《城市更新“十五五”规划》深度解读

重磅发布：《城市更新“十五五”规划》深度解读从“增量扩张”到“存量深耕”的国家战略转型发布机构：国务院办公厅发布时间：2026年5月28日目录CONTENTS01战略背景与核心定调国家战略升级与15万亿市场机遇，深刻理解规划出台的时代背景与宏观经济导向，把握政策红利释放的核心窗口期。02总体要求与核心目标明确四大基本原则，锚定2030年现代化建设的美好蓝图，确立未来十五年城乡建设领域的发展坐标与行动纲领。03六大重点任务详解涵盖培育新动能、宜居安居、绿色低碳、安全韧性、文化传承与智慧治理六大核心维度，构建高质量发展的系统性实施路径。0414大重大工程概览规划落地的“施工图”与“任务书”，通过一系列标志性、牵引性的实体工程，将顶层设计转化为可量化、可落地的建设项目。05七大政策举措保障完善创新机制、构建多元投融资体系与全方位支撑体系，为规划顺利实施提供制度保障、资金支持与人才技术支撑。06发展历程与未来展望回顾“十四五”时期城乡建设的关键成果，总结经验启示，立足当下展望“十五五”规划的全面升级与高质量发展新征程。01战略背景与核心定调时代背景：告别粗放扩张我国城市化进程已进入全新阶段，过去依赖土地、资本投入的大规模、粗放式增量扩张模式，受资源、环境与承载力限制已不可持续。城市发展的底层逻辑发生根本性转变，从追求速度与规模转向追求内涵与质量。战略转向：存量提质增效国家战略正式从“增量扩张”切换为“存量深耕”。城市建设的重心不再是无休止的新建与外延扩张，而是转向对现有建成区的有机更新、功能织补与品质提升，通过精细化运营挖掘城市既有空间的深层价值。核心引擎：高质量发展新动能城市更新被确立为推动城市高质量发展的核心抓手。这不仅是物理空间的改造，更是产业结构、人居环境与治理体系的系统性升级，旨在通过空间重塑，满足人民群众对宜居、宜业、美好生活的向往。里程碑：首部国家级专项规划2026年5月28日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》。这是我国历史上第一部国家级城市更新专项规划，为未来五年的工作提供了纲领性顶层设计，标志着城市更新进入规范化、制度化、全域化的全新实施阶段。01战略背景与核心定调未来五年（2026—2030年），城市更新将进入深度实践期。作为国家重要发展战略，它不仅是对既有城市空间的物理焕新，更将撬动一个体量庞大、影响深远的万亿级投资市场，成为推动中国经济持续增长的新引擎。15万亿级城市更新投资蓝海这笔巨额资金将精准注入城市发展的关键领域，从基础民生到未来产业，从生态环境到数字治理，全方位驱动城市向更高质量、更可持续的方向演进。这不仅是资金的投入，更是对城市未来发展格局的一次深度重塑。民生安居聚焦老旧小区综合整治、危旧房改造与保障性住房建设，补齐居住短板，让城市发展成果更公平地惠及每一位市民。基础设施升级地下管网、综合管廊与城市交通脉络，解决“城市病”，提升城市运行的韧性与承载能力，夯实长远发展基础。产业活化盘活低效闲置厂房与商业楼宇，植入科创、文创等新产业，让存量空间产生新价值，激发城市经济的内生动力。生态宜居建设海绵城市、城市绿道与口袋公园，修复城市自然生态肌理，构建蓝绿交织的生态网络，让城市更具呼吸感。文化传承活化历史街区与不可移动文物，保留城市独特的历史记忆与文化脉络，在现代发展中延续城市的独特魅力。智慧治理依托大数据与AI技术搭建城市运行平台，赋能智慧社区与网格化管理，用数字化手段实现城市治理的精准高效。02总体要求与核心目标坚持人民至上城市更新的出发点和落脚点是满足人民群众对美好生活的需要，充分尊重居民意愿，推动共建共治共享的治理模式。让更新成果真正惠及全体市民，提升群众的获得感与幸福感。坚持保护第一在更新过程中优先保护历史文化遗产、传统风貌和城市肌理，坚决杜绝大拆大建与千城一面的现象。留住城市的历史记忆，让传统文化与现代生活有机融合，延续城市独特的文脉价值。坚持因地制宜立足不同城市的发展阶段、功能定位和资源禀赋，实施分类指导、因城施策的策略。不搞一刀切，根据区域实际情况制定差异化的更新方案，探索适合本地发展的特色化城市更新路径。坚持量力而行充分考量地方财政承受能力和社会资本参与意愿，平衡近期建设与长远发展的关系。建立可持续的资金投入与运营模式，防止过度举债和短期行为，确保城市更新工作行稳致远。02总体要求与核心目标核心目标：到2030年建成现代化人民城市《规划》以系统性思维设定了到2030年的四大核心发展维度，从安全底线到服务品质，从文化内涵到治理能力，全方位勾勒出宜居、韧性、智慧的现代化城市新图景。安全韧性显著增强推动开发建设方式根本性转型，将安全理念融入城市肌理。基础设施抵御风险能力大幅跃升，形成全天候、系统性的城市安全防线，实现“韧性城市”建设的质的飞跃。服务效能全面提升人居环境实现跨越式改善，公共服务设施网络更加完善。聚焦民生痛点，推动服务流程再造与资源优化配置，让城市服务更有温度、更具效率，切实提升居民生活便捷度。文化风貌特色彰显新旧动能加速转换释放经济新活力，同时深挖城市底蕴。历史文脉与现代文明有机融合，传统风貌与创新场景交相辉映，塑造出具有独特辨识度和深厚人文底蕴的城市新名片。治理水平现代化以人民为中心构建高品质生活空间，推动治理体系与能力升级。多方参与的共建共治共享格局基本形成，居民的主体地位得到充分尊重，获得感与幸福感成为城市发展的核心标尺。这一战略蓝图不仅是对城市未来十年的发展指引，更是对“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念的深度践行。通过四大目标的协同发力，我们将把蓝图转化为实景，打造一个既有国际视野又具本土特色，既有硬核实力又有民生温度的现代化人民城市，为未来的可持续发展注入持久动力。03六大重点任务详解任务一：培育新动能——激活存量资源，推动产业升级盘活闲置资产全面梳理并盘活城市中闲置低效的厂房、商业办公及存量住房资源，通过重新规划与功能置换，释放存量空间的潜在经济价值，为城市发展注入新的物理空间。鼓励市场参与打破行业准入壁垒，支持各类所有制企业、社会资本转型参与城市更新项目。引入市场化的专业运营机制，充分激发市场主体的创新活力与持续投资热情。打造24H活力中心融合高端商务、前沿科技、潮流消费与品质居住等多元场景，建设全天候、全时段的24小时活力中心。重塑城市生活体验，构建充满烟火气与创新氛围的新型空间。推动产业载体转型引导传统老旧工业厂区“腾笼换鸟”，高标准改造为科创园、文化创意产业园与数字经济产业园。植入研发、孵化、展示等功能，打造适配未来产业发展的优质空间载体。核心量化目标：五年焕新计划计划完成1500个老旧街区和工业厂区的系统性焕新改造。通过功能重塑与环境升级，让城市存量空间焕发全新生机，实现社会效益与经济效益的双重飞跃。03六大重点任务详解任务二：宜居安居——住有优居，民生优先消除安全隐患重点攻坚C、D级危险住房，全面排查整治各类结构性安全隐患。建立常态化住房安全动态监测机制，及时消除风险点，切实保障人民群众的居住安全，为千家万户筑牢安全生活的底线。完善社区功能在老旧小区改造中同步推进适老化与适幼化改造，加装电梯、增补便民停车位。配套建设社区养老托育中心和惠民食堂，补齐服务短板，打造服务完善、邻里和谐、生活便利的“完整社区”。优化住房供给增加改善性普通商品房有效供给，规范发展保障性租赁住房市场。精准对接新市民、青年人等群体的阶段性住房需求，通过多渠道保障体系，着力解决住房困难问题，推动实现“住有所居”向“住有优居”升级。50万套（间）城镇危旧房改造彻底消除存量危房风险，改善困难群众居住条件，让老旧房屋焕发安全新面貌，提升居民生活安全感与幸福感。11.5万个老旧小区综合改造涵盖道路管网、绿化景观与公共服务设施全方位升级，补齐社区功能短板，全面提升居住品质，惠及千万家庭。03六大重点任务详解任务三：绿色低碳——生态优先，美丽城市建设海绵城市新建城区实现100%海绵城市建设达标，从源头解决城市内涝隐患。针对老旧城区开展分批改造工程，通过透水铺装、雨水花园等生态设施，有效提升城市防洪排涝能力，让城市像海绵一样呼吸，实现雨水的自然积存与渗透。拓展绿色空间见缝插针建设口袋公园，稳步提升人均公园绿地面积。串联城市绿道网络，将生态景观融入居民日常生活场景。通过增加城市“绿肺”，改善区域微气候，为市民提供更多可进入、可共享的高品质休闲游憩场所，提升城市宜居度。推广绿色建筑既有建筑实施节能改造全覆盖，降低城市运行碳排。全面普及绿色建筑与装配式建筑标准，从设计到施工全流程贯彻低碳理念。对存量建筑进行系统性节能升级，优化围护结构与能源系统，推动建筑行业绿色转型，实现可持续发展目标。通过海绵城市、绿色空间与绿色建筑三大核心举措的协同推进，将生态优先原则深度融入城市更新的每一个环节。这不仅能显著改善城市的生态环境与景观风貌，更能增强城市的韧性与可持续发展能力，最终打造出一个让居民生活更美好、人与自然和谐共生的现代化美丽城市新样板。03六大重点任务详解升级地下管网对城市地下管网进行全面拉网式排查与升级改造，同步植入物联网感知设备推进智慧化管理。通过技术赋能实现管网运行状态的实时监测，及时预警并处置渗漏、堵塞等隐患，让城市的“生命线”运行更通畅、更具韧性。建设综合管廊统筹城市空间规划，高标准建设地下综合管廊系统，将电力、通信、给排水、燃气等各类管线集约化入廊。从根本上消除道路反复开挖的“马路拉链”现象，减少对城市交通和市民生活的干扰，实现城市地下空间的高效、长效管理。强化房屋安全管理建立房屋全生命周期安全管理机制，严格执行“先体检、后更新，无体检、不更新”的刚性原则。通过专业机构对既有建筑进行结构安全检测评估，依据结果实施精准加固与修缮，从源头防范房屋安全事故，切实保障人民群众的居住安全。77万公里地下管网升级改造攻坚目标聚焦城市内涝治理与基础设施更新，通过系统性工程完成77万公里地下管网的现代化改造。这不仅是对城市“血管”的一次深度修复，更是通过补齐短板，全面提升城市应对极端天气和突发风险的能力，为城市安全运行构筑坚实屏障。03六大重点任务详解任务五：文化传承——保护肌理，彰显特色坚持保护优先秉持“保护第一、应保尽保、以用促保”的核心原则，对历史文化街区、文物建筑进行科学修缮与活化利用。在城市更新进程中守住历史底线，避免建设性破坏，让珍贵的历史遗存成为城市发展的有机组成部分，焕发新的生机与活力。保留城市记忆坚决杜绝大拆大建和千城一面的模式，尊重城市原有的空间肌理与生活气息。通过微改造、微更新的方式，精心打造具有独特魅力的特色风貌街区，留住市井烟火与人文温情，让居民与游客都能触摸到城市独有的历史积淀与地域特色。延续城市文脉将地域文化、历史故事与人文精神深度融入城市更新的每一个细节，实现历史底蕴与现代生活的有机交融。在现代化建设中传承优秀文化基因，增强城市的文化认同感与归属感，构建具有深厚底蕴和时代活力的城市文化新空间。03六大重点任务详解任务六：智慧治理——数字赋能，精细管理构建城市大脑核心目标：实现“一网统管”建设一体化的城市运行管理平台，打破数据孤岛，整合多部门业务流。通过全域感知与智能分析，让城市运行状态一目了然，大幅提升城市治理的科学化、精细化与智能化水平，变被动响应为主动预判。推广智慧社区便民体验：服务“掌上办、就近办”大力发展智慧社区与智慧物业体系，将政务服务与便民生活场景深度融合。通过移动端应用与社区服务终端，让居民足不出户即可办理高频事项，把服务送到群众身边，切实提升居民的生活便利性与幸福感。0414大重大工程概览《规划》将14项重大工程确立为城市更新行动的核心“施工图”与“任务书”。其实施特点鲜明：量化目标、责任到人、时限到年。每项工程都设定了具体的规模指标与实施路径，形成了可落地、可核查、可考核的项目化推进体系，为未来五年的城市更新工作提供了明确的行动指引。01.“好房子”建设改造工程以居住品质提升为核心，打造功能完善、绿色健康、智慧宜居的新时代高品质居住空间标杆。02.完整社区建设扩面提质工程完善“15分钟便民生活圈”，补齐养老、托育等服务短板，实现社区服务功能全覆盖。03.老旧街区厂区改造提升目标完成1500个老旧街区与工业厂区更新，盘活存量空间，注入新业态激发街区活力。04.市政基础设施提档升级实施地下管网更新行动，改造升级77万公里市政管网，消除隐患并提升城市运行韧性。05.城镇危旧房改造工程优先解决安全隐患，完成50万套城镇危旧住房的修缮加固，切实保障居民生命财产安全。06.老旧小区改造惠及11.5万个小区，改善人居环境。07.历史文化保护活化利用，延续城市文脉记忆。08.城市生态环境优化工程修复城市山水林田湖草生态系统，构建蓝绿交织的生态网络，让城市融入自然，提升宜居度。09.绿色低碳转型工程推动能源结构清洁化与建筑节能改造，发展绿色交通体系，助力城市实现“双碳”发展目标。10.安全韧性筑牢防灾防线11.智慧城市数字赋能治理12.产业提质升级发展载体13.住房保障体系完善14.城市更新人才支撑05七大政策举措保障创新实施机制核心原则：留改拆并举，严禁大拆大建坚持以保留利用提升为主的更新路径，最大程度保留城市原有建筑风貌与社区肌理，避免过度房地产化开发。通过微改造、有机更新的方式，延续城市历史文脉，同时保障居民的原有生活圈与归属感。执行策略：因地制宜，精准施策实施分类指导、因城施策，不搞一刀切。根据不同城市的发展阶段与实际情况，制定差异化实施方案，确保政策既有力度又有温度，稳步推进城市有机更新。多元投融资体系资金矩阵：四级联动保障投入构建“中央预算内投资+地方财政配套+专项债支持+社会资本参与”的复合型资金保障结构。充分发挥财政资金的引导作用，同时有效撬动市场化资金，形成可持续的资金投入模式，缓解地方财政压力。工具创新：激活存量，撬动增量大力推广REITs、PPP及特许经营模式，鼓励金融产品创新。通过市场化运作盘活万亿级存量资产，引导约15万亿社会资本进入城市更新领域，激发市场主体活力。机制与资本双轮驱动，护航城市高质量更新科学的实施机制确立了城市更新的“方法论”与“底线思维”，从源头杜绝大拆大建带来的文化破坏与社会成本；而多元化的投融资体系则解决了“钱从哪里来”的核心问题，通过金融创新释放市场潜力。二者协同发力，既守住了城市发展的民生温度与历史厚度，又为大规模更新行动提供了坚实的资金引擎，推动城市在存量时代实现内涵式、可持续的有机生长。05七大政策举措保障盘活存量土地针对已供未开发土地实施精细化分类处置，全面提升闲置土地的利用效率。通过政策创新，激活存量资源价值，为城市更新提供空间载体。核心激励：给予容积率奖励与土地用途兼容支持，有效降低项目改造成本，激发市场主体参与城市更新的积极性。房屋全生命周期管理建立覆盖建筑全寿命周期的安全保障体系，将被动应急转变为主动预防。从源头上把控房屋质量安全，保障居住环境的可持续性与安全性。闭环机制：推行“体检—评估—改造—运维”全流程管理，严格落实安全责任终身追究制度，确保管理无死角。多主体协同机制打破单一主体治理模式，凝聚各方合力。充分发挥不同主体的专业优势与资源禀赋，形成目标一致、分工协作的城市更新推进体系。共建格局：构建“政府引导、市场运作、居民参与、专家论证”的共治共享模式，实现决策科学化、实施高效化与成果普惠化。06发展历程与未来展望“十四五”成果回顾(2021—2025)“十四五”期间，我国在城市更新领域取得了显著成效，通过一系列针对性的民生工程，补齐了基础设施短板，改善了人居环境，为“十五五”规划的高质量实施奠定了坚实基础，让城市发展成果更多更公平地惠及全体人民。12.9万部加装电梯破解老旧小区“上下楼难”，让老年居民出行更便捷，生活更有温度。340万个增设停车位盘活存量空间，有效缓解城市“停车难”痛点，释放社区道路通行活力。6.4万个新增养老托育设施补齐民生服务短