2026年中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径报告

图表目录i i 1 4 5 5 6 7 9 9 9 i 表5：中国专项债自审自发试点省份及海南省重大项目及其投资计划(2025年) 简称“地方债”，是指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府（以下称地方政府）发行简称“地方债”，是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般简称“地方债”，是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径方债”）1绿色化的发展现状、潜力与路径。分析围绕两个相互关展开：政策空间（地方政府债券发行与管理的权限）和融资需求（真实、可持续的绿色项目融资需求）。通过政策梳理与数据分析，本报告揭示了中国地方债绿色化的关键瓶颈，并识别出最具潜力率先开展境外发行的地方政府。研究结论为推动中国地方政府有效利用国际绿色资本市场、深化中英可持续金融合绿色投资需求巨大，结构性融资缺口亟待填补。在“碳达峰、碳中和”目标引领下，中国各省市在能源转型、清洁交通、生态环保及可持续城市建设等领域催生了规模庞大且持续增长的绿色投资需求。此类项目普遍具有投资周期长、资本密集的特点，对长期、低成本绿色资金形成刚性需求。作为绿色项目的主要实施主体，地方政府面临巨大融资缺口，动员国际资本已成为必然的战略选择。地方债，特别是地方政府专项债券（简称“专项债”凭借其“债项对应项目”、偿债来源与项目收益挂钩的制度设计，高度契合国际贴标绿色推动地方政府债券国际化、对接全球绿色资本渠道，具有超越资金补充的深层战略价值。一是借助国际市场力量，可加速国内绿色债券标准、信息披露要求及气候治理框架与国际主流规则接轨。二是主权及次主权绿色债券的发行可建立关键定价基准，便利中国企业进入全球绿色投资者群体。三是推动人民币国际化。通过在离岸市场发行更多高质量的人民币计价绿色政府债券，不仅可丰富国际投资者可投资的人民币资产类别、缓解离岸人民币资产短缺问题，11.“地方政府债券”、“地方政府债”、“市政债券”、“市政债”、“地方债”经常被视为等同、可交换1//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径中英合作为此提供了坚实基础。中英经济财金合作持续深化，为绿色政府债券领域的知识共享与市场联通奠定了坚实基础。202经济财金对话将“可持续政府融资”列为重点合作领域；同年4月，中国财政部依据《绿色主权债券框架》在伦敦证券交易所成功发行首笔人民币绿色主权债券，为地方政府探索境外绿色债券发行提供了政策先例并提振了市场信心。伦敦凭借其成熟的监管框架、深厚的国际资本池及高度专业化的绿色金融生态长三角地区“投向绿”债券发行规模占比即达32.2%，蕴含千亿级市场潜力待释放。在离岸市场方面，深圳、广东、海南三地已在港澳试点发行离岸人民币本报告构建二维评估框架有效识别出先行试点地区。报告聚焦于纳入国家结合政策空间与融资需求的分析框架，报告筛选出财政基础稳健、债务风险可控的省份，并进一步优先考虑拥有充足绿色项目储备的地区。在此基础上，广东（含深圳）、浙江和北京脱颖而出，成为最具境外发行潜力的“第一梯队”候选地区。它们的先行实践可为我国地方债的绿色化与国际化提供可复制的模缺乏针对离岸绿色地方债发行的具体指引，导致跨境审批、资金汇兑以及与国际标准衔接等方面存在合规不确定性。第二，经济激励不足——第三方认证的高成本难以被有意义的绿色溢价所抵消，削弱了地方政府发行贴标绿色债券的动力。第三，专业能力有限——地方政府缺乏国际资本市场交易所需的专业知识，包括跨境结构设计、投资者沟通以及ESG信息披露管理。第四，绿色项目2//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径为推动中国地方政府债券绿色化与国际化，有效对接伦敦等全球绿色资本第一，建立专项政策框架。中央政府相关部门应出台专门针对绿色地方债发行的专项政策框架。该框架应明确跨境发行审批流程、外债额度使用规则、资金汇兑与划转管理细则。尤为关键的是，应就专项债券的还本付息机制及信（国际可持续金融平台）等国际标准对接提供官方指引，从而降低合规不确定第二，强化信息披露与能力建设。借鉴《英国政府绿色融资框架》等国际可比性和可核查性，增强国际投资者信心、降低绿债发行成本。同时，依托中英绿色金融合作平台，系统性地为地方政府（特别是广东、浙江、北京等潜在发行主体）开展能力建设，通过专题培训、国际交流、专家咨询等方式，提升第三，培育高质量绿色项目池。指导地方在制定年度重大项目投资计划时积极引入国际机构或非政府组织的技术援助资金，支持地方政府开展项目前期评估、可行性研究和环境影响分析，夯实绿色债券发行的项目基础，确保募集将推动中国绿色地方政府债券在伦敦发行作为两国绿色金融合作的实质性成果。支持广东（含深圳）、浙江和北京等具备条件的省市，借鉴财政部伦敦绿色主权债券成功经验，在伦敦市场探索发行首批高标准绿色地方政府债券。这不仅可为这些地区绿色项目筹集长期低成本资金，更能形成示范效应，向全球投资者展示中国地方政府信用资质与绿色承诺，也为中英可持续金融合作树立新标3//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径发行债券是当前中国地方政府唯一合法的举债方式，也是地方基础设施建设资金的主要来源。推动地方债的绿色化，不仅能够扩大绿色投资供给，提升资金环境绩效，更是引导和撬动全球私人资本参与中国绿色转型的关键机制。然而，目前地方债在吸引国内外绿色资本方面仍存在较大提升空间——国际投资者参与度有限、绿色地方债券框架缺位、信息披露透明度不足等瓶颈，制约与此同时，地方政府——尤其是财政实力雄厚、绿色投资需求迫切的发达地区——正面临拓宽融资渠道、获取长期低成本绿色资本的现实且紧迫的需中国应对气候变化的总资金需求规模约为25.2万亿元，年均约3.6万亿元；从下，探索通过国际资本市场——特别是伦敦这类成熟且深度国际化的绿色金融为此，本研究聚焦“中国地方债绿色化”这一核心议题，系统梳理中国现有政策框架与市场实践，评估地方债绿色化的现实基础与潜在需求，识别境外发行绿色地方债面临的主要制度与市场挑战，总结关键发现并提出相应的政策建议。全文结构安排如下：第二章阐述研究背景及中英合作的战略意义；第三章回顾中国绿色地方债的政策演进与市场实践；第四章分析潜在需求与核心挑通过上述研究，本报告旨在为中国地方政府更有效地利用债券工具动员全球绿色资本、提升绿色财政政策的国际兼容性与市场吸引力，提供系统化的政44//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径作为全球绿色金融的重要倡导者和参与者，中英两国近年来在经济财金领域的合作持续深化。双方在融资、产品创新与国际思想引领等方面密切协作，已成为绿色金融领域的主要合作伙伴3。这为两国在绿色政府债券领域的知识共享与市场联通奠定了坚实基础，也使得本项聚焦于英国经验借鉴与中国路径探一方面，双方在制度与标准层面的协同不断推进。在G20可持续金融工作组等国际机制下，中英双方围绕绿色分类标准、环境信息披露、ESG尽责管理双方同意就主权绿色融资框架开展合作和知识共享4。这为两国在绿色政府债券另一方面，市场与产品的互联互通已有成功先例。中国财政部以及中国农业银行、中国工商银行、中国银行等金融机构已先后在英国伦敦证券交易所成更是里程碑式的事件7。这些实践不仅积累了跨境发行的技术经验，更向国际投资者展示了中国绿色资产的吸引力，为本研究探索地方债的“出海”路径提供6.财政部新闻办公室.(2025).财政部在伦敦成功发行首笔人民币绿色主权债券.财政部门户网.https://www.55//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径英国金融市场，尤其是伦敦，因其在制度规则、资本流动性与专业服务能力的综合优势，长期在全球资本配置体系中占据核心地位。伦敦是全球领先的可度、有效对接长期绿色资金的中国地方债而言，这一市场具有突出的现实吸首先，英国在绿色金融制度建设方面形成了具有国际影响力的规则体系。作为全球绿色金融中心，英国经历了一系列重要里程碑：2009年世界银行在伦敦证券交易所发行首只绿色债券9，2015年伦敦证券交易所推出绿色债券板块并实施《英国政府绿色融资框架》，系统界定了绿色资金用途、项目遴选标准和信息披露与影响评估要求，为公共部门绿色融资提供了清晰、透明且可核查在这一制度环境下开展融资，有助于发行主体降低“漂绿”质疑，提高绿色标12.Rees,Jon.(2021).BoEUnveilsClimateChangeStressTests;ResultsMayAffectSupervision.S&PGlobal.RetrievedMarch20from/market-intelligenceinsights/articles/2021/6/boe-unveils-climate-change-stress-tests-results-may-affect-supervision-6677GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径其次，伦敦市场具备显著的资本深度和国际投资者基础。伦敦证券交易所设立的可持续债券市场已吸引大量主权、准主权及机构发行人，绿色、社会和可持续债券成为其中增长最快的品种之一。依托这一平台，来自欧洲、北美及其他地区的养老金、保险资金和主权财富基金能够以较低交易成本参与绿色资产配置。这种高度国际化的投资者结构，为大规模、长期限绿色融资提供了稳再次，伦敦形成了成熟的绿色金融专业服务生态。从投资银行、会计师事务所、律师事务所到绿色认证和ESG评级机构，相关专业主体在跨境绿色债券设计、合规审查、发行定价及持续信息披露方面积累了丰富经验。这一完整链条显著降低了新进入者的制度与操作成本，为地方政府等发行主体提供了可复在全球气候变化与中国“双碳”战略目标背景下，地方政府面临绿色项目融资需要上升与绿色融资渠道有限的双重挑战，这使得本研究的政策相关性与生态环保与可持续城市建设等领域的投资需求快速释放。这类项目普遍投资规模大、回收周期长、前期资本密集，对长期、低成本绿色资金形成刚性需求。地方政府作为绿色项目实施的主要承担者，面临着极为庞大的融资缺口。在此背景下，动员国际资本参与已成为不可或缺的重要路径之一。研究表明，诸多新增地方债项目本身已具有绿色属性，具备直接转型或升级为绿色债券发行的制约了绿色资金的流入。近年来，中国在探索政府债券“走出去”方面已取得但是，在缺乏专门绿色地方债框架的情况下，每次试点发行均基于特定中央授权和现有地方债框架逐案进行。绿色标签由试点发行人自行安排的独立第三方认证获得，主要依据香港质量保证局的绿色和可持续金融认证计划，金融基础GF8MACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径设施机构也提供个案咨询支持。这些安排给发行人带来了显著的行政和能力建然相对有限。此外，缺乏专门针对地方层面的绿色政府债券管理制度，导致制其次，推动地方政府债券“走出去”、开拓国际绿色资本渠道，其意义远不止于补充增量资金，更具有制度性与战略性价值。一方面，借助国际市场力量形成倒逼机制，加速国内绿色债券标准、信息披露要求、ESG治理框架与国际主流规则的深度接轨与趋同，提升中国绿色金融体系的透明度、可比性和国际认可度。另一方面，这一进程将助推人民币国际化进程。通过在离岸市场发行更多高质量人民币绿色政府债券，不仅丰富国际投资者可投资的人民币资产类别、改善离岸人民币资产荒问题，还能增强全球对人民币作为绿色、低碳、GF9MACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径《预算法》，地方债实行“限额管理”，全国地方债总限额需经国务院报请全国人民代表大会批准后，由财政部逐级下达至各省份，地方政府不得突破限额然而，近年来在确保总体债务风险可控的前提下，中央政府审慎有序地向部分条件成熟的地方政府下放了更多自主权，为地方债创新，特别是绿色化与国际为提升财政资金使用效率、激发地方积极性，中央政府在地方债发行与使用的多个环节，逐步赋予地方政府，尤其是经济实力强、债务风险低的地区更债的投向领域已从传统的基础设施建设，持续扩大至交通、能源、农林水利、2024年底，专项债项目实行“负面清单”管理，明确禁止投向楼堂馆所、形象此外，政策允许专项债券资金用于支持收购存量商品房用作保障性住房等特定另一方面，项目审核权限实质性下放至试点省份。2024年底，国务院下放17.国务院办公厅.(2024).关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见.中央人民政府门户网.https://1010GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径升了项目申报与落地效率，是中央向地方下放债券项目管理核心裁量权的关键2020年10月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》提出“创新地方政府举债机制，允许深圳到境外发行离岸人民币地方政府债券”2021。在此政策指导下，地方举债渠道的国际化进程迈出关键一步。2021年10月，深圳市政府允许两省到境外发行离岸人民币地方政府债券22。同年，广东省在澳门发行了3年期可持续发展债券26亿元和5年期可持续发展债券12亿元，丰富了离岸地方债的发行品种（表1）。截至2025年底，三地累计发行20.中共中央办公厅、国务院办公厅.(2020).深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径券3———31————4———3——31————3——7—3——2———3—84—5——3——3—7——3——1212GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径离岸人民币地方债的成功发行，不仅打破了地方债仅限境内发行的传统模式，拓宽了地方政府的融资渠道，更是推动地方债市场与国际规则接轨、服务人民币国际化战略的前沿探索，为后续绿色地方债的跨境发行积累了宝贵的实在绿色债券领域，尽管中国早已建立面向全市场的《绿色债券支持项目目录》，但专门针对政府发行主体（尤其是地方政府）的绿色债券管理制度长期框架首次系统性地为中国政府发行绿色债券确立了国际通行的核心制度，明确了绿色项目的遴选标准、募集资金管理、环境效益信息披露以及独立外部评估等关键要求。同年4月，财政部依据此框架在伦敦证券交易所成功发行首笔人民币计价绿色主权债券，标志着中国主权融资首次以绿色形式登陆国际市场24这一主权层面的制度构建与成功实践，对地方政府发行绿色债券具有极强的示范和指引意义。它清晰地展示了一条符合国际资本市场期待的高标准绿色公共融资路径，即“先立框架、再行发行、独立验证、持续披露”。这为各省策范本”与“操作指南”，极大地增强了国际市场对中国各级地方政府发行高然而，必须指出，在中央层面《绿色主权债券框架》树立标杆的同时，普遍适用于绿色地方债发行管理的专项政策尚未出台。在此背景下，地方政府若想发行一只获得国际广泛认可的绿色债券，仍需在通用债务管理制度与国际高标准的绿色原则之间自行探索与衔接，缺乏统一、明确的官方操作指引。这一政策空白，既是当前制约绿色地方债规模化、规范化发展的主要瓶颈，也是本目前，中国境内债券市场中贴有“绿色”和“可持续”标签的地方债发行1313GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径数量极少，但对中国地方债资金的实际用途（实质绿或投向绿）分析显示，绿色地方债千亿市场规模潜力有待释放。与此同时，在中央政策支持下，深圳、广东和海南三地在香港和澳门债券市场试点发行了离岸人民币绿色地方债券，行了“贴标”绿色地方债券，尽管具有良好的市场响应，但总体来看，数量和规模都很小，且信息公开性不足——缺乏可公开获取的第三方验证报告、节能销商与61个分销团成员，发行首月以99.9元的价格销售债券1.2亿元，占债家投标机构，最终被包括中国工商银行、招商银行在内的5家金融机构全部认为广东省首单地方政府绿色专项债券以及我国首单水资源领域的地方政府绿色然而，除了“贴标”的绿色债券，许多地方政府债券实质上投向的是绿色产业（“投向绿”）。例如，2024年，长三角三省一市（上海市、江苏省、浙江省、安徽省）的“投向绿”债券发行规模中，地方政府债券占比平均达到政府债的潜力。然而，地方政府可能因额外的披露和验证成本而不愿进行绿色1414GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径55.2%50.6%41.9%32.2%8.5%合计安徽省浙江省上海市江苏省然而，境内债券市场的投资者结构较为单一，国际“绿色”投资者的占比非常有限。境外机构在国债和地方债的持仓占比分别仅代表了中国发行人未来可以接触到的潜在投资者基础，有助于提高市场流动性34.中央国债登记结算有限责任公司上海总部.(2025).长三角绿色债券发展报告（2025）.https://www.35.吴娟娟.(2024).外资公募积极布局中国绿色债券基金.中国基金报./article/1515GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径8.31%6.42%6.42%0.02%0.02%0.02%2022年2023年2024年地方债2021年，中央相继批准深圳市、广东省和海南省在港澳地区试点发行离岸人民币地方债，打破了以往地方政府仅在境内市场举债融资的格局，为进一步经过近五年的实践探索，尽管发行主体仍限于上述三地，但其在债券品种、期限结构、融资成本等方面取得一定成效并积累了实践经验，为中国地方政府债在个案基础上进行的，依靠特定的中央授权和现有的地方债框架，因为没有专门的绿色地方债框架。其中，获得香港品质保证局（HKQAA）绿色和可持续金通过发行人通过第三方认证获得的绿色标签，加上金融基础设施机构的个案咨询支持，给试点发行人带来了显著的行政和能力建设成本。绿色与可持续主题GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径社会责任(一般)债普通(一般)债8.3%可持续发展普通(一般)债8.3%5.1%绿色(专项)债29.4%其他65.1%普通(专项)债26.6%65.1%普通(专项)债26.6%11.4%可持续发展(专项)债12.8%社会责任(专项)债5.1%在绿债品种方面，三地根据自身资源禀赋和发展定位形成了不同侧重。表2所示，深圳市政府在离岸市场中的布局最为全面，覆盖了绿色、蓝色、社会可持续发展债券（5只/103亿元）和蓝色债券（4只/47亿元）1616GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径4310027211009900200200专项债651712422000052030在期限结构方面，三地贴标绿债发行均呈现出明显的长期化趋势。2021以上的中长期债券占比大幅提升（图5）。更好匹配绿色基础设施、海洋生态治理等项目的长期资金需求。广东虽在2025GF18MACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径6.06.05.05.03.34.73.33.33.33.03.02.520212022202320242025深圳市广东省海南省平均水平）（44444332223332223222202120222023202420252年期3年期5年期10年期在发行利率方面，三地离岸人民币地方债的融资成本持续降低。受中国货币政策周期等因素影响，三地离岸人民币地方债的票面利率均呈现出显著的下GF19MACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径20212022202320242025ShenzhenGuangdongHainanAverage）（“绿色溢价”通常指绿色债券因其环境效益而相对普通债券的融资成本差深圳市、海南省三地地方政府在离岸（香港和澳门）与境内市场的发行数据，结合全国市场情况及财政部在伦敦发行的绿色主权债案例，系统梳理绿色属性人民币地方政府债券（简称“点心债”）与境内市场地方政府债券的发行量加权平均票面利率。为进行可比较的境内外市场分析，表格聚焦于相同的三个发行统计，并同步列示全国地方政府债券的同期平均利率，以系统呈现相同发行2020GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径2///////3///////5////2///////3//5//////2////3//5//////2////3//5////2///3//5/////上述分析表明，在许多情况下，试点地区点心绿债的加权平均票面利率高于其境内地方债。具体而言，绿色债券与普通债券之间的负利差——即“绿色21GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径这表明“绿色溢价”尚未完全抵消离岸发行成本。事实上，由于离岸点心债市场深度有限，投资者要求显著的流动性溢价。因此，鼓励更多公共部门实体在离岸市场发行，对于深化点心债市场、增强流动性至关重要。此外，更大规模的公共绿色债券发行将建立定价基准，使中国企业能够在离岸发行绿色债22GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径在识别贴标绿债潜在发行需求时，债券类型的选择具有基础性和决定性意义。与一般债相比，专项债凭借其内在制度设计优势以及在地方政府融资体系中的主导性地位，已成为当前制度条件下推动地方债绿色化、并对接国际高标首先，专项债的制度设计在本质上高度契合国际贴标绿债的核心要求。专项债以具体项目收益作为偿债来源，使其在项目界定、资金管理和绩效评估等方面，与绿色项目融资的基本原则高度一致。一是项目边界清晰。专项债通常对应一个或一组明确的基础设施或公共服务项目，形成“债—项”高度绑定的项目在立项和申报阶段即可依据明确的绿色标准进行识别和筛选，从源头上确保募集资金投向绿色低碳领域，有效降低“漂绿”风险。二是资金用途明确且可追溯。专项债实行专户管理和专款专用，形成从发行、拨付到使用的闭环管理机制，为投资者提供清晰、可核查的资金流向路径，能够有效回应国际绿色债券市场对资金用途透明度的高度关注。三是偿债机制与项目绩效挂钩。由于专项债的偿债来源依赖项目自身产生的经营性或准经营性收入，发行主体必须持续关注项目建设进度、运营绩效及现金流状况。这一制度安排为第三方机构开展环境效益与财务绩效的联合核查提供了清晰基础，显著增强了信息披露的其次，专项债是地方政府融资的绝对主力，具备承载大规模绿色转型的体使专项债市场本身构成了体量可观的潜在绿色金融资产池。通过在既有项目中GF23MACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径16.2%34.5%49.9%62.3%70.3%82.0%84.9%84.9%79.1%82.0%84.9%84.9%85.2%83.8%65.5%50.1%37.7%29.7%18.0%15.1%15.1%20.9%18.0%15.1%15.1%14.8%20152016201820172019一般债202220232024202020152016201820172019一般债202220232024专项债总体而言，地方政府专项债券在制度契合度、市场规模与发展趋势三个方面均展现出显著优势，是当前阶段识别和培育绿色地方政府债券、并进一步探本报告以推动中国地方政府债券绿色化与国际化为研究目标，围绕哪些地方政府最有可能、也最有条件率先探索境外发行高标准绿色地方政府债券这一核心问题，构建了两个维度的研究对象筛选标准。具体而言，选取标准从政策在识别贴标绿债的潜在发行主体时，可用的政策空间是决定地方政府能否率先开展制度与市场创新的关键前提。境外发债不仅是一项融资安排，更是对地方政府财政可持续性、信用资质以及制度执行能力的综合检验。一般而言，财政经济基础较为稳健、政府债务风险总体可控的地区，更容易获得中央层面的政策授权，也更有可能赢得国际资本市场的认可与信任。基于这一逻辑，本报告将分析重点聚焦于财政与经济实力较强、且被纳入专项债券“自审自发”试点的省市，这些地区在政策与市场条件上相对成熟，具备率先探索境外绿色GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径2024年底，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，正式启动专项债券项目“自审自发”试点。根据该政策安排，试点行，无需再报送国家部委进行逐项复核。这一关键性制度放权显著提升了地方政府在债券发行方面的效率与灵活性，也为其探索境外发行、对接国际绿色金值得注意的是，中央在下放债务管理权限的同时，仍然严格以财政可持续表4的比较结果显示，从整体上看，十个试点省份在经济实力、财政健康元，明显高于非试点省份的7.7万元，也政能力方面，试点省份的平均综合财力达到1.4万亿元，约为非试点省份（0.7方面，试点省份同样表现出明显优势。其平均负债率、债务率和偿债率均低于非试点省份，整体呈现出“财政基础稳健、债务风险可控”的特征。这一特征正是中央政府向其下放更大专项债管理权限的现实基础，也高度契合国际资本2450.除了十个试点省份，河北雄安新区作为承担国家重大战略地区，也被纳入试点范围。来源：https://www.242525GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径险备注：a.请查阅附录B中的备注b和c，以获取所有指标的计算公式。.进一步在试点省份内部进行比较可以发现，上海、北京、广东、江苏和浙述省市代表了中国地方政府中信用资质最优、市场认可度最高、也最有能力开展复杂跨境绿色金融创新的一组核心主体，构成了境外发行竞争力最强的“第一梯队”。其中，广东省（包括深圳市）表现尤为亮眼，不仅在全国范围内具备顶级信用资质，也在跨境金融活动和离岸人民币债券发行方面积累了相对成熟的实践经验。以这些省市作为突破口，有助于最大程度提升境外绿色地方政财政自给率(%)负债率(%)债务率(%)全国省市平均非试点省市平均试点省市平均口上海口北京口广东口浙江口江苏口福建口山东o安徽o四川湖南53.财政部.(2026).省级预决算公开专栏.中华人民共和国财政部门户网.1月15日./GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径有助于在当前政策与市场约束条件下，精准识别最具能力、也最具条件率先推大规模且可持续的真实融资需求，是地方政府探索境外发债的根本动力。这类地区不仅为债券发行提供了坚实的“基本面”和资金用途的合理性，也更有可能构建起符合国际标准、具备足够规模且环境效益可核验的项目资产池，从而吸引国际资本。因此，是否存在规模化、结构清晰、具备中长期实施周期亿元人民币，且项目平均投资额也位居前列，表明其不仅投资需求总量巨大，项目单体规模也较大，更易于形成具备市场吸引力的债券发行标的。湖南省和北京市在项目平均投资额则优势显著，这两个省市虽项目数量有限，但其单体2627GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径基于“政策空间”和“融资需求”两大维度，本研究筛选中国地方政府境外发行贴标绿债的潜在主体，识别最具可行性和示范意义的先行省市。成功对接国际绿色资本市场需三项条件匹配：政策授权充分、财政稳健且债务可控、安徽、湖南）虽然在项目数量或阶段性投资需求方面表现突出，但受制于财政稳健性或债务风险缓冲能力，其作为境外绿色债券发行主体的整体安全性和可近期规划的重大项目投资规模相对有限，尚不足以支撑具有国际市场影响力的综合权衡后，广东（含深圳）、浙江和北京在政策授权、信用基础和真实需求三方面均表现突出，构成最具境外发行潜力的“第一梯队”。三地不仅享有试点政策灵活性和市场信任度，还具备坚实经济与财政基本盘，能够有效管将这三地作为境外贴标绿债试点既风险可控，又成功概率最高。其实践不仅可为自身绿色项目筹集长期低成本资金，也将为中国地方债绿色化与国际化探索尽管中国地方债绿色化拥有显著潜力，且部分领先地区已初步具备发行条这些相互关联的挑战，严重阻碍了地方债券绿色潜力的释放及其与国际资本市GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径目前，中国尚缺乏一套明确、系统且针对地方政府在境外发行绿色债券的专项政策框架与操作指引。实践中，深圳、广东和海南现有的试点发行是在个案基础上进行的，依赖于中央的特定授权和现有的地方债框架。发行人通过第三方认证获得的绿色标签，以及金融基础设施机构的个案咨询支持，共同导致了显著的行政和能力建设成本。虽然这种方式促成了一定数量的试点交易，但也凸显了统一、系统化政策框架的缺失。现有“自审自发”试点政策主要针对境内发行，而关于跨境发行的审批流程、资金汇兑管理、外债额度使用以及与国际规则衔接的具体细则仍未明晰。特别是对于“专项债券”这一核心载体，如何将其项目收益还本付息机制、信息披露要求与境外绿色债券标准（如《绿色债券原则》GBP）进行合规对接，缺乏官方指导。政策框架的缺位导致地方第三方绿色认证成本较高而境内市场和境外绿色溢价普遍偏低，导致发行的交易成本相对较高，导致“绿色溢价”——即绿色债券相对于普通债券的融资成本优势——不显著。这种收益无法有效覆盖额外行政成本的现状，削弱了成功发行境外绿色债券要求发行主体具备复合型专业能力，包括国际资本以及持续的ESG信息披露管理能力。大多数中国地方政府在此方面的经验和内部团队建设尚处于起步阶段，财务实践也相对保守，更倾向于依赖熟悉的境内尽管其中许多重点项目具备“绿色项目”的属性，但将项目转化为符合国际绿色金融标准、具有稳定现金流、可打包进入专项债券的“可融资项目”，仍可能存在差距。国际投资者对项目的环境效益真实性、可测量性以及避免“洗绿”风险有要求，而一些潜在的项目可能在技术标准、环评流程或收益模式上尚未完全成熟。高质量绿色项目储备的不足，成为制约绿色地方债发行规模与频率282929GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径五主要结论与政策建议“双碳”目标驱动下，各省份在能源转型、清洁交通、生态环保及可持续城市建设等领域释放出巨额投资需求。这些项目普遍具有投资规模大、回收周期长、资本密集等特征，对长期、低成本绿色资金形成刚性需求。作为绿色项推动地方政府债券国际化，其意义超过补充资金，更具制度与战略价值。一方面，参与国际成熟的绿色金融市场的经验有助于加速国内绿色标准、信息披露和治理与国际接轨，提升中国绿色金融体系透明度与认可度；另一方面，通过发行高质量人民币绿色政府债券，丰富离岸人民币资产、增强全球对人民币作为绿色投资载体的信心，助力人民币国际化。值得强调的是，英国作为全球最成熟的绿色金融市场之一，同时也是重要的离岸人民币中心，应当成为境然而，当前中国地方政府债券绿色化与国际化道路仍面临许多挑战。破解第一，建立专项政策框架。虽然地方政府已经有零星的境外绿色点心债的试点，但仍缺乏明确、系统、专用的政策框架。迫切需要一套全面的框架来取代当前的个案方式，为地方政府在境外发行绿色债券提供统一的指导原则和操审批流程，明确资金汇兑管理和外债额度使用的相关规定，降低地方政府的合规不确定性。这样的框架将把当前碎片化、高成本的试点模式转变为系统化、第二，加强信息披露框架的建设、降低绿色债券发行成本。来自中国离岸绿色债券试点的证据表明，“绿色溢价”尚未完全抵消离岸发行成本。IMF的研究显示58，发达国家的主权债券绿色溢价平均为4bps，新兴市场平均为家发行绿债的行政成本超过其绿色收益。但各界研究认为，加强气候信息披露3030GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径重点提升地方层面对绿色金融规则体系的理解与执行能力。通过面向地方决策与业务人员开展能力建设，强化其对绿色分类标准、信息披露要求、气候环境效益核算逻辑以及跨境与国际市场惯例的理解，可在一定程度上降低因信息不对称与合规不确定性带来的过度谨慎倾向，进而提升地方政府使用创新型绿色融资工具的能力。特别是，有针对性的能力建设工作应借鉴从个案试点发行中获得的实践经验，帮助将所投入的学习成本转化为制度性知识，为未来的标准第四，在重大项目投资计划中设置“绿色项目”分类。可引入国际机构或用于项目的前期评估、可行性研究和环境影响分析等关键环节。这些措施将有助于有效提升地方政府在绿色项目储备方面的能力，为境外发行绿色债券创造Y.andSchmittmann,J.(2022).GreenBondPricingandGrInformation.IMFworkingpaperwp/22/246./en/publications/wp/31GFMACROANDFINANCELAB//中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径[1]财政部.(2022).关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意[2]财政部.(2025a).第十一次中英经济财金对话政策成果.中国政府门户网.[3]财政部.(2025b).中华人民共和国绿色主权债券框架.中华人民共和国财政部门户网./zhengwuxinxi/[4]财政部.(2025c).财政部在伦敦成功发行首笔人民币绿色主权债券.中华人民共和国财政部门户网./zhengwuxinxi/[6]财政部新闻办公室.(2025).财政部在伦敦成功发行首笔人民币绿色主权债[8]广东省人民政府.(2021).广东省金融改革发展“十