金融机构风险处置中行政关闭的法律审视与完善路径

金融机构风险处置中行政关闭的法律审视与完善路径一、引言1.1研究背景与意义在现代经济体系中，金融机构扮演着至关重要的角色，它们是资金融通的枢纽，连接着储蓄者与投资者，对经济的稳定运行和发展起着基础性的支撑作用。然而，金融行业本身具有高风险性，金融机构面临着信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险等多种风险的挑战。一旦金融机构出现风险且未能得到妥善处置，不仅会对自身的生存和发展造成威胁，还可能引发系统性金融风险，对整个金融体系的稳定以及实体经济的健康发展产生巨大的冲击。2008年的全球金融危机便是一个典型的例证，美国多家大型金融机构的倒闭和陷入困境，迅速蔓延至全球金融市场，引发了全球性的经济衰退，大量企业破产，失业率急剧上升，给世界经济带来了沉重的灾难。在金融机构风险处置的诸多方式中，行政关闭是一种重要且具有强制力的手段。当金融机构出现严重违规经营、资不抵债、无法支付到期债务等情况，严重危及金融秩序和金融稳定时，行政机关依法对其采取关闭措施，终止其经营活动。行政关闭能够及时切断风险源，防止风险的进一步扩散，保护存款人、投资者和其他债权人的合法权益，维护金融市场的正常秩序。以海南发展银行的关闭为例，20世纪90年代末，海南发展银行由于大量不良资产、资金流动性严重不足等问题，无法维持正常经营。1998年6月21日，中国人民银行发布公告，关闭海南发展银行。这一行政关闭举措虽然是无奈之举，但在当时避免了风险的进一步恶化，一定程度上维护了海南地区乃至全国金融市场的稳定。尽管行政关闭在金融机构风险处置中发挥着关键作用，但在实践过程中，行政关闭面临着一系列复杂的法律问题。目前，我国关于金融机构行政关闭的法律法规尚不完善，存在诸多模糊和空白之处。在不同法律法规之间，对于行政关闭的规定可能存在冲突和不协调的情况，这使得监管部门在实施行政关闭时缺乏明确统一的法律依据，导致在实际操作中面临诸多困难和不确定性。在行政关闭的程序方面，缺乏规范、透明、高效的操作流程，从关闭的决定、实施到后续的清算等环节，都存在程序不清晰、不严谨的问题，容易引发行政争议和法律纠纷。在金融机构行政关闭过程中，涉及到众多利益相关方，如股东、债权人、员工等，如何平衡各方利益，缺乏明确合理的法律规则，导致在实践中常常出现利益冲突和矛盾激化的情况。对金融机构风险处置中行政关闭法律问题的研究具有重要的理论意义和实践价值。从理论层面来看，深入研究行政关闭法律问题，有助于完善金融法领域的理论体系，丰富金融机构市场退出法律制度的研究内容，填补相关理论空白，为金融法学的发展提供新的思路和视角。通过对行政关闭法律问题的探讨，可以进一步厘清金融监管部门与金融机构、利益相关方之间的法律关系，明确各方的权利义务，推动行政法学与金融法学在这一领域的交叉融合研究。从实践角度而言，解决行政关闭法律问题，能够为金融监管部门提供明确、可操作的法律依据和指导，规范行政关闭行为，提高风险处置效率，降低处置成本。清晰合理的法律规定有助于妥善处理金融机构关闭过程中的各种利益关系，化解矛盾冲突，维护社会稳定。完善行政关闭法律制度，有利于增强金融市场主体的信心，促进金融市场的健康稳定发展，更好地发挥金融对实体经济的支持作用。1.2国内外研究现状国外对于金融机构风险处置中行政关闭的研究起步较早，在理论和实践方面都积累了丰富的经验。在理论研究上，国外学者从多个角度对金融机构行政关闭进行分析。从金融稳定角度，如国际货币基金组织（IMF）的相关研究指出，合理的行政关闭机制是维护金融体系稳定的关键环节，能够有效防止个别金融机构的风险扩散为系统性风险。在法律制度层面，美国学者对《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》中关于金融机构处置的法律条款进行深入剖析，研究其在行政关闭程序、权力分配、利益相关者保护等方面的规定和实践效果。英国学者针对《金融服务与市场法》下金融机构行政关闭相关法律规则进行探讨，分析其在保障金融市场秩序和投资者权益方面的作用。在实践研究方面，国外对不同类型金融机构行政关闭案例的研究较为深入。以银行机构为例，美国联邦存款保险公司（FDIC）在处理众多银行倒闭事件中，积累了丰富的行政关闭实践经验，通过对这些案例的研究，总结出一套相对成熟的行政关闭操作流程和风险防控策略。欧洲在银行危机处置中，对行政关闭措施的运用和相关法律问题的处理也进行了大量研究，如对塞浦路斯银行危机中行政关闭措施实施情况的研究，分析其在法律合规性、国际协调等方面的问题和经验。在证券机构和保险机构领域，也有诸多针对行政关闭实践的研究，如对日本大和证券行政关闭事件、美国国际集团（AIG）在金融危机期间接受政府干预类似行政关闭措施的研究，探讨如何在行政关闭过程中平衡金融稳定与市场公平，保护投资者和投保人的合法权益。国内学者对金融机构风险处置中行政关闭法律问题的研究也取得了一定成果。在立法研究方面，学者们对我国现行金融法律法规中关于行政关闭的规定进行梳理和分析，指出我国金融机构行政关闭立法存在的问题，如立法分散、缺乏统一协调的法律体系，各法律法规之间存在冲突和矛盾。在行政关闭程序研究方面，有学者深入探讨行政关闭的决定程序、实施程序和清算程序，认为我国行政关闭程序存在程序不透明、缺乏有效的监督机制等问题，需要加以完善。在利益相关者保护研究方面，学者们关注行政关闭过程中股东、债权人、员工等利益相关者的权益保护，提出应建立合理的利益平衡机制，保障各方合法权益。尽管国内外在金融机构风险处置行政关闭法律问题上取得了一定研究成果，但仍存在不足之处。在理论研究方面，现有的研究多侧重于对个别国家或地区行政关闭法律制度的分析，缺乏对不同国家和地区行政关闭法律制度的系统性比较研究，难以全面总结经验和发现规律。在实践研究方面，对于新兴金融业态下金融机构行政关闭法律问题的研究相对较少，随着金融科技的快速发展，互联网金融、数字货币等新兴金融业态不断涌现，这些新型金融机构的风险特征和行政关闭面临的法律问题与传统金融机构有所不同，需要进一步深入研究。在法律制度完善研究方面，虽然提出了一些完善建议，但在具体实施路径和可操作性方面的研究还不够深入，如何将理论建议转化为实际可行的法律制度和政策措施，仍有待进一步探索。1.3研究方法与创新点在研究金融机构风险处置中行政关闭法律问题时，将综合运用多种研究方法，以确保研究的全面性、深入性和科学性。文献研究法是基础，通过广泛收集国内外关于金融机构行政关闭的法律法规、政策文件、学术论文、研究报告等文献资料，梳理和分析现有研究成果，了解金融机构行政关闭法律制度的发展历程、现状以及存在的问题。对我国《商业银行法》《金融机构撤销条例》等相关法律法规进行细致解读，明确其中关于行政关闭的规定和要求；同时关注国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS）等国际组织发布的有关金融机构风险处置的报告和指南，以及国外学者在该领域的前沿研究成果，为后续研究提供坚实的理论基础和丰富的资料支持。案例分析法能够将理论与实践紧密结合。深入研究国内外典型的金融机构行政关闭案例，如美国雷曼兄弟破产案中行政关闭相关措施的运用及法律问题，分析其在行政关闭程序启动、利益相关者权益保护、资产处置等方面的具体做法和经验教训。对我国海南发展银行关闭事件、广东国际信托投资公司行政关闭案等进行详细剖析，研究在我国实际国情下行政关闭过程中遇到的法律困境以及解决措施，通过具体案例的分析，更直观地了解行政关闭法律问题在实践中的表现形式和影响，为提出针对性的法律完善建议提供实践依据。比较研究法有助于借鉴国际经验。对不同国家和地区金融机构行政关闭法律制度进行比较，分析美国、英国、日本等发达国家在行政关闭的法律依据、程序设计、监管机构职责、利益相关者保护等方面的制度特点和差异。研究美国《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》下金融机构行政关闭制度与英国《金融服务与市场法》相关制度的不同之处，总结其先进经验和可借鉴之处，结合我国实际情况，为完善我国金融机构行政关闭法律制度提供有益参考。本研究在视角、内容等方面具有一定的创新之处。在研究视角上，突破以往单一从金融法或行政法角度研究金融机构行政关闭的局限，从金融法与行政法交叉融合的视角出发，综合运用金融法学和行政法学的理论和方法，深入剖析行政关闭过程中金融监管部门行政权力的行使与金融机构、利益相关方合法权益保护之间的关系，为解决行政关闭法律问题提供新的思路和方法。在研究内容上，一方面关注新兴金融业态下金融机构行政关闭法律问题，随着金融科技的快速发展，互联网金融、数字货币等新兴金融业态不断涌现，其风险特征和行政关闭面临的法律问题与传统金融机构有所不同。对互联网金融平台行政关闭中的数据资产处置、投资者权益保护等特殊法律问题进行深入研究，填补该领域在新兴金融业态研究方面的不足。另一方面，在完善金融机构行政关闭法律制度的研究中，不仅提出宏观的立法建议，还深入探讨具体的实施路径和操作细则，增强法律制度完善建议的可操作性和实用性。二、金融机构风险处置中行政关闭概述2.1金融机构风险处置的内涵与方式金融机构风险处置，是指当金融机构面临经营困境、出现风险隐患，且可能对金融稳定、公众利益造成威胁时，相关部门依据法律法规和政策规定，采取一系列措施对风险进行识别、评估、控制和化解，以维护金融体系的稳定运行，保护投资者、存款人等利益相关方的合法权益。这一过程涵盖了从风险预警、识别到具体处置措施实施，再到后续风险跟踪和评估的全过程，旨在最大程度降低金融机构风险对经济社会的负面影响。在金融机构风险处置实践中，存在多种处置方式，每种方式都有其适用条件和特点。接管是一种常见的风险处置方式，当金融机构出现严重问题但仍有挽救价值时，监管部门可以指定其他机构或成立专门的接管组织，对该金融机构进行全面接管。接管期间，接管组织负责行使金融机构的经营管理权力，采取措施改善其财务状况、整顿经营管理，以恢复金融机构的正常运营能力。我国《商业银行法》规定，商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。接管的目的在于通过外部力量的介入，及时纠正金融机构的错误经营行为，注入必要的资源和管理经验，避免金融机构的进一步恶化，保护存款人和其他债权人的利益。解散是金融机构因章程规定的营业期限届满、股东会或股东大会决议等原因，主动终止经营活动的一种方式。根据《公司法》等相关法律规定，金融机构在符合法定解散情形时，应依法进行清算，清理债权债务，分配剩余财产，完成市场退出程序。这种方式通常适用于金融机构自身经营战略调整、股东决策等情况，在风险相对可控的情况下有序退出市场。并购是指一家金融机构通过收购或合并另一家或多家金融机构，实现资源整合、优势互补，同时化解被并购金融机构风险的方式。并购可以实现金融机构之间的资产、业务、人员等要素的优化配置，增强整体竞争力。对于存在风险的金融机构而言，被并购可能是一种较好的出路，能够避免因自身风险问题而导致的市场混乱和社会不稳定。通过并购，优势金融机构可以利用自身的资金、管理、技术等优势，改善被并购金融机构的经营状况，化解风险隐患。撤销（行政关闭）是金融机构风险处置中具有较强强制性的手段。当金融机构严重违反法律法规、资不抵债、无法支付到期债务，且通过其他方式无法有效化解风险，严重危及金融秩序和金融稳定时，行政机关依法对其采取关闭措施，终止其经营活动。行政关闭旨在迅速切断风险源，防止风险的进一步扩散，维护金融市场的正常秩序。如《金融机构撤销条例》规定，金融机构有违法违规经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害社会公众利益的，应当依法撤销。破产则是在金融机构资不抵债、不能清偿到期债务时，依据《企业破产法》等相关法律，通过司法程序对其进行清算，公平清理债权债务，实现金融机构市场退出的方式。破产程序能够在法律框架下，有序解决金融机构的债务问题，保障债权人的公平受偿，同时也促使金融市场实现优胜劣汰。在这些风险处置方式中，行政关闭处于重要位置。它是在金融机构风险达到严重程度，其他相对温和的处置方式无法有效解决问题时采取的关键措施。与接管相比，行政关闭意味着金融机构经营活动的彻底终止，而接管旨在挽救和恢复金融机构的正常运营；与解散不同，行政关闭是基于金融机构的违法违规或严重风险状况，由行政机关强制实施，而非金融机构的自主决策；与并购相比，行政关闭侧重于风险的紧急控制和消除，而并购更强调资源整合和协同发展；与破产相比，行政关闭是一种行政行为，由行政机关主导，而破产是司法程序，由法院主导。行政关闭在金融机构风险处置体系中，起着迅速稳定金融市场、保护公众利益、维护金融秩序的关键作用，是金融安全网的重要组成部分。2.2行政关闭的定义与特征行政关闭，在金融机构风险处置语境下，是指当金融机构出现严重违法违规经营、资不抵债、无法支付到期债务等情形，严重危及金融秩序和金融稳定时，由法定行政机关依据相关法律法规，强制终止其经营活动，并组织开展后续清算等程序的一种行政行为。例如，根据《金融机构撤销条例》，金融机构有违法违规经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害社会公众利益的，应当依法撤销，这里的撤销即行政关闭的一种典型表述。行政关闭具有鲜明的特征。首先是法定性，行政关闭必须严格依据法律法规的明确规定进行。从关闭的主体、适用条件、程序到后续处理，都要有法律条文作为支撑。我国《商业银行法》《金融机构撤销条例》等法律法规对金融机构行政关闭的相关事项作出了规定，行政机关必须在这些法律框架内实施行政关闭，不能随意超越法律权限或违反法定程序。这一法定性特征确保了行政关闭行为的合法性和规范性，防止行政权力的滥用，保障金融机构及其利益相关方的合法权益。强制性是行政关闭的重要特征。与金融机构自主决定的解散等市场退出方式不同，行政关闭是行政机关基于维护金融稳定和公众利益的考量，运用行政权力强制实施的。一旦金融机构符合行政关闭的法定条件，行政机关即可依法作出关闭决定，金融机构必须服从，不得拒绝或拖延。即使金融机构及其股东、管理层等对关闭决定存在异议，在法定救济程序未改变关闭决定之前，仍需执行关闭决定。这种强制性能够迅速有效地切断金融机构风险的扩散路径，及时稳定金融市场秩序。行政性贯穿于行政关闭的全过程。行政关闭由行政机关主导，从关闭决定的作出、实施到清算组织的成立、清算工作的开展等环节，都体现了行政机关的管理职能。行政机关在行政关闭中，不仅要依据法律法规行使权力，还要履行相应的职责，如妥善安置金融机构员工、保护债权人利益、处置金融机构资产等。与破产这种由法院主导的司法程序不同，行政关闭更强调行政效率和行政监管的作用，以尽快解决金融机构风险问题。与其他金融机构风险处置方式相比，行政关闭具有独特之处。以并购为例，并购是市场主体之间基于商业利益和战略考量进行的自愿行为，旨在实现资源整合、协同发展和风险化解。并购过程中，交易双方通常会进行充分的协商、谈判，达成并购协议，并按照市场规则和相关法律程序完成并购交易。而行政关闭是行政机关基于金融机构的严重风险状况，依法强制实施的，不以金融机构或其他市场主体的意愿为转移。在程序上，并购主要遵循《公司法》《证券法》等关于企业并购的规定，注重交易的公平、公正和透明度；行政关闭则依据金融监管相关法律法规，突出行政机关的监管职责和行政效率。在处置效果方面，并购可能使被并购金融机构在新的主体下继续运营，实现业务的延续和发展；行政关闭则意味着金融机构经营活动的彻底终止，通过清算等程序完成市场退出。再如与破产相比，虽然两者都涉及金融机构的市场退出，但破产是一种司法程序，由法院依据《企业破产法》等法律进行审理和裁决，注重债权人的公平受偿和债务的依法清理。行政关闭是行政程序，行政机关在其中发挥关键作用，更侧重于金融风险的紧急控制和金融秩序的维护。在适用条件上，破产一般以金融机构资不抵债、不能清偿到期债务为主要条件；行政关闭的适用条件更为宽泛，除了资不抵债等财务困境外，严重违法违规经营等行为危及金融稳定时也可适用。2.3行政关闭的目的与意义行政关闭作为金融机构风险处置的重要手段，其目的具有多维度性，对金融行业发展和经济社会稳定意义深远。维护金融秩序稳定是行政关闭的首要目的。金融机构作为金融市场的核心主体，其经营状况直接关系到金融市场的平稳运行。当金融机构出现严重违法违规经营或面临巨大财务困境，如资不抵债、无法支付到期债务时，其风险具有极强的传染性和扩散性。以银行挤兑事件为例，如果一家银行出现支付危机，储户出于恐慌心理会纷纷提取存款，这种行为可能迅速蔓延至其他关联金融机构，引发系统性金融风险，破坏整个金融体系的稳定。行政关闭能够及时将问题金融机构隔离，阻止风险在金融体系内的进一步传播，使金融市场恢复正常秩序。保护债权人利益是行政关闭的重要目标。金融机构的债权人包括广大存款人、投资者等，他们的资金安全与金融机构的运营状况息息相关。在金融机构陷入困境时，其资产质量下降，偿债能力减弱，债权人的权益面临巨大威胁。通过行政关闭，启动清算程序，对金融机构的资产进行合理处置，按照法定顺序清偿债务，能够最大程度保障债权人的合法权益。在行政关闭清算过程中，优先保障存款人的存款兑付，确保投资者的本金和合法收益在可能的范围内得到偿还，避免债权人因金融机构倒闭而遭受重大损失。优化金融市场结构也是行政关闭的重要目的之一。金融市场如同一个生态系统，需要不断优化和调整。经营不善、不符合市场发展需求的金融机构占据资源却无法有效发挥作用，会阻碍金融市场的健康发展。行政关闭那些竞争力低下、存在严重风险隐患的金融机构，能够实现金融市场的优胜劣汰，促使资源向更具效率和竞争力的金融机构流动。这有助于优化金融市场的资源配置，提高整个金融市场的运行效率，推动金融市场结构的合理化和高级化。行政关闭对金融行业发展具有重要意义。从行业稳定性角度来看，它为金融行业筑牢了安全底线。通过及时清理问题金融机构，避免了风险的累积和爆发，使金融行业能够在相对稳定的环境中发展。稳定的金融环境有利于增强市场主体的信心，吸引更多资金进入金融市场，促进金融业务的正常开展。在行政关闭过程中，对金融机构风险的暴露和处置，也为其他金融机构敲响了警钟，促使它们加强风险管理，完善内部控制，提高自身抗风险能力。从行业发展活力角度而言，行政关闭为金融创新和新兴金融机构的发展腾出了空间。随着经济社会的发展，金融行业需要不断创新和变革，以满足市场多样化的需求。被关闭金融机构所释放出的市场空间和资源，为具有创新能力和发展潜力的新兴金融机构提供了成长机会。新兴金融机构能够带来新的理念、技术和业务模式，激发金融行业的创新活力，推动金融行业的转型升级。行政关闭也促使金融监管部门反思监管政策和制度的不足，进一步完善金融监管体系，提高监管效能，为金融行业的健康发展提供更好的制度保障。三、金融机构风险处置中行政关闭的法律依据与实践3.1法律依据梳理我国金融机构风险处置中行政关闭的法律依据较为分散，主要涵盖在一系列金融法律法规当中。这些法律法规从不同层面和角度，对金融机构行政关闭的相关事项作出规定，共同构建起行政关闭的法律基础。《金融机构撤销条例》是专门针对金融机构撤销（行政关闭）制定的行政法规，在行政关闭法律依据体系中占据核心地位。该条例第二条明确规定，中国人民银行撤销金融机构，依照本条例执行，同时对撤销的定义作出界定，即中国人民银行对经其批准设立的具有法人资格的金融机构依法采取行政强制措施，终止其经营活动，并予以解散。这清晰地阐明了行政关闭的实施主体和行为性质。在撤销决定方面，第五条规定金融机构有违法违规经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害社会公众利益的，应当依法撤销。这明确了行政关闭的适用条件，为行政机关作出关闭决定提供了判断标准。在程序上，第六条规定中国人民银行决定撤销金融机构，应当制作撤销决定书，撤销决定自中国人民银行宣布之日起生效，并应当在报纸上公告，并在被撤销的金融机构的营业场所张贴。这些规定确保了行政关闭决定的作出和生效具有严格的程序规范，保障了决定的权威性和公开性。《证券公司风险处置条例》对证券公司行政关闭的相关内容作出具体规定。第十九条指出，证券公司同时有违法经营情节特别严重、存在巨大经营风险，不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力，需要动用证券投资者保护基金等情形的，国务院证券监督管理机构可以直接撤销该证券公司。此条款明确了证券公司适用行政关闭的具体情形，相较于《金融机构撤销条例》中较为宽泛的规定，更具针对性和可操作性。第二十条规定，证券公司经停业整顿、托管、接管或者行政重组在规定期限内仍达不到正常经营条件，并且有本条例第十九条第(二)项或者第(三)项规定情形的，国务院证券监督管理机构应当撤销该证券公司。这进一步补充了证券公司行政关闭的触发条件，完善了证券公司风险处置中行政关闭的适用规则。在行政关闭后的处置程序上，条例规定国务院证券监督管理机构撤销证券公司，应当做出撤销决定，并按照规定程序选择律师事务所、会计师事务所等专业机构成立行政清理组，对该证券公司进行行政清理。行政清理组负责管理证券公司的财产、印章和账簿、文书等资料，清理账户，核实资产负债有关情况，对符合国家规定的债权进行登记等一系列工作。这些规定详细规范了证券公司行政关闭后的后续处理流程，保障了行政关闭工作的有序进行。除上述专门法规外，《商业银行法》等其他金融法律法规也涉及金融机构行政关闭的相关内容。《商业银行法》第七十条规定，商业银行因吊销经营许可证被撤销的，国务院银行业监督管理机构应当依法及时组织成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。这表明在商业银行因吊销经营许可证而被撤销（行政关闭的一种情形）时，明确了清算组的成立主体和清算工作的基本要求。该法还在其他条款中对商业银行的经营规则、监管要求等作出规定，从侧面为商业银行行政关闭的适用提供了前提条件和判断依据。如对商业银行资本充足率、资产负债比例等经营指标的规定，若商业银行严重违反这些规定，可能会面临行政关闭的风险。在地方层面，一些地方政府也根据本地实际情况，制定了与金融机构风险处置相关的规范性文件，其中可能包含对行政关闭的细化规定或实施细则。这些地方规范性文件在遵循国家法律法规的基础上，结合当地金融市场特点和金融机构实际情况，对行政关闭的程序、相关部门职责、利益相关者权益保护等方面作出更具针对性的规定，进一步完善了金融机构行政关闭的法律依据体系。如某些地区针对农村信用社等地方性金融机构的行政关闭，制定了详细的操作流程和实施办法，明确了地方政府相关部门在行政关闭中的协调配合机制，以及对当地储户等利益相关者的特殊保护措施。3.2国内实践案例分析3.2.1海南发展银行行政关闭案例海南发展银行成立于1995年8月，是海南省唯一一家具有独立法人地位的股份制商业银行。其成立背景较为特殊，是在先后合并原海南省5家信托投资公司和28家信用社的基础上建立起来的。在成立之初，海南发展银行就面临着诸多问题，其中最为突出的是不良资产比例过大。原5家信托投资公司在合并时，坏账损失总额已达26亿元，这使得海南发展银行从诞生起就背负着沉重的不良资产包袱。随着时间的推移，特别是1997年底，海南省政府出于化解地方金融风险的意图，将海南省内28家有问题的信用社并入海南发展银行，这一举措虽然初衷是好的，但却进一步加大了海南发展银行的不良资产比例。这些信用社本身就存在经营管理不善、资产质量低下等问题，并入海南发展银行后，导致其不良资产迅速攀升，资产质量急剧恶化。除了不良资产问题，海南发展银行自身的经营管理也存在严重缺陷。在银行体系运作方面，其并未按照规范的商业银行机制进行运营，存在大量违法违规经营行为。向股东发放大量无合法担保的贷款，这些贷款往往被股东用于归还入股的临时拆借资金，实际上成为股东抽逃资本金的重要手段。这种违法违规行为严重破坏了银行的资金安全和正常运营秩序，使得银行的资金流动性面临巨大压力。银行内部管理混乱，风险控制体系形同虚设，对贷款审批、资金运用等关键环节缺乏有效的监督和管理，导致不良贷款不断增加，资产质量持续下降。随着问题的逐渐暴露，公众对海南发展银行的信心受到严重打击，挤兑风潮随之而来。1997年底信用社并入后，公众逐渐意识到海南发展银行的问题严重性，开始出现挤兑行为。在随后的几个月里，挤兑行为愈演愈烈，迅速耗尽了海南发展银行的准备金。而此时，海南发展银行的贷款又因各种原因无法收回，资金链断裂，陷入了严重的支付危机。尽管国家紧急调拨了34亿元资金进行救助，但面对巨额的支付缺口，这些资金只是杯水车薪，无法从根本上解决海南发展银行的困境。1998年6月21日，中国人民银行发表公告，宣布关闭海南发展银行，这是新中国金融史上第一次由于支付危机而关闭一家有省政府背景的商业银行。海南发展银行关闭后，由中国工商银行托管其全部资产负债。在存款兑付方面，采取了自然人和法人分别对待的办法。自然人存款（即居民储蓄）一律由中国工商银行兑付，这一举措在一定程度上稳定了储户的情绪，避免了大规模的社会恐慌。而法人债权则进行登记，在海南发展银行全部资产负债清算完毕以后，按折扣率进行兑付。这种区别对待的方式虽然是在当时复杂情况下的无奈之举，但也引发了一些争议，法人债权人认为这种方式对其权益保护不足，在清算过程中可能面临较大的损失。从法律角度看，海南发展银行行政关闭事件暴露出诸多问题。在行政关闭的法律依据方面，当时的法律法规虽然对金融机构关闭有一定规定，但存在不够细化、操作性不强的问题。对于金融机构不良资产达到何种程度、经营管理不善如何界定等关键问题，缺乏明确具体的标准，导致在实际操作中，监管部门在判断是否关闭海南发展银行时，缺乏充分的法律依据支持，存在一定的主观性和不确定性。在行政关闭程序方面，也存在不规范、不透明的情况。关闭决定的作出过程缺乏充分的信息公开和公众参与，金融机构及其利益相关方在一定程度上被排除在决策过程之外。从关闭决定的宣布到后续托管、清算等工作的开展，程序上较为仓促，缺乏严谨的规划和安排。在托管过程中，中国工商银行与海南发展银行之间的权利义务关系不够明确，导致在资产清查、债务处理等工作中出现一些协调不畅的问题。清算程序也存在进展缓慢、信息不透明等问题，债权人对清算过程和结果缺乏了解，对自身权益能否得到保障心存疑虑。海南发展银行行政关闭事件带来了深刻的经验教训。金融机构必须严格遵守监管规定，规范经营行为，加强内部管理，建立健全风险管理体系，从源头上防范不良资产的形成和积累。监管部门应加强对金融机构的监管力度，完善监管规则，提高监管的有效性和精准性，及时发现和处理金融机构的风险隐患。在金融机构风险处置过程中，要注重保护利益相关方的合法权益，完善行政关闭的法律依据和程序，确保风险处置工作依法、规范、透明进行。要加强对公众的金融知识普及和风险教育，提高公众的风险意识和理性投资观念，避免因恐慌情绪引发挤兑等金融风险事件。3.2.2包商银行行政关闭案例包商银行是内蒙古自治区的一家重要地方性银行，在当地金融市场占据一定份额。然而，长期以来，包商银行存在严重的公司治理缺陷，大股东通过违规手段控制银行，滥用控制权，进行利益输送，导致银行资产质量严重恶化。包商银行的大股东通过设立大量空壳公司，以虚假交易、虚构贷款等方式，从银行套取巨额资金，这些资金被用于大股东的个人投资和其他利益相关方的业务，而银行却背负了大量不良贷款。据相关调查显示，包商银行的大股东及其关联方累计从银行套取资金高达上千亿元，使得银行的核心资本被严重侵蚀，资产负债结构严重失衡。随着公司治理问题的不断恶化，包商银行的信用风险逐渐暴露，经营状况持续恶化。资产质量急剧下降，不良贷款率大幅攀升，远远超过监管红线。资金流动性紧张，无法满足正常的支付需求，在金融市场上的融资难度加大，融资成本不断提高。由于信用风险的加剧，市场对包商银行的信心受挫，其在金融市场上的声誉严重受损，客户纷纷流失，业务规模急剧萎缩。2019年5月24日，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会发布公告，鉴于包商银行出现严重信用风险，为保护存款人和其他客户合法权益，依照《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》和《中华人民共和国商业银行法》有关规定，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会决定自2019年5月24日起对包商银行实行接管，接管期限一年。在接管期间，接管组全面行使包商银行的经营管理权，并委托中国建设银行托管包商银行业务。接管旨在通过外部力量的介入，对包商银行进行全面整顿和改革，化解其信用风险，恢复正常经营能力。然而，经过一段时间的努力，发现包商银行的问题积重难返，已无法通过接管等方式实现挽救。2020年8月6日，包商银行因不能清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务，经中国银行保险监督管理委员会批准，包头市中级人民法院裁定受理包商银行股份有限公司破产清算申请。这标志着包商银行正式进入破产清算程序，也意味着行政关闭的后续处置进入司法破产阶段。在行政关闭及后续破产清算过程中，涉及到一系列复杂的法律问题。股东权规制方面，由于包商银行大股东的违法违规行为，导致股东权益的处置面临难题。大股东滥用控制权，损害了银行和其他股东的利益，在行政关闭和破产清算中，如何对大股东的股权进行处置，以实现对其违法行为的惩戒，并保护其他股东的合法权益，成为一个重要的法律问题。按照《公司法》等相关法律规定，对于滥用股东权利给公司或其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任。但在实际操作中，如何确定大股东的赔偿范围和金额，如何执行赔偿判决，存在诸多困难。由于大股东的资产状况复杂，涉及大量关联交易和资产转移，使得对其资产的清查和追偿工作难度极大。对于其他中小股东的权益保护，也需要在法律框架内进行合理安排。在银行破产清算过程中，中小股东的股权价值大幅缩水，如何在清算分配中保障其相对公平的受偿权，是股东权规制面临的重要任务。债权债务处理是包商银行行政关闭及破产清算中的关键环节。包商银行负债规模庞大，债权人众多，包括大量的存款人、企业债权人、金融机构债权人等。在债权确认方面，存在部分债权合同不规范、债权债务关系复杂等问题，导致债权确认工作难度加大。一些企业债权人与包商银行之间存在多重担保、交叉债权等情况，使得债权的真实性和有效性需要仔细甄别。在债务清偿顺序上，虽然《企业破产法》等法律有明确规定，但在实际执行中，由于包商银行资产状况不佳，可供分配的资产有限，不同债权人之间的利益平衡成为难点。存款人作为特殊的债权人，其权益保护受到高度关注。为了维护金融稳定和社会公众信心，在包商银行风险处置中，对个人储蓄存款给予了充分保障，由存款保险基金和央行提供资金支持，确保个人储蓄存款本息全额兑付。对于企业债权人和金融机构债权人，按照破产清算程序，根据债权性质和担保情况进行清偿，部分债权人可能面临较大的损失。包商银行行政关闭案例为我国金融机构风险处置提供了重要的启示。要进一步完善金融机构公司治理的法律法规，加强对大股东行为的监管和约束，防止大股东滥用控制权，损害银行和其他利益相关方的利益。应明确大股东的诚信义务和法律责任，建立健全大股东违规行为的惩戒机制，加大对违法违规行为的处罚力度。在金融机构风险处置法律制度建设方面，需要进一步完善行政关闭与破产清算的衔接机制，明确在不同阶段各相关部门和利益相关方的权利义务，提高风险处置的效率和公正性。要加强对债权人权益保护的法律规定，完善债权确认和债务清偿的程序和规则，确保债权人在金融机构风险处置过程中能够得到公平、合理的对待。3.3国外经验借鉴3.3.1美国金融机构行政关闭实践美国在金融机构行政关闭方面有着丰富的实践经验，其中20世纪80-90年代的储蓄贷款协会危机是其金融机构行政关闭实践的典型案例。储蓄贷款协会主要从事储蓄业务和住房贷款发放，在20世纪70年代末至80年代初，美国经济面临严重的通货膨胀和利率波动。在此期间，储蓄贷款协会之前发放的大量长期固定利率住房抵押贷款，由于利率大幅上升，其价值大幅下降，导致协会资产严重缩水。1980年美国通过《存款机构放松管制和货币控制法》，对储贷行业放松管制，然而联邦监管机构缺乏应对储贷协会亏损的有效措施，监管存在明显不足。在危机发展过程中，众多储蓄贷款协会因资产缩水和经营困难，为维持生存纷纷进行高风险投机活动，如大量投资垃圾债券、过度涉足房地产开发等。这些高风险行为进一步加剧了它们的财务困境，到1989年，大量储蓄贷款协会陷入资不抵债的困境，破产倒闭的机构数量急剧增加。从1986年到1989年，联邦储蓄与贷款保险公司（FSLIC）关闭或处理了296家储贷协会。为应对这场危机，美国采取了一系列强有力的措施。在立法与机构设立方面，1989年8月美国通过《金融机构改革、复兴与实施法》，授权提供500亿美元作为重组的损失准备基金，并建立重组信托公司（RTC）。RTC专门负责处理失去清偿能力的储贷协会的问题，其主要职责包括接管破产的储贷协会，对其资产进行清理、评估和处置，出售倒闭机构的资产，以最大限度回收资金，减少损失。RTC在处理过程中，采用了多种资产处置方式，如公开拍卖、招标出售、证券化等。对于一些房地产资产，通过公开拍卖的方式，将其出售给有实力的投资者，快速回笼资金；对于部分贷款资产，则进行证券化处理，将其打包成金融产品出售给市场投资者。美国还加强了对金融机构的监管。提高了资本充足率要求，促使金融机构增强自身的抗风险能力，确保其在面对市场波动和风险时能够保持稳定运营。完善风险管理制度，要求金融机构建立健全内部风险控制体系，加强对贷款发放、投资决策等关键环节的风险评估和监控。在危机后，监管机构加大了对金融机构的检查力度，定期对金融机构的财务状况、风险管理情况进行审查，及时发现和解决潜在问题。在雷曼兄弟破产事件中，美国金融机构行政关闭实践也面临着严峻挑战。2008年，作为美国第四大投资银行的雷曼兄弟，由于过度涉足次贷业务，持有大量次级抵押贷款相关资产。随着次贷危机的爆发，这些资产价值暴跌，雷曼兄弟陷入严重的财务困境，最终无法偿还到期债务。美国政府和监管机构在是否救助雷曼兄弟的问题上进行了艰难抉择，由于担心道德风险和对市场公平性的影响，最终决定不进行救助，允许雷曼兄弟申请破产保护。雷曼兄弟的破产引发了全球金融市场的剧烈动荡，股票市场大幅下跌，信用市场冻结，众多金融机构遭受重创。这一事件也暴露出美国在金融机构行政关闭过程中，对于大型复杂金融机构的风险评估和处置存在不足。在后续处理中，美国加强了对大型金融机构的监管协调，建立了更加完善的风险预警机制，以避免类似事件的再次发生。3.3.2英国金融机构行政关闭实践英国在金融机构行政关闭方面采用特别决议机制，该机制在应对问题银行时发挥着关键作用。特别决议机制的设立旨在确保在银行出现危机时，能够迅速、有效地采取措施，维护金融稳定，保护存款人和纳税人的利益。当银行出现问题时，特别决议机制的启动需要满足一定条件。银行无法履行其债务清偿义务，出现严重的流动性危机，无法满足客户的提款需求；银行的财务状况恶化，资不抵债，净资产为负数。当这些条件满足时，英国金融服务局（FSA）、英格兰银行和财政部将共同协商，决定是否启动特别决议机制。在北岩银行危机中，2007年美国次贷危机蔓延至英国，北岩银行由于高度依赖短期批发市场融资，且大量投资于美国次贷相关资产，在市场流动性紧张的情况下，面临严重的融资困难。客户对北岩银行的信心受挫，出现大规模挤兑现象。英国政府和监管机构经过评估，认为北岩银行已符合特别决议机制的启动条件，遂启动该机制。特别决议机制的流程主要包括三个阶段：一是干预阶段，监管机构迅速介入问题银行，对其业务进行全面审查和评估，了解其资产负债状况、风险状况等。在北岩银行危机中，英格兰银行首先向北岩银行提供紧急流动性支持，以缓解其资金紧张局面，同时金融服务局对北岩银行的业务进行详细审查。二是处置阶段，根据问题银行的具体情况，选择合适的处置方式。主要处置方式包括国有化，即政府收购问题银行的股权，将其转为国有银行，以便更好地进行整顿和改革；资产分离，将问题银行的优质资产和不良资产进行分离，优质资产由健康的金融机构承接，不良资产则由专门的机构进行处理；强制合并，将问题银行与其他健康银行进行合并，实现资源整合和风险分散。在北岩银行危机中，英国政府最终将北岩银行国有化，对其进行全面整顿和改革。三是后续监管阶段，在完成对问题银行的处置后，监管机构持续对其进行监管，确保其按照既定的改革方案进行运营，逐步恢复健康。英国特别决议机制具有鲜明特点。决策迅速高效，在危机发生时，英国金融服务局、英格兰银行和财政部能够迅速协调行动，快速做出决策，避免因决策延误导致危机进一步恶化。注重保护存款人利益，在整个处置过程中，将保障存款人的资金安全放在首位，采取措施确保存款人能够及时、足额地取回自己的存款。在北岩银行国有化后，政府承诺保障储户的存款安全，稳定了储户的信心。强调与国际合作，在全球化背景下，金融风险具有跨国传染性，英国特别决议机制注重与国际金融机构和其他国家的监管机构进行合作与协调。在应对国际金融危机时，英国与美国、欧盟等国家和地区的监管机构密切沟通，共同商讨应对策略，协调行动，以降低金融风险的跨国传播。英国特别决议机制对我国具有重要启示。我国应加强金融监管机构之间的协调配合，建立健全金融风险处置协调机制，明确各监管机构在金融机构风险处置中的职责和权限，避免出现监管空白和监管重叠。要注重保护金融消费者的合法权益，在金融机构风险处置过程中，充分考虑存款人、投资者等金融消费者的利益，建立完善的投资者保护机制。随着我国金融市场的日益开放，应加强与国际金融监管机构的合作与交流，积极参与国际金融规则的制定，借鉴国际先进经验，提升我国金融风险防范和处置能力。四、金融机构风险处置中行政关闭的法律问题分析4.1行政关闭的决定主体与权限问题关于金融机构行政关闭的决定主体，我国相关法律法规有明确规定。《金融机构撤销条例》规定，中国人民银行有权对经其批准设立的具有法人资格的金融机构依法采取行政强制措施，决定撤销（行政关闭）金融机构。对于证券公司，《证券公司风险处置条例》指出，国务院证券监督管理机构在证券公司符合特定情形时，可以直接撤销该证券公司。这些规定旨在明确行政关闭决定的作出主体，确保行政关闭行为的权威性和合法性，避免出现多个部门都有权决定或无人负责的混乱局面。在实践中，行政关闭决定主体的权限行使存在诸多问题。越权现象时有发生，一些地方政府部门或非法定监管机构，在未得到明确授权的情况下，擅自对金融机构作出关闭决定。在某些地区，当地政府出于地方利益考量，在未遵循法定程序和获得法定监管机构同意的情况下，对一些小型金融机构采取行政关闭措施。这种越权行为严重违反了法律法规的规定，破坏了金融监管的权威性和统一性，可能导致行政诉讼等法律纠纷。权限不清也是一个突出问题。在金融创新不断发展的背景下，新型金融机构和金融业务不断涌现，对于这些新型金融机构的行政关闭决定主体和权限，法律法规缺乏明确规定。一些互联网金融平台，其业务涉及多个领域，监管主体存在交叉，当这些平台出现风险需要行政关闭时，难以确定由哪个部门作出关闭决定。在P2P网贷行业整顿过程中，涉及到地方金融监管部门、银保监会派出机构、互联网行业主管部门等多个部门，对于P2P平台的行政关闭权限划分不清晰，导致在实际操作中出现互相推诿或争权的情况。行政关闭决定主体权限行使问题对金融机构和相关方产生了严重影响。对于金融机构而言，不明确或越权的行政关闭决定可能使其合法权益受到侵害。金融机构可能因错误的关闭决定而遭受经济损失，如业务被迫终止、资产被不当处置等。对于债权人来说，由于行政关闭决定的不规范，可能导致债权确认和清偿出现问题，影响其合法权益的实现。在海南发展银行行政关闭案例中，由于当时行政关闭程序和决定主体权限不够明确，导致债权人在债权申报和受偿过程中遇到诸多困难，部分债权人的利益受到损害。对于投资者来说，行政关闭决定的不确定性会降低其对金融市场的信心，影响金融市场的稳定发展。如果投资者频繁看到不规范的行政关闭行为，会对金融市场的公正性和透明度产生怀疑，从而减少投资，阻碍金融市场的健康发展。4.2行政关闭的程序法律问题4.2.1程序规定的不完善在金融机构行政关闭程序的启动环节，存在诸多法律规定不完善之处。对于行政关闭的触发条件，虽然《金融机构撤销条例》等法律法规有所提及，但在实际操作中，这些规定往往不够细化和明确。对于金融机构“经营管理不善”“严重危及金融秩序和金融稳定”等表述缺乏具体量化标准。在判断一家金融机构是否达到行政关闭的条件时，由于缺乏明确的财务指标、风险评估量化标准等，监管部门可能存在较大的主观判断空间，容易导致不同监管部门之间的理解和执行存在差异。对于金融机构的资产质量评估，缺乏统一、规范的评估方法和标准，不同评估机构可能得出不同的结论，这使得在判断金融机构是否资不抵债、是否符合行政关闭条件时存在不确定性。行政关闭的实施程序也存在法律规定不明确的问题。在资产清查环节，虽然规定要对金融机构的资产进行全面清查，但对于清查的具体方法、清查主体的职责权限、清查结果的认定等方面，缺乏详细的法律规定。这可能导致资产清查工作不规范，出现清查不彻底、资产漏报或虚报等情况，影响后续的资产处置和债务清偿。在债务登记和确认程序上，相关法律法规对登记期限、确认方式、异议处理等规定不够细致。债权人在进行债务登记时，可能因登记程序不明确而遇到困难，对于债务确认结果存在异议时，也缺乏有效的救济途径，这容易引发债权人与金融机构、监管部门之间的矛盾。行政关闭的结束程序同样存在法律漏洞。对于清算结束后，如何确定金融机构的剩余资产分配方案，以及如何处理未清偿的债务，相关法律规定不够清晰。在实际操作中，可能会出现剩余资产分配不公、未清偿债务久拖不决等问题，损害债权人的合法权益。对于行政关闭后金融机构的注销登记程序，法律规定过于简单，缺乏对注销登记条件、程序、监督等方面的详细规定，可能导致金融机构在行政关闭后，其法律主体资格未能及时、规范地注销，引发后续的法律纠纷。4.2.2程序执行中的问题在金融机构行政关闭程序执行过程中，存在诸多不严格、不规范的现象，严重影响了行政关闭的效果和公正性。清算程序不公正问题较为突出。在清算过程中，可能存在清算组成员与金融机构存在利益关联，导致清算工作无法公正进行。清算组成员可能为了自身利益，故意隐瞒金融机构的部分资产，或者对资产进行低估值，以便在后续资产处置中谋取私利。清算程序缺乏有效的监督机制，外部监督难以介入，内部监督又存在缺失，使得清算过程中的违规行为难以被及时发现和纠正。在一些金融机构行政关闭案例中，债权人对清算结果提出质疑，认为清算过程存在暗箱操作，但由于缺乏有效的监督和救济机制，无法维护自身合法权益。托管程序混乱也是常见问题。在托管过程中，托管机构与被托管金融机构之间的权利义务关系不明确，导致在业务开展、资产处置等方面出现诸多矛盾。托管机构可能为了自身利益，过度干预被托管金融机构的正常业务，或者对被托管金融机构的资产进行不合理处置，损害金融机构和债权人的利益。托管期限和托管费用等关键事项缺乏明确规定，容易引发托管机构与金融机构、监管部门之间的争议。在海南发展银行行政关闭后，由中国工商银行托管其全部资产负债，但在托管过程中，由于托管期限不明确，导致托管工作长期拖延，影响了后续的清算和债务清偿工作。信息披露不充分在行政关闭程序执行中普遍存在。金融机构行政关闭涉及众多利益相关方，他们有权了解行政关闭的相关信息，包括关闭原因、程序进展、资产处置情况、债务清偿方案等。然而，在实际操作中，监管部门和相关机构往往对信息披露不够重视，信息披露内容不完整、不及时。一些金融机构在行政关闭过程中，只公布了关闭决定，对于后续的资产清查、债务登记等重要信息却未及时公开，导致债权人、投资者等利益相关方无法及时了解情况，难以做出合理的决策。信息披露渠道有限，主要通过官方网站、报纸等传统渠道发布信息，一些信息可能被公众忽视，无法确保所有利益相关方都能获取到关键信息。4.3行政关闭中相关主体权益保护问题4.3.1股东权益保护行政关闭对金融机构股东权益产生多方面的影响，且在实践中股东权益受侵害的情况时有发生。在股权价值方面，行政关闭意味着金融机构经营活动的终止，其未来的盈利能力和发展前景消失，股东的股权价值大幅缩水甚至归零。以海南发展银行行政关闭为例，在关闭前，其股东对银行的发展抱有期望，股权具有一定价值。但行政关闭后，银行进入清算程序，资产用于偿还债务，股东几乎无法从剩余资产分配中获得收益，股权价值荡然无存。在股东权利行使方面，行政关闭后，股东的决策权、参与权等权利受到极大限制。股东会或股东大会、董事会等决策机构停止履行职责，股东无法像正常经营时那样参与金融机构的重大决策。在证券公司行政关闭中，股东不能自行组织清算，也不得参与行政清理工作，其对公司清算等关键事务的参与权被剥夺。股东权益受侵害的原因主要有以下几方面。法律规定不完善是重要原因之一。我国目前的法律法规对于金融机构行政关闭中股东权益的保护规定相对薄弱，缺乏明确具体的保护措施和救济途径。对于股东在行政关闭过程中的知情权保障，虽然理论上股东有权了解金融机构行政关闭的相关信息，但法律法规未明确规定信息披露的具体方式、内容和时间节点，导致股东在实际中难以获取充分信息。在股权处置方面，对于如何公平合理地评估股权价值、按照何种程序处置股权等问题，缺乏详细规定，容易导致股东权益受损。公司治理缺陷也会导致股东权益受侵害。一些金融机构在日常经营中，公司治理结构不完善，存在大股东滥用控制权、内部监督机制失灵等问题。这些问题在行政关闭时进一步暴露，大股东可能利用其控制地位，在行政关闭过程中为自身谋取不当利益，损害中小股东权益。在包商银行行政关闭案例中，大股东通过违法违规手段控制银行，进行利益输送，导致银行资产质量恶化，在行政关闭和破产清算时，中小股东的权益受到严重损害。行政权力的不当行使也是股东权益受损的因素。在行政关闭过程中，行政机关如果未能严格按照法定程序行使权力，或者在决策过程中缺乏充分的论证和考量，可能会对股东权益造成负面影响。行政机关在决定行政关闭时，未充分考虑金融机构的实际情况和股东的合理诉求，或者在资产处置、清算等环节中存在不公正行为，都可能导致股东权益受到侵害。4.3.2债权人权益保护债权人在金融机构行政关闭中处于重要地位，其权益保障至关重要，但实践中存在诸多问题。在债权确认方面，存在程序不规范、认定标准不统一等问题。金融机构行政关闭时，债权种类繁多，包括存款债权、贷款债权、债券债权等。对于不同类型债权的确认，缺乏明确统一的程序和标准。一些金融机构在日常经营中，财务管理不规范，债权债务关系记录不清晰，导致在行政关闭债权确认时，难以准确核实债权的真实性和金额。在一些行政关闭案例中，债权人提供的债权证明材料可能存在瑕疵，而债权确认机构对于这些材料的审查标准不明确，容易引发争议。清偿顺序问题也较为突出。虽然我国法律法规对金融机构清算时的债务清偿顺序有规定，如《企业破产法》规定了破产清算时的债务清偿顺序，《金融机构撤销条例》也对行政关闭清算的债务清偿有相关要求。但在实际操作中，由于金融机构资产状况复杂，存在多种担保债权、优先债权等，不同类型债权之间的清偿顺序容易产生争议。在金融机构存在大量不良资产的情况下，可供分配的资产有限，普通债权人的受偿可能受到严重影响。在包商银行行政关闭及破产清算过程中，就充分暴露了这些问题。包商银行负债规模庞大，债权人众多，在债权确认阶段，部分企业债权人与包商银行之间存在多重担保、交叉债权等复杂情况，导致债权确认工作难度极大。一些债权的合同条款存在模糊之处，债权人和银行对于债权的范围和金额存在不同理解，增加了债权确认的不确定性。在债务清偿顺序上，由于包商银行资产不足以清偿全部债务，不同债权人之间的利益平衡成为难题。存款人作为特殊债权人，其权益得到了一定保障，但部分企业债权人可能面临较大损失。这些问题的存在，严重影响了债权人的合法权益，降低了债权人对金融市场的信心，也不利于金融市场的稳定发展。为解决这些问题，需要进一步完善法律法规，明确债权确认的程序和标准，细化债务清偿顺序的规定。加强对金融机构的日常监管，规范其财务管理和债权债务关系记录，减少行政关闭时债权确认和清偿的难度。4.4行政关闭与其他风险处置方式的衔接问题在金融机构风险处置体系中，行政关闭并非孤立存在，而是与破产、并购等其他处置方式紧密关联。然而，在当前的法律规定和实践操作中，行政关闭与其他处置方式之间存在诸多衔接不畅之处。从法律规定层面来看，行政关闭与破产之间存在法律适用冲突。我国《企业破产法》适用于一般企业的破产清算、重整和和解程序，但对于金融机构破产，虽然《商业银行法》《证券公司风险处置条例》等金融法律法规对金融机构破产有一些特殊规定，但这些规定与《企业破产法》之间缺乏有效协调。在金融机构行政关闭后，如果进入破产程序，对于债务清偿顺序、债权人会议的职权等关键问题，不同法律法规的规定存在差异。在普通企业破产中，按照《企业破产法》规定，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照职工债权、社保和税款、普通债权的顺序清偿。而在金融机构行政关闭后的破产清算中，由于金融机构的特殊性，如涉及大量存款人利益，可能需要对存款人债权给予特殊保护，这与《企业破产法》的一般规定存在冲突。在实践中，容易导致在适用法律时产生争议，影响破产程序的顺利进行。在程序转换方面，行政关闭与并购之间也存在困难。当金融机构面临行政关闭时，如果有潜在的并购方愿意对其进行并购，以化解风险，实现资源整合。在从行政关闭程序向并购程序转换过程中，存在诸多障碍。行政关闭程序中，行政机关主导资产清查、债务登记等工作，而并购程序更强调市场主体之间的协商和交易。在资产定价上，行政机关主导的资产清查结果可能与并购方基于市场估值的预期存在差异。行政关闭程序中的一些行政限制措施，如对金融机构业务的限制、资产处置的审批等，可能会阻碍并购交易的推进。在一些金融机构行政关闭案例中，由于程序转换不畅，导致原本有希望通过并购实现风险化解的金融机构，最终只能进入清算程序，造成资源浪费和社会成本增加。在行政关闭与接管的衔接上，同样存在问题。接管通常是在金融机构出现问题但仍有挽救可能时采取的措施，而行政关闭则是在金融机构风险严重到无法挽救时的手段。在实际操作中，从接管向行政关闭的转换缺乏明确的标准和程序。当接管期间发现金融机构的问题无法得到有效解决，需要转为行政关闭时，对于何时启动行政关闭程序、如何进行资产和业务的交接等问题，缺乏清晰的规定。这可能导致在转换过程中出现管理混乱、职责不清的情况，影响金融机构风险处置的效率和效果。在海南发展银行的风险处置过程中，最初采取了接管措施，但随着问题的恶化，最终走向行政关闭。在这个转换过程中，由于缺乏明确的衔接规定，导致接管机构与后续行政关闭实施机构之间的沟通协调出现问题，资产清查和债务处理工作受到影响，加剧了金融机构风险处置的复杂性。五、完善金融机构风险处置中行政关闭法律制度的建议5.1明确行政关闭的决定主体与权限从立法层面来看，需要对金融机构行政关闭的决定主体进行更为明确和统一的规定。在现有法律法规基础上，制定一部综合性的金融机构风险处置法，整合分散在各单行法律法规中的相关规定，明确各类金融机构行政关闭的决定主体。对于银行类金融机构，规定由国务院银行业监督管理机构作为行政关闭的决定主体；对于证券类金融机构，明确国务院证券监督管理机构为决定主体；对于保险类金融机构，确定国务院保险监督管理机构行使行政关闭决定权力。通过这种统一立法的方式，避免因法律法规分散导致的决定主体不明确和权力行使混乱的问题。细化行政关闭决定主体的权限规定是关键。在权限范围方面，明确决定主体在作出行政关闭决定前，必须进行全面、深入的调查和评估。调查内容应包括金融机构的财务状况，如资产负债表、盈利能力、流动性状况等；经营管理情况，包括内部治理结构是否完善、风险管理体系是否健全、是否存在违法违规经营行为等；风险状况，评估其风险的类型、程度以及对金融市场和社会公众利益的潜在影响。根据调查结果，判断金融机构是否符合行政关闭的法定条件。在权力行使程序上，应建立严格的审批和决策程序。决定主体在作出行政关闭决定时，需经过内部多个部门的协同审查和评估。监管部门负责提供金融机构的日常监管信息，风险评估部门对金融机构的风险状况进行专业评估，法律部门审查关闭决定的合法性和合规性。经过这些部门的综合审查后，提交给决策层进行集体决策。建立重大行政关闭决定的听证制度，在作出对金融机构和利益相关方影响重大的行政关闭决定前，应举行听证会，听取金融机构、股东、债权人、员工等利益相关方的意见和诉求，确保决定的公正性和合理性。为了防止行政关闭决定主体权力滥用，必须建立有效的监督机制。内部监督方面，在行政关闭决定主体内部，设立专门的监督部门，对行政关闭决定的作出和执行过程进行全程监督。监督部门有权审查决定的依据是否充分、程序是否合法、权力行使是否得当。建立内部责任追究制度，对于在行政关闭过程中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的工作人员，依法给予严肃的党纪政纪处分。外部监督同样重要，引入立法机关监督，立法机关有权对行政关闭决定主体的权力行使进行监督，审查其是否在法律授权范围内行使权力，是否严格遵循法定程序。当立法机关发现行政关闭决定主体存在违法行为或不当行为时，有权要求其进行整改，并可通过立法手段完善相关法律制度。加强司法监督，金融机构和利益相关方对行政关闭决定不服的，有权向法院提起行政诉讼。法院应依法对行政关闭决定的合法性进行审查，包括决定主体是否适格、权限行使是否合法、程序是否正当等。如果法院认定行政关闭决定违法，应依法予以撤销，并要求决定主体重新作出决定。充分发挥社会监督的作用，鼓励公众、媒体对行政关闭决定主体的行为进行监督。通过设立举报热线、网络举报平台等方式，方便公众对行政关闭过程中的违法违规行为进行举报。媒体应发挥舆论监督作用，及时曝光行政关闭过程中的问题，促使决定主体依法行使权力。5.2完善行政关闭的程序法律制度5.2.1细化程序规定完善行政关闭程序规定是确保行政关闭工作依法、规范、有序进行的关键。在启动程序方面，应进一步细化行政关闭的触发条件。明确金融机构财务指标与行政关闭的关联，当金融机构的资本充足率低于一定标准，如商业银行的核心一级资本充足率连续多个季度低于5%，或不良贷款率超过一定比例，如超过15%时，可作为行政关闭触发的财务指标依据。对于金融机构违法违规行为，详细列举严重违法违规经营的具体情形，如金融机构存在内幕交易、操纵市场等严重违法违规行为，且经监管部门多次警告仍未改正，对金融市场秩序造成严重破坏的，应触发行政关闭程序。引入风险评估量化标准，建立专业的风险评估模型，综合考虑金融机构的市场风险、信用风险、操作风险等因素，当风险评估得分超过设定的风险阈值时，启动行政关闭程序。实施程序的细化至关重要。在资产清查环节，明确清查主体的职责和权限，规定由专业的会计师事务所、资产评估机构等第三方中介机构在监管部门的监督下进行资产清查。制定详细的资产清查方法和流程，要求清查人员对金融机构的固定资产、流动资产、无形资产等各类资产进行全面清查，如实记录资产的数量、价值、权属等信息，并对清查结果承担法律责任。规定资产清查的时间期限，如一般应在行政关闭决定作出后的3个月内完成全面资产清查工作。在债务登记和确认程序上，明确登记期限为行政关闭决定公告后的一定时间内，如45天。规定债权人应在登记期限内，向指定的登记机构提交债权证明材料，包括债权合同、还款记录等。对于债权确认方式，建立异议处理机制，当债权人对债权确认结果有异议时，可在规定时间内，如15天内，向监管部门提出书面异议，监管部门应组织相关人员进行复查，并在一定期限内，如30天内作出答复。对于行政关闭的结束程序，应完善相关规定。在清算结束后，明确剩余资产分配方案的制定原则和程序，按照公平、公正的原则，根据债权性质和清偿顺序进行分配。对于未清偿的债务，规定金融机构应在清算报告中明确说明未清偿原因和后续处理措施。在行政关闭后金融机构的注销登记程序上，详细规定注销登记条件，如金融机构完成清算、清偿所有债务、提交完整的清算报告等。明确注销登记的程序，金融机构应在清算结束后的一定时间内，如60天内，向工商行政管理部门申请注销登记，工商行政管理部门应在收到申请后的一定期限内，如15天内，依法办理注销登记手续。规定注销登记的监督措施，由监管部门对注销登记过程进行监督，确保注销登记依法、规范进行。5.2.2加强程序监督建立健全行政关闭程序监督体系是保障程序公正、合法的重要举措。在内部监督方面，应在监管部门内部设立专门的行政关闭程序监督小组。该小组独立于行政关闭的决策和执行部门，直接对监管部门的领导负责。监督小组的职责包括对行政关闭决定的作出过程进行监督，审查决定是否符合法定条件和程序；对资产清查、债务登记、清算等实施程序进行监督，确保各环节依法依规进行；对托管程序进行监督，检查托管机构是否按照规定履行职责，保障被托管金融机构和债权人的利益。监督小组定期向监管部门领导汇报监督情况，对于发现的问题及时提出整改建议，并跟踪整改落实情况。外部监督同样不可或缺。加强立法机关的监督，立法机关有权对行政关闭程序相关法律法规的执行情况进行监督检查。立法机关可通过听取监管部门的工作报告、开展执法检查等方式，了解行政关闭程序的实施情况。当发现行政关闭程序存在问题时，立法机关可要求监管部门进行整改，并通过立法完善相关法律法规。强化司法监督，法院对行政关闭程序中涉及的行政诉讼案件依法进行审理。当金融机构或利益相关方对行政关闭决定、程序执行等问题提起行政诉讼时，法院应严格审查行政行为的合法性和合理性。如果法院认定行政机关在行政关闭程序中存在违法行为，应依法判决撤销或变更相关行政行为，并要求行政机关承担相应的法律责任。充分发挥社会监督的作用，建立信息公开平台，监管部门应将行政关闭的相关信息，包括关闭决定、资产清查结果、债务清偿方案、清算报告等，及时在信息公开平台上公布，接受社会公众的监督。鼓励公众、媒体对行政关闭程序中的违法违规行为进行举报和曝光，形成强大的社会舆论压力，促使行政机关依法履行职责。为了保障相关方的知情权和参与权，应建立健全信息披露机制。监管部门应在行政关闭的各个环节，及时、准确地向金融机构、股东、债权人、员工等利益相关方披露信息。在行政关闭决定作出后，应在规定时间内，如7天内，通过官方网站、报纸、新闻发布会等多种渠道，向社会公布关闭决定的原因、依据、程序等信息。在资产清查、债务登记、清算等过程中，定期公布工作进展情况，如每月公布一次资产清查和债务登记的最新数据。对于重大事项，如资产处置方案、债务清偿方案等，应提前征求利益相关方的意见，组织听证会或座谈会，让利益相关方充分表达自己的诉求和建议。建立利益相关方反馈机制，对于利益相关方提出的意见和建议，监管部门应认真研究，并在规定时间内，如15天内给予答复。通过保障相关方的知情权和参与权，增强行政关闭程序的透明度和公正性，减少争议和纠纷的发生。5.3强化相关主体权益保护机制5.3.1股东权益保护机制完善完善股东权益保护机制是金融机构行政关闭法律制度建设的重要内容，这对于维护股东的合法权益，保障金融市场的公平和稳定具有重要意义。赋予股东在行政关闭过程中的知情权是首要任务。监管部门和金融机构应制定详细的信息披露制度，明确规定在行政关闭决定作出后，金融机构需及时向股东披露行政关闭的原因、依据、程序以及可能对股东权益产生的影响。在资产清查阶段，应定期向股东公布资产清查的进展情况和结果，包括资产的种类、数量、估值等信息。在清算过程中，及时告知股东清算方案、剩余资产分配计划等关键信息。可以通过定期召开股东说明会、在金融机构官方网站设立信息披露专栏、向股东发送书面通知等多种方式，确保股东能够及时、准确地获取相关信息。保障股东参与权同样关键。建立股东参与行政关闭决策的机制，在作出行政关闭决定前，监管部门应听取股东的意见和建议。可以通过召开听证会、问卷调查等方式，收集股东对行政关闭的看法和诉求。在行政关闭后的清算程序中，允许股东代表参与清算组，对清算工作进行监督，确保清算过程的公正、透明。股东代表有权查阅清算相关文件，对清算方案提出修改意见，参与剩余资产分配方案的讨论和制定。建立股东异议救济途径是保护股东权益的重要保障。当股东对行政关闭决定或相关程序存在异议时，应赋予其通过合法途径寻求救济的权利。股东可以向作出行政关闭决定的监管部门提出申诉，监管部门应在规定时间内，如30天内，对股东的申诉进行审查，并作出书面答复。如果股东对监管部门的答复不满意，可以向其上级主管部门申请行政复议。在行政复议过程中，上级主管部门应全面审查行政关闭决定的合法性和合理性，听取股东和监管部门的意见，依法作出复议决定。股东还可以向法院提起行政诉讼，法院应依法对行政关闭决定和相关程序进行司法审查，保障股东的合法权益。在股权处置方面，应合理补偿股东损失。制定科学合理的股权评估方法，引入专业的资产评估机构，对金融机构的股权价值进行客观、公正的评估。在评估过程中，充分考虑金融机构的资产状况、经营前景、市场环境等因素。根据评估结果，按照法定程序对股东的股权进行处置。如果金融机构在行政关闭后仍有剩余资产，应按照股东的持股比例进行合理分配，以补偿股东的损失。在分配过程中，要确保公平、公正，避免出现偏袒某些股东的情况。5.3.2债权人权益保护机制完善债权人权益保护是金融机构行政关闭中至关重要的环节，直接关系到金融市场的稳定和债权人的切身利益。完善债权人权益保护机制，需从规范债权申报、确认程序，明确清偿顺序，以及保障债权人在清算、托管等程序中的权益等方面入手。规范债权申报和确认程序是基础。制定详细的债权申报指南，明确申报期限为行政关闭决定公告后的45天。规定债权人应在申报期限内，向指定的申报机构提交债权证明材料，包括债权合同、还款记录、担保文件等。申报机构应对债权人提交的材料进行初步审查，确保材料的完整性和真实性。对于债权确认，建立专业的债权确认机构，由金融、法律、财务等专业人员组成。债权确认机构应按照法定程序和标准，对债权进行审核确认。在确认过程中，充分考虑债权的真实性、合法性、有效性以及担保情况等因素。建立债权异议处理机制，当债权人对债权确认结果有异议时，可在15天内，向债权确认机构提出书面异议。债权确认机构应在接到异议后的30天内，组织相关人员进行复查，并作出答复。明确清偿顺序是保障债权人权益的关键。在金融机构行政关闭清算中，应严格遵循法定清偿顺序。优先清偿破产费用和共益债务，包括清算费用、管理费用、诉讼费用等。然后，按照职工债权、社保和税款、普通债权的顺序进行清偿。对于有担保的债权，在担保物的价值范围内优先受偿。在清偿过程中，要确保公平、公正，避免出现不同债权人受偿不公的情况。对于普通债权人，应按照债权比例进行清偿，确保每个债权人都能在金融机构剩余资产范围内获得相应的受偿。在清算程序中，充分保障债权人权益。债权人有权参与清算方案的制定和监督清算过程。建立债权人会议制度，债权人会议由全体债权人组成，负责对清算方案进行审议和表决。清算组在制定清算方案时，应充分听取债权人会议的意见和建议。债权人会议有权对清算组的工作进行监督，检查清算组是否按照法定程序和清算方案进行清算。当债权人发现清算组存在违法违规行为或损害债权人利益的行为时，有权向监管部门举报或向法院提起诉讼。在托管程序中，也应保障债权人权益。明确托管机构与债权人之间的权利义务关系，托管机构应定期向债权人披露托管工作进展情况，包括资产处置情况、债务清偿情况等。托管机构在处置金融机构资产时，应遵循公平、公正、公开的原则，确保资产处置价格合理