土地利用管理

地籍管理土地权属管理土地利用管理城市土地市场管理土地管理学内容土地管理学内容体系1第六章土地利用管理内容提要第一节土地利用与土地利用管理第二节农用地保护第三节引导建设用地有序扩展第四节保护、协调生态环境第五节实施土地利用管理的主要手段2第一节土地利用与土地利用管理土地利用及其影响因素土地利用管理的概念和目标土地利用管理的理论依据31、土地利用：人类通过一定的活动，利用土地的性能来满足自身需要的活动过程。它是土地的利用方式、利用程度和利用效果的总称。主要内容包括：确定土地用途在国民经济各部门间和各行业间合理分配土地资源采用各种措施开发、整治、经营和保护土地资源，提高土地利用效果土地利用不是一寸不变的，土地的用途、分配、效益会随自然和社会经济因素的变化而变化，是一个动态过程。可以是生产性活动，也可以是非生产性活动。一、土地利用及其影响因素42、土地利用的影响因素：1）自然因素：主要指气候、地形地貌、土壤、水文、地质等条件。人力很难改变自然因素，需要遵循自然规律，因地制宜地利用土地。2）社会经济因素：指社会制度、政策、城市化与工业化、位置、交通、成本、效益以及土地利用现状等。土地利用的社会经济因素是可以调节、控制的。

3）人的文化素质：指人们的知识水平、科技水平、对土地利用的整体性和长远性认识。这些因素可以通过宣传、教育和科普得以提高，从而使人们自觉地合理利用土地。

53、土地利用所遵循的原则：1）生态平衡原则——坚持因地制宜2）最大经济效果原则——用尽量少的劳动消耗取得尽可能多的产品3）节约原则6二、土地利用管理的概念和目标1、土地利用管理的概念

国家按照预定的目标和土地系统运行的自然、经济规律，对土地开发、利用、整治和保护所进行的计划、组织、控制等工作的总称。土地利用管理是土地管理的核心。其本质是对各类土地的利用水平和数量分配（一种类型到另一种类型的转换）进行干预。7几个相关概念：土地开发——指通过对土地投入活劳动和物化劳动，一方面将难以利用的土地改变为可以利用的土地，如开荒、土地复垦等；另一方面是对已利用土地进行再开发，以提高土地利用的集约化程度，如将平房改建为楼房等。土地整治——指通过生物、工程措施，克服土地原有的某些缺陷，改善土地的质量，以提高其利用潜力，如平整土地、改良盐碱地等。土地保护——是指为防止土地乱占滥用和防治土地退化、破坏、污染而采取的各种保护措施，以使土地能够永续利用。

82、土地利用管理的指导思想可持续发展(土地资源可持续利用)保障土地资源安全及有效供给(保障充裕、稳定、均衡)前瞻性和科学性(把握趋势、遵循规律)3、土地利用管理的目标经济效率(有效或优化配置土地资源)分配公平(地权占有、收益分配公平)社会发展(为公共目的提供土地利用保障)保障供给(综合考虑为各种土地需求供地)环境质量(防止土地过度利用)94、土地利用管理的任务和内容任务就是要对土地的利用和用途转变设置一定的约束条件，将土地资源在不同用途间的分配（转换）控制在可持续发展的幅度之内，保证土地资源安全。主要内容：保护农用地特别是耕地；引导建设用地有序扩展；保护、协调土地生态环境。101、土地报酬原理

1）含义：指科技水平相对稳定的条件下，在同一地块连续追加投入，报酬出现先增后减的变化趋势。

2）土地报酬的三种形式及其相互关系：总报酬——一定数量的生产资源投入土地后，所得的产品总量。平均报酬——相应产品量与生产资源投入量之比。边际报酬——每增加一单位变动资源投入量，所引起的产量增加值。相互关系——边际报酬是核心，总报酬和平均报酬都随之变化。三、土地利用管理的理论依据113）土地报酬原理出现的主要原因——土地容量在一定的经济状况和生产技术条件下，土地在客观上存在着受容力的界限，追加投资超过土地受容力便不起作用，从而出现土地报酬先增后减的现象。4）土地报酬原理的现实意义：揭示土地质量状况在面积相等的不同地块上，当边际报酬等于零时（总报酬最大）投入的劳动和资本量越大，说明土地肥力越大，质量越高。因为该地块上可以供养更多的作物生长，拥有更多的养分。确定土地集约利用的合理界限，提高土地投资的经济效果推进土地的集约利用是未来社会发展的必然趋势，但不能机械的认为集约度越高越好。122、马克思的地租、地价理论1）地租理论地租：是土地所有权在经济上的实现形式，以土地所有权与使用权相分离为前提。也即，地租是土地所有者出租他的土地每年获得的定额收入。所有地租都来源于生产的超额利润，根据其形成的原因和条件的不同，分为以下三种形式：①绝对地租：使用任何地块都必须支付的地租，是所有权的体现。②级差地租：相对最劣等土地而言，利用生产条件较好的土地所得的超额利润，又称为相对地租。③垄断地租：因垄断了某些自然条件特别有利的土地，在该土地上能生产稀有的土特产品，这些产品的垄断价格带来的超额利润。

132）地价理论

①土地价格——是资本化的地租，不是土地的购买价格，而是地租的购买价格。计算公式为：

地价=地租/利率=地租的贴现值②土地价格形成的特点：

1）土地价格中通常不包括生产成本因素；

2）土地价格通常只受需求单方面的影响；

3）土地价格具有增值性；

4)土地价格较难确定，且不可能规格化。③土地价格的变化趋势：

由于土地是数量有限、不可替代的生产资料，所以，地价总是随着社会经济发展呈上升趋势143、区位理论1）区位：人类的经济、社会等活动在空间上分布的位置2）产生的背景：人类从事生产，需将资本、劳动力带到土地上，并将产品运到市场，而土地位置是固定的，为了方便生产和流通，降低产品成本，增加利润，就要按一定的标准选择适宜的空间位置，使比较利益最大，于是产生了区位理论。3）土地管理依据区位理论可有效地解决的问题：确定土地资源在各用途、各部门之间的分配；优化土地利用结构；制定合理用地的政策和规划；确定土地的质量等级；确定不同位置地段的差额税率。154、生态经济学原理土地生态经济系统运行的四大要素是物流、能流、价值流和信息流。物流、能流、价值流和信息流，都是在土地及其所提供的空间运行的。土地是重要的，不可替代的生产资料。不论是劳动力的再生产，还是生物的自然再生产及作为商品交换的经济再生产，都是直接或间接地利用土地。科学的土地管理就是要掌握生态经济学原理，使能流、物流等有效的流动，才能达到既有利于生态的良性循环又取得越来越好的经济效益的目的；从而，合理地利用、保护土地资源。16第二节农用地保护一、各类农用地的特点二、农用地保护的重点农用地是指直接用于农业生产的土地。包括耕地、园地、林地、草地、其他农用地（包括农田水利用地、养殖水面等）。17一、各类农用地的特点1、耕地利用的特点：耕地是指用来种植农作物的土地。特点如下：（1）利用周期短（2）对自然条件要求严格（3）集约利用程度较高(区位、人地比例（4）具有永续利用性182、林地利用的特点：

林地是指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林等林木的土地。特点如下：（1）利用周期较长（2）森林是一种可再生资源（3）对自然条件要求不严，利用方式较粗放（4）多为综合性利用193、养殖水面利用的特点：

养殖水面是指从事养殖和捕捞水生动物、水生植物的水面。特点如下：（1）利用的综合性（2）利用的不稳定性20实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的，按“占多少，补多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量与质量相当的耕地或由其交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地；对于占用耕地开挖鱼塘，种植速生林、苗圃等农业结构调整行为进行有序引导和适度控制，防止对耕作层的破坏

。二、农用地保护的重点——耕地1、保持耕地总量相对稳定212、保持基本农田数量不减少基本农田——是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区——为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定区域。国家规定以下耕地划入基本农田保护区：①经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；②有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；③蔬菜生产基地；④农业科研、教学试验田。22划定基本农田保护区的法律规定：

①根据土地利用总体规划,铁路、公路等交通沿线,城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地,应当优先划入基本农田保护区;需要退耕还林、还牧、还湖的耕地,不应当划入基本农田保护区;②各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上;③基本农田保护区经依法划定后,任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区,需要占用基本农田,涉及农用地转用或者征收土地的,必须经国务院批准;④禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

⑤在建立基本农田保护区的地方,县级以上地方人民政府应与与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。

233、改善耕地质量，提高耕地生产能力耕地的质量通常表现为耕地的肥力和位置；①土地肥力包括自然肥力和人工肥力。自然肥力指独立于人类生产活动之外，而由自然过程给予土地的肥力。人工肥力指由于人类的生产劳动，是人类对土地所施予的各项人工措施，如耕作、施肥、土壤改良、营造防护林、修建排灌渠系等而形成的。二者结合在一起，综合地形成经济肥力，显示着土地的质量；②土地位置可区分为绝对位置和相对位置；改善耕地质量，要注意对耕地污染

的防治。244、提高耕地利用集约度，改变粗放的用地模式耕地利用集约度：是指每单位耕地面积上所投劳力、资本（含科技）的多少。耕地利用集约度的大小取决于耕地的受容力和生产效率。集约度最高的限度称为集约边际，集约度最低的限度称为粗放边际

。提高耕地利用集约度的具体措施：

①兴建和维护排灌工程设施；②改良土壤，提高土壤肥力；③防治土地沙化、盐渍化、水土流失和污染；④禁止闲置、荒芜、破坏耕地；⑤大力开展土地整理。25关于集约边际与粗放边际所谓用地的集约边际，是指某块(幅)土地在利用中所达到的临界点，该点所用的资本和劳动的变量投入成本与其收益相等。即“在边际成本超过边际收益之前，最后一个连续变量投入单位所达到之点正是集约边际。所谓粗放边际，则被认为是无租边际，即在最佳条件下土地的产出只能补偿其生产成本。集约边际能适用于土地的一切生产性利用，它代表了社会上总的土地利用情况；而粗放边际只影响那些在经营中只能收支相抵的生产者，它在市场价格和市场需要的影响下，决定着选择质次的最后一级土地，即再次级的土地就不宜投入利用。265、建立耕地预警系统所谓耕地预警是指对耕地的未来状态进行预测，预报不正常状态的时空范围和危害程度并提出防范措施。

27第三节引导建设用地有序扩展一、建设用地利用的特点二、引导建设用地有序扩展28一、建设用地利用的特点

1、建设用地：指用于建造建筑物、构造物及其使用范围的土地。主要包括城镇、村庄、工矿、交通、水利工程、公共设施、军事和旅游等各项用地。

2、建设用地利用的特点：（1）建设用地利用的非生态性（2）建设用地位置的特别重要性（3）建设用地的高度集约性（4）建设用地的稳定性（5）建设用地的扩张性29二、引导建设用地有序扩展

1、建设用地利用管理的重点：

(1)控制城镇建设用地的扩张步伐，引导其有序扩张；

(2)实现农村建设用地的逐步缩减，最终实现建设用地总量的有序扩张。2、建设用地有序扩展的涵义：

建设用地扩展是指土地被城镇、住宅、商店、厂房、学校、医院、道路等建筑物、构筑物不断占用的现象。

建设用地有序扩展强调建设占用农用地（尤其是耕地）应与社会经济发展和社会对农产品（特别是粮食）的需求相协调，达到互动平衡。303、建设用地有序与无序扩展的辨识：

建设占用土地符合社会经济发展规划符合小城镇规划符合土地利用总体规划符合小城镇建设规划符合国家批准的年度土地利用计划小城镇用地有序扩张经济持续发展城镇产业集聚耕地保护土地集约利用城镇环境改善小城镇用地无序扩张城镇定位合理NoYesNoNoYesYesYes指导314、引导建设用地有序扩展的措施（1）控制建设用地的规模，以供给引导需求（2）大力提高建设用地利用集约程度（合理限度）

措施：①确定城镇合理规模和布局，严格控制城镇盲目扩张；②充分挖掘建设用地内部潜力（旧城改造、土地置换、政策优惠）。（3）逐步缩减农村建设用地规模32第四节保护、协调生态环境一、土地利用与生态环境二、保护、协调生态环境的重点33一、土地利用与生态环境土地利用是引起生态环境变化的最重要的因子，人类通过土地利用变化引起土地覆被变化，从而对生态环境产生影响。当前土地利用/覆被变化研究是国际土地科学领域的前沿问题。一般，宏观上，生态型用地(园地、林地、牧草地、水域)和生态限制型用地(建设用地)的多少对生态环境有重要影响；微观上，工业三废和城市生活污水的排放、农药化肥的施用均会对生态环境产生不利影响；鉴于土地利用对生态环境的重要作用，土地利用管理的另一任务是保护、协调土地生态环境。生态型用地是指在合理利用条件下能够直接或间接改良区域生态环境、改善区域人地关系的用地类型。34二、保护、协调生态环境的重点1、保证农用地中园地、林地、养殖水面等的合理比例;2、谨慎开发未利用地；

未利用地开发：是指人类通过采取工程、生物和技术措施等，使各种未利用土地资源（如荒山、荒水、荒滩、荒地等）投入经营与利用。未利用地开发的原则：①必须依照土地利用总体规划；②必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行；③适宜开发成农用地的，应当优先开发成农用地。3、保护和改善城镇生态环境，防止污染和其他公害。35第五节实施土地利用管理的主要手段36一、土地利用总体规划1、什么是土地利用总体规划？是指人民政府按照法律规定在一定的规划区域内，根据国民经济和社会发展规划、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，确定和调整土地利用结构、用地布局的总体部署。2、土地利用总体规划的体系

我国目前的土地利用总体规划按照行政区域可以分为全国、省（区）、地（市）、县（市）、乡（镇）五个层次。373、土地利用总体规划的编制依据和编制原则（1）土地利用总体规划的编制依据：《土地管理法》第十七条规定："各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划"。

（2）土地利用总体规划的编制原则：①严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地②提高土地利用率③统筹安排各类、各区域用地④保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用⑤占用耕地与开发复垦耕地相平衡384、土地利用总体规划的审批根据《土地管理法》的规定，土地利用总体规划实行分级审批制。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。上述规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。395、土地利用总体规划的实施与修改

土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府做出相应修改，并报原批准机关备案。

406、土地利用总体规划的指标体系

直接控制指标间接控制指标新增建设用地量耕地保有量基本农田保有量人均城镇建设用地人均村镇建设用地（强制性、刚性）（参照指标）41耕地减少量耕地增加量建设用地占用耕地量农业结构调整或生态退耕量灾毁耕地量土地开发补充量土地整理补充量土地复垦补充量影响耕地保有量的指标42二、土地利用年度计划(2006修订后的《土地利用年度计划管理办法》)

土地利用总体规划实施计划可分为土地利用中期计划与土地利用年度计划。土地利用中期计划一般与国民经济发展五年计划相对应，通过土地利用年度计划逐步落实。1、土地利用年度计划的涵义是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。

2、土地利用年度计划的内容（1）新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。（2）土地开发整理计划指标。包括土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。（3）耕地保有量计划指标。指计划年末耕地实有数量。433、土地利用年度计划指标的确定新增建设用地计划指标依据国民经济和社会发展计划、国家宏观调控要求、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况等确定。土地开发整理计划指标依据土地利用总体规划、土地开发整理规划、建设占用耕地、实现耕地保有量目标等情况确定。耕地保有量计划指标依据国务院向各省、自治区、直辖市下达的耕地保护责任考核目标确定。

444、土地利用年度计划编制与实施（1）提出下一年度土地利用计划建议《土地利用年度计划管理办法（2006版）》第6条：需国务院及国家发展和改革等部门审批、核准的重点建设项目拟在计划年度内使用土地，涉及新增建设用地的，由行业主管部门于上年9月25日前，按项目向国土资源部提出计划建议；第7条：各省、自治区、直辖市的土地利用年度计划建议，应当于每年10月31日前报国土资源部；第8条：国土资源部会同国家发展和改革委员会，在省、自治区、直辖市和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，提出全国土地利用年度计划总量控制指标建议。45（2）编制土地利用年度计划

第9条：国土资源部根据全国土地利用年度计划总量控制指标建议和省、自治区、直辖市提出的计划指标建议，编制全国土地利用年度计划草案，纳入年度国民经济和社会发展计划草案，上报国务院。

（3）下达土地利用年度计划第9条中上报的全国土地利用年度计划草案，经国务院审定后，下达各地参照执行。第13条：土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。

46三、土地用途管制

1998年修订的《土地管理法》第4条规定，“国家实行土地用途管制制度”。

1、土地用途管制的涵义：国家为保证土地资源的合理利用，通过编制土地利用总体规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。2、土地用途管制的目标：土地利用整体效率最大化协调“吃饭”与“建设”的矛盾消除土地利用中不利的外部性影响，保护环境，实现土地的可持续利用473、土地用途管制的实施：（1）其核心是土地用途分区控制；（2）土地用途分区概述：