《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》要点解读

《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》要点解读发布时间：2026.06.17发布部门：中国人民银行、国家发展改革委、金融监管总局、中国证监会、国家外汇局、上海市人民政府摘要：为落实党中央、国务院关于深化上海国际金融中心建设的决策部署，支持上海先行先试发展离岸金融，近日，中国人民银行、国家发展改革委、金融监管总局、中国证监会、国家外汇局和上海市人民政府联合印发《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》（以下简称《行动方案》）。政策解读如下。一、背景数据：人民币国际化现状与离岸市场格局《行动方案》的出台有坚实的数据背景作为支撑。理解现有市场体量与差距，有助于把握方案各项举措的紧迫性与战略意图。（一）跨境人民币收付金额年度趋势2024年全国跨境人民币结算量约64.1万亿元，同比增长22.5；2025年上半年为34.9万亿元，同比增长14。图1 跨境人民币收付金额年度变化（万亿元）表1 跨境人民币结算规模分项数据指标数据2024年全国跨境人民币结算总量64.122.5其中：经常项下16.3万亿元（同比+15.7），含货物贸易12.4万亿元资本项下47.8+24.9证券投资跨境结算28.7+28.82025年上半年跨境收付34.9+14.0上海跨境人民币结算量（2024）29.8万亿元，历史新高人民银行《人民币国际化报告》（2025年）（二）人民币在主要国际货币职能中的份额变化近年来，人民币在全球支付、贸易融资、外汇交易等国际货币职能中的份额显著增加，在外汇储备职能方面所占份额略有减少。图2 人民币在主要国际货币职能中的份额变化()表2 人民币全球货币地位关键数据指标数据SWIFT全球支付份额（2024年末）约4.2，全球第四大支付货币全球贸易融资份额（2025年9月）7.28，仅次于美元排名第二BIS外汇交易份额（2025年4月）8.5，较2022年的7显著上升，排名第五IMF外汇储备份额（2025年Q1）2.122463亿美元较加入SDR时+1.04pctRII（2024）5.68，位列全球第三境外主体持有境内人民币金融资产（2025年6月）10.4+5.2SWIFT月报（支付/贸易融资）；BIS三年期外汇调查（2022/2025年4月）；IMFCOFER（外汇储备）（三）自贸离岸债发行历程与2025年重启2023年上海自贸区债券发行规模创历史新高根据 数据全年发行规模达856亿元。20235月对商业银行进行了窗口指导，要求银行停止购买那些在上海自贸区没有实际业务的发行人发行的债券，这实质上是叫停了城投公司借道自贸区进行脱离实体业务的融资，目的是遏制无序发债和潜在风险。直至2025年“两头在外”新规落地，自贸离岸债发行重启。图3上海自贸区债券年度发行规模(亿元)表3 自贸债发行和再保险数据指标数据自贸债累计发行（2016-2023年）约1300亿元（含城投）2023年城投发行占比77（监管于2023年10月叫停）2023年全年发行规模（历史高点）8562002024年新增发行近零（监管整顿期）2025年重启节点首单自贸离岸债（“两头在外”原则）落地（20253）1132.78册资讯、企业预警通（四）CIPS与跨境人民币业务规模趋势对比CIPS（人民币跨境支付系统，Cross-borderInterbankPaymentSystem）2024量175.49万亿元，同比增加42.6，覆盖全球185个国家和地区。图4 CIPS清算量与跨境人民币收付规模趋势(万亿元)表4 CIPS核心运行指标指标数据CIPS直接参与者（2025年）170家CIPS间接参与者近1500家，覆盖119个国家和地区CIPS2024年交易总量175.49+42.6数字人民币跨境支付规模（截至2024年9月）突破3.1万亿元，覆盖全球89个国家人民银行、CIPS官网（五）主要离岸人民币中心存款规模分布合作伙伴。图5主要离岸人民币中心存款规模分布(2024年末，亿元人民币)香港金管局二、《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》解读（一）前言及政策背景【原文】支持上海先行先试发展离岸金融是以习近平同志为核心的党中央着眼中国式现代化全局作出的重大部署，是新发展阶段进一步增强上海国际金融中心全球竞争力和影响力的重要举措。【解读】六部门联署是本方案最重要的信号。以往离岸金融政策多为央行或外汇局单独发文，此次拉上发改委、证9918（202411），是全球最大离岸人民202429.8（二）总体要求【原文】到2027年末，初步建立适应离岸金融业务的业务规则、风险管理和处置、营商环境等制度体系；到20302035【解读】（2027/2030/2035）明主动向CPTPPDEPA2030-（三）支持在浦东新区开展离岸金融先行先试【原文】（子业等境外企业主体使用离岸金融服务。鼓励上海市制定企业获得离岸金融服务的标准、流程和监管办法。研究设立离岸银行等离岸金融机构的可行性。【解读】围栏"，与FT422166（四）资金流动与账户管理【原文】支持银行业金融机构依托自由贸易账户（FT账户），为符合条件的企业主体开展离岸贸易、离岸租赁、离岸航运、全球财资管理等特定离岸业务提供金融服务。支持上海自贸试验区分账核算单元（FTU）在专项额度内投资自贸离岸债。按照"一线放开、二线管住、交易留痕、风险可控"原则，优化离岸金融跨境资金管理。【解读】FT2014（2025FTU3"（五）数字化应用【原文】依托数字人民币国际运营中心，在安全可控前提下建设和运营数字人民币跨境、离岸和区块链基础设施，稳妥推进与境外金融基础设施的互联互通，稳步促进数字人民币在离岸业务中的应用和场景拓展。【解读】20249（e-CNY）3.189其东盟中东献约67的易今同步布的海数人民国际营中全面运是条款最"与境外金融基础设施互联互通"对接的是BISmBridgemBridge2024BISmBridge（六）离岸金融业务本章是方案最核心的业务框架，以下对六类首批试点业务逐条呈现原文与解读。1.（总则）首批试点范围与节奏【原文】【解读】"FATCA/CRSBVI离岸贸易金融服务【原文】【解读】这是六类首批业务中制度基础最成熟的一项，临港试点已运行多年，此次扩围落地摩擦最小。"优先发展大宗商品交易相关离岸贸易金融"是关键定向，与上期所、INE的大宗商品定价功能直接挂钩。2024年中国在石油、铁矿石等大宗商品领域的人民币结算比例持续提升（澳大利亚矿企已同意部分铁矿石对华贸易改用人民币），离岸贸易金融的配套是实现贸易结算人民币化的必要基础设施。自贸离岸债【原文】""【解读】20233）202320247000离岸再保险【原文】支持符合条件的再保险专营机构将归集的国际分入资金依法依规办理再保险保费境外投资及赔款收付结算等，开展跨境再保险分入业务收入境外投资便利化试点。【解读】2025393161132.787555.53财资中心建设【原文】【解读】财资中心是跨国公司全球资金管理的核心节点，目前主要集聚在新加坡和香港。新加坡2024年已有超过150家国公在新立区财资心，受优税率最高5）。人民币离岸外汇交易【原文】【解读】BIS2025年4月最新调查，人民币外汇交易份额升至8.5（排名第五），较2022年的7明CNY-CNH"推动人民币对非美货币直接交易"和"汇聚全球外币对流动性"两个目标的野心远超单纯的汇率管理：目标是让CFETS非居民个人金融服务【原文】【解读】直指国际高净值客群争夺，对标香港和新加坡私人银行生态。新加坡2024年管理的家族办公室资产规模5000核心竞争壁垒不在政策，而在信托法、遗产法等法律体系和语言环境——这需要配套的系统性法制改革，是全方案中落地时间轴最长的业务方向之一。条件成熟后适时全面探索【原文】【解读】2024（SFO）4000（七）离岸金融法律制度体系【原文】【解读】本条揭示方案推进的核心约束：部分业务需要人大立法或国务院授权，不能由部委规章直接突破现行法律。这是整个方案节奏最大的不确定性变量，也是落地时间轴中最长的环节。（SHIAC）（八）离岸金融监管和风险防控【原文】统筹兼顾离岸金融发展和安全，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。【解读】"防止资金空转和监管套利"直点离岸金融最大制度性风险——通过离岸账户绕开资本管制实现资金回流在岸