查制度的理论基础、发展历程和研究现状。全面了解国内外学者在该领域的研究成果和观点分歧，掌握相关理论的演进脉络，为后续研究提供坚实的理论支撑。在梳理经济安全理论相关文献时，分析不同学者对经济安全要素的界定和解读，从而明确外资并购对经济安全各维度影响的研究重点。通过对各国审查制度立法文献的研究，深入了解不同国家制度构建的背景、原则和具体规定，为比较研究奠定基础。案例分析法为研究提供了丰富的实践依据。选取具有代表性的外资并购案例，如美国的“罗尔斯（Rans）并购案”、中国的“凯雷并购徐工案”等，对这些案例的审查过程、审查依据、最终结果以及产生的影响进行详细剖析。通过案例分析，深入理解外资并购国家安全审查制度在实际操作中的运行机制，揭示审查过程中存在的问题和挑战，以及不同国家在应对类似并购情况时的策略差异。在分析“凯雷并购徐工案”时，探讨我国当时审查制度在审查标准、程序以及各部门协调等方面的实践情况，总结经验教训，为完善我国审查制度提供实践参考。比较研究法是本研究的重要方法之一。对美国、欧盟、日本等发达国家和地区的外资并购国家安全审查制度进行系统比较，分析它们在审查机构设置、审查范围界定、审查标准制定、审查程序设计以及救济措施等方面的异同。通过比较，汲取国际先进经验，结合我国国情，为完善我国审查制度提供有益借鉴。在审查机构设置方面，对比美国外国投资委员会（CFIUS）的独立审查模式与欧盟成员国和欧盟委员会协作审查模式的优缺点，思考我国审查机构的优化方向。在审查标准方面，分析不同国家对关键产业、技术安全等要素的界定差异，为我国细化审查标准提供参考。本研究按照提出问题-分析问题-解决问题的思路展开。首先，阐述在经济全球化背景下外资并购日益活跃的现状，分析外资并购对我国国家安全带来的潜在风险，明确构建和完善外资并购国家安全审查制度的必要性，从而提出研究问题。接着，从理论基础、制度现状、国际比较等多个角度深入分析问题。剖析外资并购国家安全审查制度的理论依据，包括经济安全理论、国家利益理论等；详细阐述我国现有审查制度在法律体系、审查标准、审查程序和审查机构等方面的现状及存在的问题；通过国际比较，分析不同国家审查制度的特点和优势，找出我国制度与国际先进水平的差距。最后，基于上述分析，从完善法律体系、细化审查标准、优化审查程序、健全审查机构和加强国际合作等方面提出完善我国外资并购国家安全审查制度的具体建议，以解决当前制度存在的问题，有效防范外资并购对国家安全的威胁，实现吸引外资与维护国家安全的平衡。二、外资并购国家安全审查制度概述2.1相关概念界定2.1.1外资并购外资并购，全称为外国投资者并购境内企业，是国际直接投资的重要方式之一。根据《关于外国投资者并购境内企业的规定》，其主要包含两种形式：股权并购与资产并购。股权并购是指外国投资者购买境内非外商投资企业股东的股权，或者认购境内公司增资，进而使该境内公司变更设立为外商投资企业。在股权并购中，外国投资者通过获取目标企业的股权，得以参与企业的经营决策，实现对企业的控制或影响。资产并购则是指外国投资者设立外商投资企业，并通过该企业协议购买境内企业资产且运营该资产；或者外国投资者直接协议购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产。资产并购更侧重于对目标企业资产的直接获取与整合，通过对资产的运营实现投资目的。外资并购在我国经济发展中扮演着重要角色，具有多方面的积极作用。从资金层面来看，它为我国企业带来了大量的外部资金，缓解了企业发展过程中的资金压力，为企业的技术升级、设备更新和规模扩张提供了有力的资金支持。许多国内企业通过外资并购获得了充足的资金，得以引进先进的生产设备，提升了生产效率和产品质量。在技术和管理经验方面，外资并购使得国外先进的技术和成熟的管理经验得以引入我国。发达国家的跨国公司往往拥有先进的技术研发能力和高效的管理体系，通过并购国内企业，这些技术和管理经验得以在国内企业中传播和应用，促进了国内企业技术水平的提升和管理模式的优化。国内一些传统制造业企业在被外资并购后，引入了国外先进的生产技术和精益生产管理模式，实现了生产流程的优化和成本的降低，增强了企业的市场竞争力。在产业结构调整方面，外资并购有助于推动我国产业结构的优化升级。通过并购，外资可以将资金和资源投向我国的新兴产业和高端制造业，促进这些产业的发展，同时对传统产业进行改造和升级，提高产业的整体竞争力。在新能源汽车领域，一些外资企业通过并购国内相关企业，加速了新能源汽车技术的研发和产业化进程，推动了我国新能源汽车产业的快速发展。然而，外资并购也并非毫无风险，其潜在风险不容忽视。在产业安全方面，若外资过度并购某一行业的企业，可能导致该行业的市场集中度大幅提高，形成外资垄断的局面。一旦外资在某行业形成垄断，它们可能会控制产品价格、限制产量，阻碍国内其他企业的发展，损害消费者的利益。在一些关键产业，如通信、能源等领域，如果被外资垄断，还可能影响国家的产业安全和经济主权。在技术安全方面，虽然外资并购在一定程度上能带来技术引进，但也存在技术依赖和技术外流的风险。部分外资企业可能会严格控制核心技术的转移，导致国内企业在技术上过度依赖外资，难以形成自主创新能力。一些外资并购案例中，还可能出现国内企业的关键技术被外资获取，从而造成技术外流，影响国家的技术安全和创新能力。在就业和社会稳定方面，外资并购后可能会对企业进行重组和裁员，导致大量员工失业，给社会就业带来压力，影响社会的稳定和谐。2.1.2国家安全国家安全是一个内涵丰富且不断演变的概念。传统意义上，国家安全主要聚焦于政治安全和军事安全，以维护国家政权的稳定、领土的完整和免受外部军事侵略为核心目标。在古代，国家安全观念围绕着王朝统治的稳固和领土的安全展开，通过修筑城墙、派遣军队戍守边疆等方式来保障国家安全。随着时代的发展，特别是工业化和全球化进程的加速，国家安全的范畴不断拓展。经济安全逐渐成为国家安全的重要组成部分，国家的经济发展、金融稳定、产业竞争力等方面对国家安全的影响日益凸显。在全球化背景下，国际贸易、国际投资、金融市场波动等因素都可能对国家的经济安全产生重大影响。文化安全也受到越来越多的关注，文化是一个国家和民族的灵魂，保护本国的文化传统、价值观和文化产业的发展，防止外来文化的过度侵蚀，成为维护国家安全的重要内容。在信息时代，信息安全、网络安全等非传统安全领域也成为国家安全的新焦点，信息的泄露、网络攻击等都可能对国家的政治、经济、军事等各个领域造成严重威胁。外资并购对国家安全的各方面都可能产生潜在影响。在经济安全方面，如前文所述，外资并购可能导致关键产业被外资控制，影响产业的自主发展能力和供应链的稳定性。若外资大量并购我国的粮食加工企业，可能会对我国的粮食供应安全产生影响，一旦国际形势发生变化，可能会出现粮食供应短缺或价格大幅波动的情况。在能源领域，外资对能源企业的并购可能会影响我国的能源战略布局和能源供应的稳定性。在技术安全方面，外资并购可能导致我国核心技术的流失，削弱国家的技术创新能力。一些涉及高新技术产业的外资并购中，外国投资者可能会获取我国企业的关键技术专利和研发成果，使我国在相关技术领域的领先地位受到挑战，甚至可能在未来的国际竞争中处于被动地位。在文化安全方面，外资对文化产业企业的并购可能会带来不同的文化价值观和文化产品，对我国本土文化产业的发展产生冲击，影响我国文化传统的传承和文化价值观的传播。若外资并购我国的影视制作公司，可能会在影视作品中传播外来文化价值观，对我国观众尤其是青少年的价值观产生潜移默化的影响。在国防安全方面，涉及国防工业、军事技术等敏感领域的外资并购，可能会使国家的军事机密和国防安全面临风险。如果外资通过并购获取我国国防企业的关键技术和生产能力，可能会在战时对我国的国防安全构成严重威胁。2.1.3外资并购国家安全审查制度外资并购国家安全审查制度，是指国家为了维护国家安全，依据相关法律法规，对可能影响国家安全的外资并购行为进行审查、评估和监管的一系列规则和程序的总和。该制度的目的在于在积极吸引外资、促进国际经济合作的同时，有效防范外资并购对国家安全造成的潜在威胁，确保国家的核心利益不受损害。审查主体通常是由国家设立的专门机构或多个相关部门组成的联合审查机制。在美国，外国投资委员会（CFIUS）负责对外资并购进行国家安全审查，其成员包括财政部、国防部、国土安全部等多个部门，各部门在审查过程中发挥不同的职能，共同协作评估外资并购对国家安全的影响。在我国，根据《外商投资安全审查办法》，建立了由国家发展改革委、商务部牵头，会同相关部门的外商投资安全审查工作机制，负责统筹协调外商投资安全审查工作。审查对象主要是那些可能对国家安全产生影响的外资并购交易，包括涉及关键产业、关键技术、重要基础设施、国防安全等领域的并购行为。关键产业如能源、金融、通信等，这些产业是国家经济运行的基础，对国家的经济安全至关重要；关键技术如人工智能、航空航天技术等，掌握这些技术对于国家的科技竞争力和国防安全具有重要意义；重要基础设施如港口、铁路、电力设施等，其安全运行直接关系到国家的经济社会稳定。审查标准是判断外资并购是否对国家安全构成威胁的依据，通常包括对国防安全、经济安全、关键技术安全等方面的考量。在国防安全方面，审查并购是否会影响国家的军事防御能力、军事技术的保密性等；在经济安全方面，评估并购是否会导致关键产业被外资垄断、影响国家的产业自主发展能力和供应链稳定性等；在关键技术安全方面，考察并购是否会导致核心技术外流、削弱国家的技术创新能力等。审查程序一般包括申报、初步审查、深入审查等阶段。在申报阶段，外资并购交易方需要按照规定向审查机构提交相关的申报材料，包括并购交易的基本情况、涉及的企业信息、对国家安全可能产生的影响等。初步审查阶段，审查机构对申报材料进行初步审核，判断是否需要进行深入审查。如果初步审查认为并购交易可能对国家安全产生影响，则进入深入审查阶段，审查机构会进一步收集信息、进行调查评估，最终作出是否批准并购的决定。外资并购国家安全审查制度与外资准入制度、反垄断审查制度既有联系又有区别。与外资准入制度相比，外资准入制度主要是从国家产业政策、经济发展战略等角度出发，对外资进入的行业、领域、股权比例等进行限制和管理，以引导外资投向符合国家发展需求的领域。而外资并购国家安全审查制度则侧重于从国家安全的角度，对特定的外资并购行为进行审查，即使外资进入的行业符合外资准入政策，但如果并购行为可能对国家安全造成威胁，仍可能会受到审查和限制。二者在目的和审查重点上存在差异，但在实际操作中也存在一定的交叉和协同，共同服务于国家对外资的管理和调控。与反垄断审查制度相比，反垄断审查主要关注的是并购行为是否会导致市场垄断、限制竞争，损害消费者的利益和市场的公平竞争秩序。而外资并购国家安全审查制度关注的是并购行为对国家安全的影响，包括经济安全、国防安全、技术安全等多个方面。虽然二者审查的角度不同，但在一些情况下，外资并购可能既涉及反垄断问题，又涉及国家安全问题，需要同时接受反垄断审查和国家安全审查。在某些大型外资并购案中，如果并购企业在市场上具有较大的份额，可能会引发反垄断审查；同时，如果并购涉及关键产业或技术，也可能会触发国家安全审查。在这种情况下，需要不同审查机构之间加强协调与合作，确保审查工作的全面性和有效性。二、外资并购国家安全审查制度概述2.2理论基础2.2.1国家主权理论国家主权是国家独立自主地处理对内对外事务的最高权力，是国家存在的最重要标志。国家主权理论是外资并购国家安全审查制度的重要理论基石，强调国家基于主权有权对外资并购进行安全审查，以维护国家的核心利益和独立自主的发展权利。在国际经济交往中，国家主权体现在对本国经济事务的自主管理和控制上。外资并购作为国际投资的一种重要形式，涉及到不同国家之间的经济利益和资源配置，必然会对东道国的经济、政治、社会等方面产生影响。国家有权根据自身的发展战略、国家安全需求和公共利益，对外资并购进行审查和监管，这是国家行使主权的具体体现。美国通过立法赋予外国投资委员会（CFIUS）对外资并购进行国家安全审查的权力，这一举措正是基于国家主权理论，旨在维护美国在经济、军事、技术等关键领域的主导地位和安全利益。当涉及关键技术和基础设施领域的外资并购时，美国政府会依据CFIUS的审查结果，决定是否批准并购，以确保国家主权不受侵犯。从历史发展的角度看，国家主权理论的演进与国际经济秩序的变迁密切相关。在早期的国际贸易和投资活动中，国家主权主要体现在对领土、关税等方面的控制。随着经济全球化的深入发展，国际投资和跨国并购活动日益频繁，国家主权的内涵也不断扩展，涵盖了经济主权、金融主权等多个领域。在这一背景下，外资并购国家安全审查制度成为国家维护经济主权和国家安全的重要手段。国家通过审查制度，对可能影响国家安全的外资并购行为进行干预，防止外资过度渗透和控制本国关键产业，保障国家在经济领域的自主决策能力和发展空间。国家主权理论还为外资并购国家安全审查制度提供了国际法依据。根据国际法的基本原则，如国家主权平等、不干涉内政等，各国在处理外资并购问题时，有权在尊重国际法的前提下，制定符合本国国情的审查制度。这一制度不仅是国家行使主权的合法行为，也是维护国际经济秩序稳定和公平的必要举措。在国际投资条约中，通常也会包含国家安全例外条款，允许国家在特定情况下采取措施保护国家安全，这为国家实施外资并购国家安全审查制度提供了国际法层面的支持。2.2.2经济安全理论经济安全是国家安全的重要基础，在全球化背景下，外资并购对国家经济安全的影响日益凸显，经济安全理论为外资并购国家安全审查制度提供了重要的理论支撑，强调审查制度是保障国家经济安全的重要手段。经济安全涵盖多个维度，包括产业安全、金融安全、能源安全等。产业安全是指国家在关键产业领域保持自主发展能力和竞争力，避免产业被外资过度控制，确保产业供应链的稳定和安全。在制造业领域，若外资大量并购国内企业，可能导致产业空心化，影响国家的工业基础和就业稳定。金融安全涉及国家金融体系的稳定运行，防范外资并购引发的金融风险，如资本外逃、金融市场动荡等。能源安全则关乎国家能源供应的稳定性和可持续性，外资对能源企业的并购可能影响国家的能源战略布局和能源供应安全。外资并购可能从多个方面威胁国家经济安全。在市场垄断方面，外资通过并购国内企业，可能迅速扩大市场份额，形成垄断地位，进而控制市场价格、限制竞争，损害国内企业和消费者的利益。一些跨国公司在并购国内相关企业后，利用其资金和技术优势，排挤国内竞争对手，形成行业垄断，阻碍了国内产业的健康发展。在产业控制上，外资并购可能导致关键产业的核心技术、品牌和市场渠道被外资掌控，使国家在产业发展上过度依赖外资，削弱产业的自主创新能力和国际竞争力。在信息技术产业，外资对国内企业的并购可能获取关键技术和数据，影响国家的信息安全和产业安全。在金融风险方面，大规模的外资并购可能引发资本流动异常，对国内金融市场的稳定造成冲击，甚至可能引发金融危机。为了防范外资并购对经济安全的威胁，许多国家建立了外资并购国家安全审查制度，通过对并购项目的审查和评估，识别和化解潜在的经济安全风险。在审查过程中，重点关注并购项目对关键产业、核心技术、金融市场等方面的影响，对可能危及经济安全的并购行为进行限制或附加条件批准。澳大利亚在审查外资并购时，会对涉及农业、能源、电信等关键领域的项目进行严格评估，确保并购不会对国家的经济安全和战略利益造成损害。通过审查制度的实施，国家能够在吸引外资的同时，保障经济安全，实现经济的稳定、可持续发展。2.2.3国际投资法理论国际投资法作为调整国际投资关系的法律规范的总和，为外资并购国家安全审查制度提供了重要的理论依据，其中关于外资保护与国家安全审查的平衡，对我国构建和完善相关制度具有重要的指导意义。在国际投资法框架下，一方面要保护外国投资者的合法权益，鼓励国际投资的自由流动，促进全球经济的发展。许多国际投资条约都规定了对外资的公平、公正待遇原则、最惠国待遇原则和国民待遇原则等，确保外国投资者在东道国能够获得与本国投资者同等的待遇，不受歧视，其投资和收益能够得到有效保护。《北美自由贸易协定》（NAFTA）中的投资章节就对三国间的外资保护作出了详细规定，保障了投资者的权益，促进了区域内投资的增长。另一方面，国家基于主权原则，有权采取必要措施维护国家安全和公共利益，对外资并购进行国家安全审查。国际投资条约中通常会设置国家安全例外条款，允许国家在特定情况下，为保护国家安全、公共道德、人类和动植物的生命健康等重要利益，采取限制或禁止外资并购的措施。《服务贸易总协定》（GATS）中的安全例外条款规定，成员方为维护国家安全利益，可以采取必要的措施限制服务贸易和投资，这为国家实施外资并购国家安全审查提供了国际法依据。这种外资保护与国家安全审查的平衡，要求我国在构建和完善外资并购国家安全审查制度时，既要充分考虑国际投资法的相关规定和国际通行做法，履行我国在国际投资条约中的义务，保护外国投资者的合法权益，营造良好的投资环境，吸引更多外资；又要结合我国国情和国家安全需求，合理确定审查范围、标准和程序，有效防范外资并购对国家安全的潜在威胁。在审查范围的界定上，应明确关键产业、关键技术等领域的具体范围，避免过度扩大审查范围，影响正常的外资并购活动；在审查标准的制定上，要科学合理，具有可操作性，确保审查结果的公正性和客观性；在审查程序上，要遵循透明、公正、高效的原则，保障外国投资者的知情权和参与权。通过实现外资保护与国家安全审查的平衡，我国能够在积极参与经济全球化的进程中，充分利用外资促进经济发展，同时维护国家的核心利益和安全。三、我国外资并购国家安全审查制度的现状与问题3.1我国外资并购国家安全审查制度的发展历程我国外资并购国家安全审查制度的发展历程，是一个随着经济发展和对外开放程度加深而不断演进的过程，大致可分为初步探索、逐步建立和持续完善三个阶段。20世纪80年代至21世纪初为初步探索阶段。改革开放初期，我国确立了导向性极强的外资引进利用政策，并以外资“三法”（《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》《外资企业法》）为基础建立起相应的基于准入审批加优惠措施的外商投资管理体制。在这一体制下，三资企业必须符合我国《外商投资产业指导目录》的要求并由外资主管部门审批方能设立。1987年《指导吸收外商投资方向暂行规定》就将“涉及国家安全”的项目列入禁止外商投资之类；1990年《外资企业法实施细则》规定，申请设立外资企业，如“危及中国国家安全的”，则不予批准。不过，相关规定多分散于效力级别较低的规章、规范性文件里，主要以危害“国家安全”“国家经济安全”作为禁止外商进行特定投资活动的情形之一，且属于简单的宣示性条文组成部分，缺乏制度化内容及落实保障。此时，在外商投资领域维护国家安全的功能主要通过外资准入限制和审批制度发挥，即通过《外商投资产业指导目录》的禁止类列举，将“涉及”“影响”“危害”国家安全的产业整体排除在外商可投资领域之外，在每个外资项目的设立、审批环节依据包括国家安全在内的各种因素进行严格审查。这一阶段，我国外资并购活动相对较少，对外资并购国家安全审查的需求尚不迫切，相关规定更多是一种原则性的指引。21世纪初至2019年是逐步建立阶段。2001年中国加入世界贸易组织，外资并购的市场空间进一步扩大，其数量显著增长。然而，外国投资者并购境内企业出现了一系列如外资垄断、国有资产流失、民族品牌丧失等问题，引发了社会各界对产业安全和“国家经济安全”的强烈担忧。2003年，对外贸易经济合作部等四部局联合发布《外国投资者并购境内企业暂行规定》，专门就外资并购全面设定了实体和程序上的规范依据，其突出特色之一是在反垄断和维护国家安全两方面的制度化探索，第一条强调“维护公平竞争和国家经济安全”，以四个条文创设了外资并购的并购控制制度。2006年9月，商务部等六部委公布《关于外国投资者并购境内企业的规定》，要求外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素的，当事人应就此向商务部进行申报。2011年2月3日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，要求对外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得的，进行国家安全审查。审查通过部际联席会议进行，联席会议在国务院领导下，由发展改革委、商务部牵头，根据外资并购所涉及的行业和领域，会同相关部门开展并购安全审查。2011年8月25日，商务部配套发布《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》，进一步明确进行安全审查的相关程序和文件要求。2015年4月8日，国务院办公厅发布《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，在自由贸易区试点实施与负面清单管理模式相适应的外商投资安全审查措施。2015年7月1日，全国人大常委会颁布修订后的《国家安全法》，正式从立法层面全面建立国家安全审查制度，规定国家建立国家安全审查和监管的制度和机制，对影响或者可能影响国家安全的外商投资等进行国家安全审查。这一阶段，我国针对外资并购国家安全审查的专门规定逐步出台，审查制度从无到有，在审查范围、审查主体和审查程序等方面都有了较为明确的规定，初步构建起外资并购国家安全审查的制度框架。2020年至今处于持续完善阶段。2019年3月，全国人大常委会颁布《中华人民共和国外商投资法》；同年12月，国务院出台《中华人民共和国外商投资法实施条例》，从2020年1月1日起正式生效，确立了我国新时期外商投资法律制度的基本框架，在法律法规层面正式确立准入前国民待遇加负面清单管理制度。2020年12月19日，国家发改委、商务部联合发布《外商投资安全审查办法》，于2021年1月18日起施行，标志着我国建立起统一的外商投资国家安全审查的制度框架。该办法进一步明确了外商投资的范围、安全审查机构和审查范围等内容，规定取得实际控制权的多种情形，使审查制度更加细化和具有可操作性。此后，相关部门还可能根据实际情况对审查制度进行进一步的解释和补充，以适应不断变化的外资并购形势。这一阶段，我国外资并购国家安全审查制度在已有框架基础上不断完善，朝着更加科学、合理、高效的方向发展，以更好地平衡吸引外资与维护国家安全的关系。3.2我国外资并购国家安全审查制度的现状目前，我国已建立起一套相对完善的外资并购国家安全审查制度体系，在审查范围、内容、工作机制和程序等方面都有明确规定，该制度在维护国家安全和经济稳定方面发挥了重要作用。在审查范围上，依据《外商投资安全审查办法》，主要涵盖投资军工、军工配套等关系国防安全的领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资；投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域，并取得所投资企业的实际控制权的情形。在重要能源领域，若外资对石油、天然气等关键能源企业进行并购且取得实际控制权，就可能被纳入审查范围。取得实际控制权包括外国投资者持有企业50%以上股权；外国投资者持有企业股权不足50%，但其所享有的表决权能够对董事会、股东会或者股东大会的决议产生重大影响；或者其他导致外国投资者能够对企业的经营决策、人事、财务、技术等产生重大影响的情形。审查内容围绕外资并购对国家安全的多方面影响展开。在国防安全方面，重点审查并购是否会对国家军事防御能力、军事技术保密性、军事设施安全等产生不利影响。若外资并购涉及军工企业，审查机构会详细评估并购是否会导致军事机密泄露、国防关键技术外流，以及是否会削弱国家在军事装备研发、生产等方面的自主能力。在经济安全领域，评估并购是否会导致关键产业被外资垄断，影响产业自主发展能力和供应链稳定性。对于重要农产品领域的外资并购，会考量其对国内粮食供应安全、农产品市场稳定的影响；在重大装备制造领域，关注并购是否会使我国在关键装备技术上过度依赖外资，影响产业升级和国家战略实施。在技术安全层面，考察并购是否会导致核心技术外流，削弱国家技术创新能力。对于涉及人工智能、半导体等关键技术领域的外资并购，会严格审查外国投资者获取核心技术的意图和可能带来的风险，确保国家在关键技术领域的竞争力和安全。我国建立了外商投资安全审查工作机制来负责审查工作。该工作机制由国家发展改革委、商务部牵头，会同相关部门共同开展。工作机制办公室设在国家发展改革委，承担外商投资安全审查的日常工作。各部门在审查中发挥不同职能，发展改革委从国家宏观经济和产业发展战略角度进行评估，商务部侧重于外资政策和国际贸易影响方面的审查，而涉及行业主管部门则凭借专业知识，对并购在本行业内的安全影响进行分析。在能源领域外资并购审查中，能源主管部门会提供专业的能源行业发展态势和安全评估意见，与其他部门协作完成审查工作。审查程序包含申报、初步审查和深入审查等阶段。申报阶段，外国投资者或并购相关方需按规定向审查机构提交申报材料，涵盖并购交易基本情况、涉及企业详细信息、对国家安全可能产生影响的分析等内容。初步审查时，审查机构对申报材料进行初步审核，判断并购是否可能对国家安全构成威胁，若认为存在风险，则进入深入审查阶段。深入审查过程中，审查机构会进一步收集信息，包括向相关企业、行业协会、专家等咨询意见，对并购交易进行全面、深入的调查评估，综合多方面因素后作出是否批准并购的决定。在某一涉及重要信息技术企业的外资并购案中，初步审查发现该并购可能影响我国信息安全，进入深入审查后，审查机构通过多方调研，最终依据评估结果作出了批准附条件并购的决定，要求外国投资者在技术使用、数据安全等方面作出承诺和保障。我国外资并购国家安全审查制度实施以来，取得了显著的积极效果。有效防范了部分可能危及国家安全的外资并购行为，保障了关键产业和领域的安全稳定发展。通过审查，避免了一些外资对我国重要能源企业的不当控制，维护了国家能源供应安全和战略利益。增强了外国投资者对我国投资环境的信心，尽管存在审查制度，但透明、规范的审查程序让外国投资者明确了投资底线和规则，有利于吸引那些符合我国国家安全和产业发展需求的外资进入。该制度也促进了国内企业在并购过程中的规范运作，企业更加注重自身在国家安全方面的责任和义务，在与外资合作时会充分考虑国家安全因素。3.3我国外资并购国家安全审查制度存在的问题3.3.1审查标准不够明确在我国外资并购国家安全审查制度中，“国家安全”概念的界定较为模糊，这是审查标准不够明确的核心问题。国家安全的内涵极为丰富，涵盖国防安全、经济安全、技术安全、文化安全等多个维度，且随着时代发展和国际形势变化，其范畴还在不断拓展。目前我国相关法律法规并未对“国家安全”给出一个精准、统一的定义，导致在实际审查过程中，审查机构对于何为“影响国家安全”的判断缺乏明确依据。在《外商投资安全审查办法》中，虽列举了需审查的投资领域，但对于这些领域中何种程度的外资并购会威胁国家安全，未作详细说明。这使得审查人员在面对具体并购案例时，难以准确把握审查尺度，主观性和不确定性较大。在经济安全审查方面，缺乏明确的量化标准。对于关键产业被外资控制到何种程度会危及经济安全，没有具体的指标衡量。在能源产业，若外资并购后持有某能源企业的股权比例达到一定数值，或者在市场份额、产量控制等方面达到何种程度，才会被认定为对国家能源安全构成威胁，目前并无明确规定。这导致在审查相关外资并购项目时，不同审查人员可能基于不同的理解和判断，得出不同的审查结论，影响了审查结果的公正性和权威性。技术安全审查标准同样不清晰。在涉及关键技术的外资并购中，对于核心技术外流的风险评估缺乏科学、量化的标准。如何判断外资并购是否会导致我国核心技术被不当获取，以及技术获取后对我国技术创新能力和产业竞争力的影响程度如何衡量，都没有明确的规定。在人工智能、半导体等高新技术领域，外资并购可能涉及大量的技术专利和研发成果转移，由于缺乏明确的技术安全审查标准，审查机构难以准确评估并购对我国技术安全的潜在威胁。审查标准的不明确还容易引发外国投资者的疑虑。他们在进行投资决策时，难以准确预测其并购行为是否会通过国家安全审查，增加了投资的不确定性和风险。这可能导致一些原本有利于我国经济发展的外资并购项目因审查标准的模糊而被搁置或放弃，影响了我国吸引外资的效果和经济的发展活力。3.3.2审查程序缺乏透明度我国外资并购国家安全审查程序在规定的细致程度和信息披露方面存在不足。在程序规定上，虽然《外商投资安全审查办法》对审查程序进行了一定规范，包括申报、初步审查和深入审查等阶段，但对于每个阶段的具体操作流程、审查期限、审查方式以及审查人员的职责分工等内容，规定不够详细。在初步审查阶段，审查机构应在多长时间内完成对申报材料的审核，审核的具体内容和标准是什么，目前都缺乏明确规定。这使得审查过程存在较大的灵活性和不确定性，外国投资者难以准确了解审查进度和预期结果。在信息披露方面，存在严重不足。审查机构在审查过程中，对于审查依据、审查过程中获取的信息以及审查的阶段性结果等，往往缺乏有效的披露机制。外国投资者在并购过程中，很难及时、全面地了解审查的进展情况和可能存在的问题，无法针对性地提供补充材料或进行解释说明。在某外资并购案中，审查机构在深入审查阶段发现了一些问题，但未及时向外国投资者反馈，导致投资者在较长时间内处于信息不对称的状态，无法采取有效措施解决问题，增加了并购的时间成本和不确定性。审查程序缺乏透明度还可能引发外国投资者对审查公正性的质疑。他们可能会认为审查过程存在暗箱操作或不合理的干预，从而降低对我国投资环境的信心。这不仅会影响个别外资并购项目的推进，还可能对我国整体的外资引进战略产生负面影响，不利于我国在国际投资市场上树立良好的形象。审查程序的不透明还可能导致审查效率低下。由于缺乏明确的程序规定和有效的信息沟通机制，审查过程中可能会出现重复审查、信息传递不畅等问题，延长审查周期，增加外资并购的时间和成本。这对于一些时效性较强的并购项目来说，可能会使其错过最佳的市场时机，影响企业的发展战略和经济效益。3.3.3审查机构职责不够清晰我国采用部际联席会议制度进行外资并购国家安全审查，虽然由国家发展改革委、商务部牵头，会同相关部门共同开展审查工作，但在实际操作中，各部门之间的职责存在重叠与空白，协调难度较大。在涉及多个部门职能交叉的领域，如能源领域的外资并购，国家发展改革委、能源局、商务部等部门都可能涉及相关审查工作，但对于各部门具体负责的审查内容、审查权限以及决策机制等，缺乏明确的划分。这就容易导致在审查过程中出现部门之间相互推诿、争管现象，或者在某些关键问题上出现无人负责的“真空地带”，影响审查工作的顺利进行。由于各部门的职责不够清晰，在审查过程中的协调配合存在困难。不同部门可能从自身的职能和利益出发，对同一外资并购项目形成不同的审查意见，缺乏有效的沟通和协调机制来统一意见和决策。在涉及重要基础设施的外资并购审查中，交通运输部门关注并购对交通设施运营和安全的影响，而发展改革部门则更侧重于从宏观经济和产业发展角度进行评估，若缺乏有效的协调机制，可能会导致审查结果相互矛盾，无法及时作出准确的审查结论。审查机构职责不清晰还会影响审查效率。部门之间职责的混乱和协调的困难，会导致审查流程繁琐、拖沓，增加审查的时间成本。在审查过程中，可能需要花费大量时间在部门之间的沟通协调上，而不是专注于对并购项目本身的审查，从而降低了审查工作的效率，无法及时对涉及国家安全风险的外资并购项目作出反应。3.3.4缺乏有效的救济机制当外资并购方收到不利的审查结果时，目前我国缺乏有效的救济途径。在现有制度框架下，对于外资并购方对审查结果不服的情况，没有明确规定其可以通过何种方式维护自身权益。若外资并购方认为审查结果存在错误或不合理之处，无法像在一般行政诉讼或仲裁程序中那样，有明确的法律途径可寻求救济。这使得外资并购方的权益难以得到保障。他们在投入大量的时间、精力和资金进行并购准备后，若因审查结果不利而无法实现并购目标，且没有有效的救济手段，将遭受巨大的损失。在某一外资并购案中，并购方认为审查机构在审查过程中存在程序瑕疵，对审查结果不服，但由于缺乏相应的救济机制，只能被动接受结果，导致其前期的投资付诸东流，严重损害了其合法权益。缺乏有效的救济机制还会影响我国投资环境的吸引力。外国投资者在进行投资决策时，会考虑到一旦审查结果不利，自身是否有合理的救济途径。若缺乏这一保障，他们可能会对我国的投资环境产生担忧，从而减少在我国的投资意愿，不利于我国吸引外资和经济的发展。同时，这也与国际通行的投资规则和惯例不符，在国际投资领域，为投资者提供合理的救济途径是保障投资公平和稳定的重要措施之一，我国在这方面的不足可能会在国际投资合作中处于不利地位。四、典型国家外资并购国家安全审查制度的经验借鉴4.1美国外资并购国家安全审查制度美国作为全球最早建立外资并购国家安全审查制度的国家之一，其审查制度历经多次修订与完善，在维护国家安全和吸引外资之间寻求平衡方面积累了丰富经验，对我国具有重要的借鉴意义。美国负责外资并购国家安全审查的机构是外国投资委员会（CFIUS）。CFIUS成立于1975年，最初是为了应对国际经济形势变化，加强对外国投资的监管。经过多年发展，其成员构成逐渐丰富，目前由16个联邦部门和机构的代表组成。美国财政部长担任CFIUS主席，其他成员包括国防部、国土安全部、商务部、能源部等多个部门的官员。这种多部门参与的架构，使得CFIUS在审查过程中能够从不同专业领域和国家利益维度进行全面考量。国防部可从国防安全角度评估外资并购对军事工业、国防技术等方面的影响；商务部则能从经济发展、产业竞争力等方面提供专业意见，确保审查结果综合反映国家多方面的安全需求。CFIUS的主要职责是审查可能影响美国国家安全的外商投资和并购交易，即所谓的“受管辖的交易”。受CFIUS管辖的交易主要分为三类。控制权交易，指外国人士取得对美国业务的控制的交易。CFIUS对“控制”的定义较为宽泛，不仅包括掌握目标企业的多数股权或投票权，通过合同安排、一致行动安排、董事任命等其他方式取得对目标企业重要事项的决定权，也同样会被视为“控制”了该目标企业。特定的非控制性投资交易，主要指外国人士对涉及关键技术、关键基础设施和敏感个人数据的美国业务（合称“TID业务”）的投资，当外国人士在投资过程中出现获取TID业务的重大非公开技术信息；成为TID业务公司的董事或观察员，或有权指派董事或观察员；有权参与关于TID业务经营事项的重大决策这三种情况中任意一种时，不论是否取得了对目标企业的控制权，都需要受到CFIUS的审查。特定的房地产交易，主要涉及位于或者接近敏感地理位置（例如军事设施、港口、机场或者其他可能影响美国国家安全的位置）的美国房地产被外国人士购买、租赁或被许可给外国人士使用的情况。CFIUS的审查程序分为申报、初步审查、调查和总统决定等阶段。申报阶段，除外国政府交易和关键技术交易这两类需进行强制申报外，其他交易CFIUS采取自愿申报原则。外国政府交易是指交易完成后将导致美国TID业务公司的25%或以上表决权权益被外国政府在其持有实质权益（直接或间接持有49%或以上表决权权益）的外国买方收购；关键技术交易是指涉及生产、设计、测试、制造、装配或开发关键技术的业务，且该等关键技术的输出、再输出、转移（国内）或再转移给外国投资者需要取得相关监管批准的交易。申报有简要申报（Declaration）和全面申报（Notice）两种形式。对于较为简单且国家安全敏感度低的交易，可选择简要申报，CFIUS会在接受简要申报后30天内对交易进行审查并做出决定，决定可能是通过交易，要求交易方提交正式申报或通知交易方未能完成审查。全面申报的审查流程更为复杂，交易方需要先向CFIUS提交初步书面通知，在收到初步通知的10个工作日内，CFIUS会反馈对初步通知的意见或者决定接受通知。在CFIUS正式接受申报后，会在其接受申报通知后的45天内对交易进行初步审查；若发现该等交易可能涉及美国国家安全，则CFIUS可以进一步对交易开展期限为45天的调查（在特殊情况下可以延长15天）。在初步审查阶段，CFIUS会对申报交易进行初步评估，判断是否存在国家安全风险。若初步审查认为交易存在风险，则进入调查阶段。调查阶段，CFIUS会全面深入地调查交易相关信息，包括对交易各方进行详细询问、收集相关资料、咨询专家意见等，以确定交易对国家安全的具体影响。若CFIUS调查后认为交易对国家安全存在威胁，会向总统提交报告并提出建议，总统将在15天内做出最终决定，决定内容包括批准交易、附加条件批准交易或禁止交易。在实际操作中，极少有交易进入需要总统决定的阶段，如果该交易在初审阶段未获得批准，CFIUS通常会要求交易各方同意对交易形式进行修改（例如对部分特定资产或业务的剥离），而非直接交由总统审批。美国外资并购国家安全审查的标准虽然没有明确的法律定义“国家安全”，但在审查时会综合考虑多方面因素。在国防安全方面，审查并购是否会对美国的军事防御能力、军事技术保密性、军事设施安全等产生不利影响。若外资并购涉及军工企业或军事技术相关企业，CFIUS会重点关注并购是否会导致军事机密泄露、国防关键技术外流，以及是否会削弱美国在军事装备研发、生产等方面的自主能力。在关键技术领域，评估并购是否会导致美国关键技术被外国获取，影响美国在全球科技领域的领先地位和技术创新能力。对于涉及人工智能、半导体、航空航天等关键技术的外资并购，CFIUS会严格审查外国投资者获取技术的意图和可能带来的风险。在基础设施方面，考量并购是否会影响美国关键基础设施的安全运行，如能源、交通、通信等基础设施。若外资并购涉及美国的电力电网、通信网络等关键基础设施企业，CFIUS会评估并购是否会导致基础设施的控制权旁落，影响国家的经济社会稳定。在其他因素方面，CFIUS还会考虑外国投资者的背景，包括是否受外国政府控制、外国政府的政策导向等；以及并购交易对美国国内产业的影响，是否会导致产业垄断、损害国内企业的竞争力等。以“罗尔斯（Rans）并购案”为例，2010年，中国三一重工集团旗下的罗尔斯公司收购美国俄勒冈州的四个风电场项目。该项目地处美国海军军事基地附近，CFIUS以威胁美国国家安全为由介入审查。在审查过程中，CFIUS重点考虑了项目的地理位置与军事基地的关联性，认为风电场的建设和运营可能会对军事基地的雷达系统等军事设施产生干扰，影响军事安全。尽管罗尔斯公司采取了一系列措施，如承诺限制风电场的运营范围、加强信息安全管理等，但CFIUS仍对交易持有疑虑。最终，奥巴马总统根据CFIUS的建议，下达行政命令禁止该收购项目，要求罗尔斯公司必须撤出在该项目的全部投资并拆除已安装的设备。这一案例充分体现了美国外资并购国家安全审查制度在实际操作中的运行情况，以及CFIUS在审查过程中对国防安全、关键基础设施安全等因素的高度重视。通过对类似典型案例的分析，可以更深入地理解美国审查制度的审查重点、审查方式以及审查结果对企业和国家利益的影响，为我国完善外资并购国家安全审查制度提供有益的参考和借鉴。4.2欧盟外资并购国家安全审查制度欧盟的外资并购国家安全审查制度具有独特的特点，在协调成员国审查方面发挥着重要作用，但也面临着诸多挑战。2019年，欧盟出台《欧盟外国直接投资审查条例》，标志着欧盟层面统一的外资安全审查框架正式建立。在此之前，欧盟各成员国各自为政，审查标准和程序差异较大，这使得外资在欧盟内部投资时面临不确定性和复杂性。新的审查框架旨在加强对涉及关键技术和基础设施等领域外资并购的审查，增强欧盟整体对外资并购的监管能力。该条例强调在尊重成员国主权的基础上，促进成员国之间以及成员国与欧盟委员会之间的合作与信息共享，以实现对外资并购国家安全风险的有效管控。在审查范围上，涵盖关键基础设施，如能源、交通、通信等领域；关键技术，包括人工智能、生物技术、半导体等前沿技术；以及关键投入品的供应，如稀有金属等重要原材料的供应。对于涉及5G通信技术的外资并购项目，欧盟会重点审查，因为5G技术不仅关乎通信领域的发展，还与未来的物联网、工业互联网等密切相关，对国家的经济安全和战略利益具有重要影响。审查程序方面，当成员国认为某一外资并购项目可能影响国家安全时，可自行启动审查程序。成员国需将审查情况及时通知欧盟委员会和其他成员国，欧盟委员会有权对审查过程提供意见和建议。若不同成员国对同一外资并购项目的审查结果存在分歧，欧盟委员会可进行协调，促进成员国之间的沟通与协商，以达成相对一致的审查结论。在某一涉及能源基础设施的外资并购案中，多个成员国都认为该并购可能对本国能源安全产生影响，纷纷启动审查程序。在审查过程中，各成员国之间的意见存在差异，欧盟委员会介入协调，组织相关成员国进行信息共享和讨论，最终促使各成员国在审查结果上达成一定的共识。在协调成员国审查中，欧盟的审查制度发挥了重要作用。促进了成员国之间的信息交流与合作。以往各成员国在审查时信息相对封闭，通过欧盟层面的审查框架，成员国能够及时了解其他成员国对外资并购项目的审查情况和关注点，避免重复审查和审查标准的过度差异。提升了审查的专业性和全面性。欧盟委员会可以整合各成员国的专业资源和审查经验，为成员国的审查工作提供更全面的技术支持和政策指导，使审查结果更具科学性和权威性。增强了欧盟在国际投资领域的话语权。统一的审查框架展示了欧盟在维护国家安全方面的决心和能力，在国际投资规则制定和国际投资争端解决中，欧盟能够以更统一的姿态参与，提升其在国际投资领域的影响力。该制度也面临一些挑战。成员国主权与欧盟统一审查之间的平衡难以把握。各成员国在维护国家安全方面有各自的利益诉求和审查重点，在执行欧盟统一审查框架时，可能会出现成员国为保护本国利益而与欧盟整体利益产生冲突的情况。审查标准的一致性和可操作性有待提高。虽然欧盟出台了统一的审查框架，但在具体的审查标准上，各成员国仍存在一定的解释差异，导致在实际审查中难以保证审查标准的完全一致，影响审查的公正性和透明度。在关键技术领域，对于何为“关键技术”以及技术外流风险的评估标准，不同成员国的理解和判断存在差异，这给外资并购项目的审查带来了不确定性。审查资源的分配和协调存在困难。欧盟各成员国的经济发展水平和外资并购规模不同，所需的审查资源也各不相同，在协调审查资源时，如何合理分配人力、物力和财力，确保各成员国的审查工作顺利开展，是一个亟待解决的问题。4.3其他国家外资并购国家安全审查制度加拿大的外资并购国家安全审查制度也具有一定特色。在审查机构方面，主要由创新、科学和工业部负责，该部门在审查过程中会综合考虑多方面因素，包括并购对加拿大经济、文化、国家安全等方面的影响。在审查标准上，加拿大明确规定了“净利益测试”标准，要求并购交易必须给加拿大带来净利益，包括对就业、产业发展、技术引进等方面的积极影响。对于涉及文化产业的外资并购，会重点考量并购是否有助于加拿大文化的传承和发展，是否会对加拿大的文化多样性产生积极作用。在关键基础设施领域，若外资并购可能影响基础设施的安全运营和国家的战略利益，也会受到严格审查。在审查程序上，当外资并购交易达到一定规模或涉及特定敏感领域时，需要进行申报。审查机构会在规定时间内完成审查，根据审查结果决定是否批准并购，若存在风险，可能会要求并购方采取一定的补救措施，如剥离部分业务、限制股权比例等，以降低对国家安全的威胁。澳大利亚的外资并购国家安全审查制度采用外资政策、外资并购法及实施细则协同运作的体系。澳大利亚没有独立的国家安全审查制度立法，依据已有的法律形成了协同运作的审查体系。其外资并购法《1975年澳大利亚外国收购与接管法》是基本法律，《1989外资兼并与接管规则》作为实施细则对并购活动的具体事项做出细化规定。财政部每年发布外资政策，是指引外国投资活动、政府进行投资管理的重要依据。在审查标准方面，采用“国家安全”的抽象标准和量化标准相结合。除了按照政策中澄清的“国家安全”利益的考察因素审核之外，更为具体的标准是按照《1975年澳大利亚外国收购与接管法》规定的“重大商业利益标准”来决定投资计划是否会带来国家安全威胁，此标准要考虑并购所在领域是否是敏感领域和权益的规模大小。在权益规模大小方面，澳大利亚采控股所占比例和数额价值双重标准，具体的规模计算方法依据该法第一部分13A和13B的要求进行，除了按照“重大商业利益标准”以一定的比例为限度，同时数额大小还要参考年度发布的货币限额。在审查程序上，采取强制申报和自愿申报相结合的制度。第26节规定了向财长强制申报的事项，但在第13A节对某些公司和商业活动做出了豁免安排，即某些事项不适用强制申报，这些被豁免的事项所具有共同点是并购的目标价值低于某一货币限额。《1989外资兼并与接管规则》的重要规则部分对豁免的分类做了一般性规定，第13条列出了以年度为基础的货币限额指数逐年增加的计算公式。这些国家的外资并购国家安全审查制度在审查标准、程序和机构设置等方面的经验值得我国借鉴。在审查标准上，我国可以学习加拿大明确审查标准的做法，细化“国家安全”概念，制定具体的量化指标，增强审查标准的可操作性和确定性。在审查程序方面，澳大利亚的强制申报和自愿申报相结合的制度以及明确的审查程序规定，有助于提高审查效率和透明度，我国可以参考其申报制度，完善我国审查程序中的申报环节，明确申报的条件、方式和期限等。在审查机构设置上，我国可以借鉴加拿大单一部门牵头审查的模式，明确各部门在审查中的职责和分工，减少职责重叠和协调困难的问题，提高审查工作的效率和专业性。通过吸收这些国家的有益经验，我国能够进一步完善外资并购国家安全审查制度，更好地平衡吸引外资与维护国家安全的关系。4.4对我国的启示从美国、欧盟以及其他国家外资并购国家安全审查制度的经验来看，我国可在以下几个方面加以借鉴和改进，以完善我国的外资并购国家安全审查制度。在明确审查标准方面，我国应进一步细化“国家安全”概念，制定具体、可量化的审查标准。对于经济安全领域，可设定关键产业外资控制比例的警戒线，如规定在能源、金融等关键产业中，外资持股比例超过一定数值（如30%）时，需进行严格审查；对于市场份额，若外资并购后企业在国内市场份额达到一定比例（如40%），可能影响市场竞争和产业安全，应重点关注。在技术安全方面，建立核心技术清单，明确哪些技术属于国家核心技术，对于涉及核心技术的外资并购，详细评估技术外流的风险，如通过技术评估机构对技术的重要性、可替代性以及外资获取技术后的潜在用途等进行评估。对于文化安全，制定文化产业外资并购的审查指标，如考察并购是否会对国内文化产品的市场占有率、文化价值观的传播等产生负面影响。通过明确审查标准，增强审查的确定性和可操作性，减少审查过程中的主观性和不确定性，使外国投资者能够准确预测其并购行为的审查结果，降低投资风险。完善审查程序对于提高审查效率和透明度至关重要。在程序规定上，应详细明确每个审查阶段的具体操作流程、审查期限和审查方式。初步审查阶段，规定审查机构应在15个工作日内完成对申报材料的审核，并明确审核的具体内容和标准；深入审查阶段，明确调查的范围、方法和时间限制，一般应在45个工作日内完成深入审查。建立有效的信息披露机制，审查机构应及时向外资并购方反馈审查进展情况，包括审查过程中发现的问题、需要补充的材料等；在审查结束后，及时公布审查结果，并说明审查依据和理由。加强审查程序中的公众参与，对于涉及公共利益的外资并购项目，可通过听证会等形式，听取社会各界的意见和建议，提高审查的公正性和合理性。通过完善审查程序，增强审查的透明度，提高外国投资者对我国审查制度的信任度，同时也有助于提高审查效率，促进外资并购项目的顺利推进。我国应进一步明确各审查机构的职责，避免职责重叠与空白。借鉴加拿大单一部门牵头审查的模式，可明确由国家发展改革委作为主要牵头部门，负责统筹协调外资并购国家安全审查工作，明确各部门在审查中的具体职责和分工。在涉及多个部门职能交叉的领域，制定详细的职责划分清单，如在能源领域外资并购审查中，明确国家发展改革委负责宏观政策和产业发展方向的审查，能源局负责能源行业技术和安全标准的审查，商务部负责外资政策和国际贸易影响的审查等。建立高效的协调机制，加强各部门之间的信息共享和沟通协作，定期召开联席会议，共同商讨解决审查过程中遇到的问题。通过明确审查机构职责，提高审查工作的专业性和协调性，减少部门之间的推诿和争管现象，提高审查效率。建立有效的救济机制是保障外资并购方合法权益的重要举措。我国应明确外资并购方对审查结果不服时的救济途径，可设立专门的外资并购国家安全审查复议机构，负责受理外资并购方的复议申请，对审查结果进行重新审查。建立司法救济渠道，允许外资并购方在对复议结果仍不满意的情况下，向法院提起行政诉讼，通过司法程序维护自身权益。在救济过程中，应遵循公平、公正、公开的原则，保障外资并购方的陈述权、申辩权等合法权利，确保救济程序的合法性和有效性。通过建立有效的救济机制，增强外国投资者对我国投资环境的信心，吸引更多外资进入我国。在国际投资日益全球化的背景下，加强国际合作对于完善我国外资并购国家安全审查制度具有重要意义。积极参与国际投资规则的制定，在国际投资规则制定过程中，充分表达我国的立场和诉求，争取在国际投资规则中体现我国的利益和关切，为我国企业的海外投资和外资并购创造有利的国际环境。加强与其他国家审查机构的信息交流与合作，与主要投资来源国和目的地国建立定期的信息交流机制，分享外资并购国家安全审查的经验和做法，共同应对跨国投资带来的国家安全风险。在涉及跨国并购的审查中，与相关国家的审查机构开展协作，共同评估并购对国家安全的影响，避免因审查标准和程序的差异导致的审查冲突和不确定性。通过加强国际合作，提升我国在国际投资领域的话语权和影响力，同时也有助于我国借鉴国际先进经验，不断完善外资并购国家安全审查制度。五、完善我国外资并购国家安全审查制度的建议5.1明确审查标准为了增强外资并购国家安全审查的可操作性和确定性，我国应进一步细化“国家安全”概念，制定科学合理的量化标准。在经济安全领域，对于关键产业的外资控制程度设定明确的警戒线，如在能源、金融等重要产业中，规定外资持股比例超过30%时需进行严格审查。因为当外资持股比例过高时，可能会掌握企业的关键决策权，从而影响产业的自主发展方向。设定市场份额的审查指标，若外资并购后企业在国内市场份额达到40%，可能会对市场竞争和产业安全产生重大影响，此时应重点关注并购行为对市场竞争格局的改变，以及是否会导致国内相关产业的发展受到抑制。在技术安全方面，建立核心技术清单是至关重要的。明确将人工智能、半导体、生物医药等领域的关键技术列入清单，对于涉及清单内核心技术的外资并购，要详细评估技术外流的风险。通过专业的技术评估机构，对技术的重要性、可替代性以及外资获取技术后的潜在用途进行全面评估。对于半导体领域的关键制造技术，评估外资获取后是否会使我国在半导体产业的关键环节失去自主控制权，是否会影响我国在该领域的技术创新和产业升级能力。针对文化安全，制定具体的审查指标。考察外资并购对国内文化产品市场占有率的影响，若外资并购导致国内文化产品市场份额大幅下降，可能会削弱本土文化产业的发展空间，影响文化的传承和发展。评估并购对文化价值观传播的影响，防止外来文化价值观对我国主流文化价值观造成过度冲击，确保我国文化的独立性和独特性。为了适应经济发展和国际形势的变化，审查标准应建立动态调整机制。随着科技的不断进步和国际政治经济格局的变化，国家安全的内涵和外延也在不断演变。因此，定期对审查标准进行评估和调整是必要的。可以每3-5年对审查标准进行一次全面评估，根据评估结果及时调整关键产业的界定、技术安全的评估指标以及文化安全的审查要点等。当新兴技术如量子计算、区块链等兴起时，及时将相关技术纳入审查范围，并制定相应的审查标准，以确保审查制度能够有效应对新的安全挑战。通过明确审查标准，不仅可以减少审查过程中的主观性和不确定性，使外国投资者能够准确预测其并购行为的审查结果，降低投资风险，还能提高审查工作的效率和公正性，更好地维护国家的安全利益。5.2完善审查程序我国应进一步明确审查程序的各个环节，提高审查效率和透明度。在审查期限方面，规定初步审查应在15个工作日内完成，深入审查一般应在45个工作日内完成，特殊情况可延长15个工作日。这样明确的时间限制可以避免审查过程的拖沓，提高审查工作的效率，使外资并购项目能够及时得到审批结果，减少外资并购方的时间成本和不确定性。在信息披露方面，建立健全信息披露机制。审查机构应在收到申报材料后的5个工作日内，向外资并购方出具受理通知，并告知其审查流程和预计时间。在审查过程中，审查机构应及时向外资并购方反馈审查进展情况，如在初步审查结束后，3个工作日内告知并购方初步审查结果，包括是否进入深入审查以及进入深入审查的原因等；在深入审查阶段，定期（如每10个工作日）向并购方通报审查情况，包括调查进展、发现的问题以及需要并购方补充提供的材料等。审查结束后，审查机构应在作出决定后的3个工作日内，将审查结果以书面形式通知外资并购方，并详细说明审查依据和理由，确保外资并购方能够清楚了解审查的过程和结果。为了提高审查效率，还可以建立快速审查通道。对于一些明显不会对国家安全构成威胁的外资并购项目，如外资对一般性制造业企业的小额投资并购，且该企业不涉及关键技术和重要基础设施等敏感领域，可适用快速审查通道。在快速审查通道中，简化审查程序，缩短审查期限，初步审查可在7个工作日内完成，深入审查在20个工作日内完成。通过建立快速审查通道，能够使那些符合国家产业政策和安全要求的外资并购项目快速通过审查，促进外资的高效利用，同时也能使审查机构将更多的时间和精力集中在对可能影响国家安全的重大外资并购项目的审查上。完善审查程序还应加强公众参与。对于涉及公共利益的外资并购项目，如对大型基础设施、重要能源企业的并购，审查机构应在审查过程中举行听证会，广泛听取社会各界的意见和建议。在听证会前，审查机构应提前15天发布听证会公告，明确听证会的时间、地点、主题以及参与方式等信息，确保公众能够充分了解并参与听证。在听证会上，允许相关利益方、专家学者、普通民众等发表意见，审查机构应认真记录各方意见，并在审查决策中予以充分考虑。通过加强公众参与，能够增强审查的公正性和合理性，使审查结果更符合社会公共利益。5.3优化审查机构设置明确部际联席会议各部门的职责至关重要。国家发展改革委作为牵头部门之一，应着重从国家宏观经济和产业发展战略的角度进行审查。在能源领域外资并购审查中，发展改革委负责评估并购对国家能源战略布局的影响，包括是否符合国家能源产业的长远发展规划，是否有助于保障国家能源供应的稳定性和可持续性等。商务部则侧重于外资政策和国际贸易影响方面的审查，如审查外资并购是否符合我国的外资准入政策，是否会对我国的国际贸易平衡和国际市场份额产生重大影响。涉及行业主管部门凭借专业知识，对并购在本行业内的安全影响进行深入分析。在通信领域外资并购审查中，工信部应依据通信行业的技术标准、行业规范和发展趋势，评估并购是否会影响我国通信网络的安全运行，是否会导致关键通信技术被外资掌控，影响国家的信息安全和通信产业的自主发展能力。金融领域的外资并购审查，银保监会和证监会应从金融监管的角度，审查并购是否会对我国金融体系的稳定性、金融市场的正常秩序以及金融消费者的权益产生不利影响。为了提高审查的专业性和权威性，可以考虑建立独立的审查机构，或者进一步加强牵头部门的权力。建立独立的审查机构，如设立专门的外资并购国家安全审查委员会，由各领域的专家和专业人士组成，集中负责外资并购国家安全审查工作。这样可以避免多部门联合审查时可能出现的职责不清、协调困难等问题，提高审查的效率和专业性。该委员会可以独立开展审查工作，不受其他部门的干扰，能够更加专注地对并购项目进行全面、深入的评估。若不设立独立机构，也应进一步强化牵头部门的权力。赋予国家发展改革委在审查过程中的主导权，明确其对其他部门的协调和指挥职责，确保各部门能够在牵头部门的统一领导下，高效协作完成审查工作。在审查决策机制上，明确牵头部门在综合各部门意见后，具有最终的审查决策建议权，避免因部门之间意见分歧导致审查结果难以确定。通过优化审查机构设置，明确各部门职责，加强协调配合，能够提高外资并购国家安全审查工作的效率和质量，更好地维护国家安全。5.4建立有效的救济机制建立有效的救济机制是保障外资并购方合法权益、提升我国投资环境吸引力的关键举措。我国应明确规定外资并购方在对审查结果不服时，可通过行政复议和行政诉讼两种途径进行救济。设立专门的外资并购国家安全审查复议机构至关重要。该机构应独立于审查机构，由法律、经济、技术等领域的专业人士组成，确保复议的专业性和公正性。当外资并购方对审查结果有异议时，可在收到审查结果通知后的15个工作日内向复议机构提出复议申请。复议机构在受理申请后，应在30个工作日内完成复议审查。在审查过程中，全面审查原审查程序的合法性、审查标准的适用