【PPP模式下综合管廊运营成本与收益分析综述6600字】

[63]总结国内对PPP模式的分类如表2-2所示：表2-2PPP模式的分类PPP类型运作模式外包类模块式外包管理合同（MC）服务合同（SC）整体式外包经营—维护（O&M)设计—建设—经营（DBO）设计—建造—主要维护(DBMM)设计—建设（DB）特许经营类TOT购买—更新—经营—转让（PUOT)租赁—更新—经营—转让（LUOT）BOT建设—租赁—经营—转让（BLOT）建设—拥有—经营—转让（BOOT）设计—建设—转移—运营（DBTO）设计—建设—融资—运营（DBFO）设计—建造—经营—转让（DBOT）建设—移交—经营（BTO）私有化类完全私有化购买—更新—运营（PUO)建设—拥有—运营（BOO）购买—建造—营运（BBO）部分私有化股权转让合资兴建1.1.3综合管廊采取PPP模式的必要性和可行性在早期我果地下综合管廊的投资模式一般是政府直接投资。但是，随着城镇化进程的深入推进，使得社会大众对于市政基础设施的需求呈现出明显的增长趋势，此时，传统的投资模式已经无法全面满足社会需求，亟需对投资模式进行创新。（1）采取PPP模式的必要性采用PPP模式，一方面缓解政府财政资金压力，解决项目前期投资资金问题；另一方面通过引入社会资本发挥失常机制功能，提高项目运作和管理效率。1）切实践行供给侧结构性改革，扩大有效供给的需要PPP模式的广泛应用是与供给侧结构性改革以及新旧动能转换等现实要求相契合的，具体来看，PPP模式的应用可以推动公共服务的供给由政府供给专向合作供给、从单一供给专向多元供给。通过分析PPP模式的内涵及分类，可以得知其并非一种简单的融资手段，而更多的体现出促进体制机制变革的创新举措。从这一角度来看，PPP模式的应用除了有助于革新投融资模式之外，还有助于对政府治理理念以及社会资源配置模式进行革新。据此，也就使得公共服务的供给转向合作供给、高效供给，与此同时，也使得政府的角色由公共服务的供给者与管理者转向公共服务的合作者与监督者。并且通过让渡一部分建设权、运营权、管理权与收费权，使得自身从微观管理中得以脱身，将更多置于战略制定与宏观调控等层面。较之于传统的政府投资模式来说，PPP模式的应用不仅可以引进大量的社会资本，从而进一步激活社会资本活力，也有助于缓解政府的集中性投资压力。2）提高公共服务的供给质量和效率的需要PPP模式应用的最初目的就在于有效解决实践中的公共服务供给不足这一问题，可以说，PPP是对治理理念以及治理方式的一种革新，有助于提升治理效率与治理效益。其最终目的就在于增加公共服务的供给、并且提升公共服务供给的性价比与多样性。3）有利于减轻政府的债务负担，平滑各年度财务支出从其运行机制角度来看，PPP是基于未来收益来获取融资，并需要政府提供跨年度补贴。依托于PPP模式来供给公共服务的话，对于财政部门来说，要对其管理理念以及管理机制进行革新，针对PPP项目的预算管理要基于“全生命周期”的视角开展，具体来看，也就是要此前的那种“单一年度”预算收支管理转变为跨年度的中长期预算平衡管理。除此之外，还需要将可使用服务费、运营补贴等财政支出责任列入到财政中期规划之中，从而平滑年度间财政支出。4）激发社会资本活力和创造力的需要PPP模式的应用有助于人尽其用，术业有专攻。与此同时，通过将社会资本引入到社会公共服务事业之中来，也有助于进一步激活社会资本，从而发挥其对于经济增长的内在拉动作用，确保经济社会的可持续发展。（2）采取PPP模式的可行性1）政策鼓励实施PPP模式，法律规定相对完善通过梳理与地下综合管廊建设的政策文件发布脉络可以得知，自从2014年以来，各部门出台了一系列的支持性政策。具体来看，国办于2014年发布了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》这一政策文件，其中明确提出在城市基础设施以及综合管廊建设等领域试点PPP模式，并且参与其中的企业可以采取发行企业债券、中期票据、项目收益债券等手段来进行融资。与此同时，还提出要进一步完善政府购买服务机制、完善特许经营制度，从而鼓励更多的社会资本参与投资与运营。此后，国办又于2015年发布了《推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，在这一政策文件之中提出，鼓励由企业投资、建设、运营、管理地下综合管廊。并且还提出要进一步推广PPP模式，借助于投资补贴、特许经营以及贷款贴息等形式，鼓励社会资本参与城市地下综合管廊的建设、运营、管理。2015年11月，国家发改委、住建部联合发布了《城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格[2015]2754号），从建立主要由市场形成价格的机制、关于费用构成、完善保障措施等三方面作出规定，并指出：各地可以依据当地实情，灵活应用PPP模式来助推社会资本参与地下综合管廊的投资、建设、运营与管理。通过分析这一系列的政策文件可以得知，综合管廊建设采用PPP模式在国家政策和资金方面都是受到支持的。2）综合管廊项目特点适合采用PPP模式其一，城市综合管廊属于一种公共产品。其二，城市综合管廊的建设与运营，需要投入大量资金，并且其运营过程需要专业技能与经验为依托。有鉴于此，政府部门就可以引进具备较强资金实力以及专业管理经验的私营部门参与其中，借此来解决资金问题以及运营管理问题。其三，城市综合管廊项目具备经营性。其收费来源包括入廊费、运行维护服务费两方面。有鉴于此，城市综合管廊项目也就具备使用者付费的基础，通过社会资本合作关系的构建也就有助于缓解政府的财政压力。3）PPP模式实现多方共赢基于PPP模式来建设与运营城市综合管廊项目，可以达成政府部门、社会资本与社会大众三方的共赢局面。对于政府部门而言，在将社会资本引入进来之后，也就可以引进充足的资金以及专业管理技能以及管理经验，从而可以依托于较少的财政支出来开启公共基础设施的建设。对于社会资本而言，在相关政策的引导之下，通过参与公共基础设施的投资，也可以依托于自身资金以及专业管理能力来获取相应的收益。对于社会大众而言，归因于充足资金的获取以及专业管理经验技能的辅助，使得城市综合管廊项目得以迅速建设与运营，自身也就可以获取与享受到公共基础设施。1.1.4地下综合管廊PPP项目运作模式通过对我国PPP项目库62个现有的地下综合管廊国家示范项目进行分析，可以得知，其运作模式基本都归属于特许经营类，在这其中，超过95%的综合管廊项目应用的是BOT模式，其余项目采用TOT模式和TOT+BOT模式，占比为4.8%。项目具体数如图2-3所示。图2-3我国地下综合管廊PPP项目运营模式统计图BOT（Build-Operate-Transfer）模式也即是“建设—运营—移交”模式的缩写，通过分析我国的相关政策文件中的界定可以得知，BOT模式指的就是由社会资本承担设计、融资、建造、运营、维护以及服务职责，并且在项目合同期满后，将项目资产及相关权利移交给政府的一种项目运营模式。通过分析现有的综合管廊项目的实际情况可以得知，广泛应用的就是BOT模式。但是进一步分析却发现由于BOT模式在具体应用中在定义上的区别，综合管廊项目的设计职责并非全部由社会资本承担。有鉴于此，本文是针对承担了设计职能的BOT模式进行分析，其运作思路如下所示：政府部门制定相关规划，并且授权具体部门采取竞争磋商的方法来选择社会资本方。除此之外，由政府部门确定的政府出资代表方与社会资本方共同组建项目公司（SPV），并且确定二者的出资比例。政府部门授予SPV特许经营权，并且在签订的PPP协议中就特许经营期限予以明确说明。与此同时，对于SPV来说，作为一个独立主体，承担起综合管廊项目的设计、融资、建造、运营以及维护等职责。政府部门授权财政局对PPP项目进行财政补贴，并且在项目运营期间，对PPP项目进行监管。与此同时，还需要对SPV开展绩效考核工作。对于SPV来说，在项目运营期间向管线单位收取相应的使用费。SPV在特许经营期内，享有使用与经营综合管廊PPP项目的权力，在特许经营期到期之后，SPV将无偿将项目移交给政府部门。由此可见，在实践中应用PPP模式，不仅可以依托于社会资本的资金优势来有效缓解政府财政压力，而且通过政府部门与社会资本的合作伙伴关系的构建，还可以发挥出二者的优势，进一步优化配置资源，进一步提升综合管廊项目服务的供给能力、运营效率以及服务质量。因此，在政府财政资金压力大、投资不足的现状下，在地下综合管廊领域之中运用PPP模式已经成为大势所趋。1.3PPP模式下综合管廊运营成本与收益分析1.3.1PPP模式下综合管廊项目成本构成（1）地下综合管廊项目成本构成通过对地下综合管廊项目进行成本收益分析，可以为其价格的制定奠定基石。具体来看，可以将地下综合管廊项目的成本划分为建设成本与运营成本这两大类小。立足于资产可使用性这一视角来分析的话，可以将项目成本按照可用性服务费以及运营维护服务费进行区分，其中，可用性服务费也可以理解为项目建设成本，其中包含了设备工具的购置费、工程费、其他费等内容。而立足于项目资金来源这一视角来分析的话，则可以将可用性服务费具体划分为政府出资方的本金、社会资本方的本金及投资收益、贷款本金及利息等内容。除此之外，可以将项目运营成本划分为运营能耗费用、运营管理费用、运营维护费用以及经营利润等具体内容。如下图2-4所示也就是地下综合管廊项目的成本构成情况。图2-4地下综合管廊项目成本构成（2）地下综合管廊项目收益构成对于地下综合管廊项目的收益来说，可以划分为直接收益与间接收益两部分，其中，也可以将间接收益称之为外效益，涵盖了社会效益、环境效益以及防灾减灾效益这三部分的内容[64]，如下图2-5所示可以清晰地看到，考虑到综合管廊具有的外部效益这一实际情况，也就难以对其效益进行量化。基于现有的研究成果，结合地下综合管廊以及直埋形式管线所呈现出的较强的公益性特点，再加上其在满足输送功能这一方面所具有的一致性特点，据此就可以假设其效益约等于相同规模的传统直埋敷设管线的直接费用。与此同时，也可以用直埋形式管线的外部费用来对地下综合管廊的外部效益进行替代。图2-5地下综合管廊项目收益成本构成立足于成本收