英国金融市场基础设施监管机制及对我国的启示

英国金融市场基础设施监管机制及对我国的启示金融市场基础设施（FinancialMarketInfrastructures,FMIs）是金融市场有效运行的核心支柱，涵盖支付系统、中央证券存管、证券结算系统、中央对手方和交易数据库等关键组成部分。其稳健性、效率与安全性直接关系到金融体系的整体稳定和经济的健康发展。英国作为全球主要的金融中心之一，拥有成熟且不断演进的FMIs监管机制。深入剖析英国在这一领域的监管实践，对于我国在金融市场改革开放持续深化的背景下，完善FMIs监管体系、防范系统性风险具有重要的借鉴意义。英国金融市场基础设施监管机制的核心架构与实践英国对FMIs的监管构建了一套以法律为基石、多监管主体协同、风险为本、兼顾效率与创新的综合框架。其发展历程深受全球金融危机的影响，并积极响应国际监管标准，不断优化和强化。（一）法律框架与监管主体的协同分工英国FMIs监管的法律基础主要源自《金融服务与市场法》（FSMA）及其后续修订，并辅以针对特定类型FMIs的法规和监管规则。金融危机后，英国对金融监管架构进行了重大改革，形成了由英格兰银行（BoE）、金融行为监管局（FCA）和审慎监管局（PRA）组成的“双峰+央行”监管模式，在FMIs监管方面各有侧重又紧密协作。英格兰银行（BoE）在维护金融稳定方面负有核心责任，负责识别和监管系统重要性金融市场基础设施（SIFMIs）。其下设的金融市场基础设施监督部（FMID）具体承担对支付系统、中央对手方（CCPs）、中央证券存管机构（CSDs）等的审慎监管职责，确保这些机构具备抵御压力的能力。BoE通过制定严格的监管标准、实施授权准入和持续监督，防范FMIs可能引发或放大的系统性风险。金融行为监管局（FCA）则侧重于市场行为监管，关注FMIs的运营效率、透明度、公平性以及对用户和投资者的保护。对于部分FMIs，FCA与BoE可能存在联合监管或分工监管的情况，例如在证券结算系统的监管中，FCA可能更关注其与二级市场交易相关的行为规范。审慎监管局（PRA）作为BoE的一部分，主要负责对银行、保险公司等金融机构的审慎监管。虽然其直接监管FMIs的范围相对较窄，但FMIs与这些受PRA监管的金融机构之间存在紧密的业务联系，因此PRA在评估金融机构风险敞口时，也会将FMIs的稳健性纳入考量，与BoE和FCA保持密切沟通。（二）以风险为本的监管理念与国际标准的采纳英国监管当局高度重视并积极采纳国际证监会组织（IOSCO）和支付与市场基础设施委员会（CPMI）联合发布的《金融市场基础设施原则》（PFMI）。PFMI确立了对FMIs的高标准监管要求，涵盖法律基础、治理、风险管理（包括信用、流动性、操作、结算、托管等各类风险）、准入、效率与透明度等多个方面。英国将PFMI的核心原则转化为国内监管标准，并对系统重要性更高的FMIs实施更为严格的监管要求。这种“风险为本”的监管理念贯穿于FMIs的整个生命周期。在授权阶段，监管当局会对申请者的风险管理框架、财务实力、技术系统、恢复与处置计划等进行全面评估。在持续监管阶段，通过定期报告、现场检查、压力测试等多种手段，密切监测FMIs的风险状况，确保其合规运营。特别是在风险管理方面，英国监管当局强调FMIs应建立健全的风险识别、计量、监测和控制体系，具备充足的财务资源和违约管理能力，以应对潜在的极端压力情景。例如，对CCPs的保证金要求、违约基金设置、压力测试的频率和严苛程度都有明确规定。（三）注重监管实践的灵活性与前瞻性英国监管机制并非一成不变，而是具有较强的适应性和前瞻性，以应对金融市场的创新和发展。首先，在监管范围上，英国对“金融市场基础设施”的定义较为宽泛，能够将新兴的金融科技应用和新型基础设施形态纳入监管视野，避免出现监管真空。例如，对于基于分布式账本技术（DLT）的新型结算或支付系统，监管当局会积极研究其特性和风险，并探索适用的监管路径。其次，在监管方法上，强调“proportionateregulation”（比例原则），即监管措施的严厉程度应与FMIs的系统重要性、风险特征及其对金融稳定的潜在影响相匹配。对于规模较小、风险较低的FMIs，可能适用相对简化的监管要求，以降低合规成本，促进市场效率。再次，英国监管当局积极拥抱金融创新，设立创新项目或“监管沙盒”机制（尽管“监管沙盒”主要由FCA负责，更多针对金融产品和服务创新），鼓励FMIs在可控环境下测试新技术、新业务模式，同时监管当局也能借此深入了解创新带来的风险，提前制定或调整监管政策。（四）强化监管协作与国际合作鉴于FMIs的复杂性及其日益增强的跨境关联性，英国高度重视监管协作。在国内层面，BoE、FCA、PRA建立了有效的信息共享和协调机制，通过定期会议、联合检查等方式，确保监管行动的一致性和有效性，避免监管重叠或监管套利。在国际层面，英国作为全球金融中心，其FMIs与国际市场联系紧密，许多FMIs本身就是跨境运营的。因此，英国积极参与国际监管规则的制定，并与其他国家的监管当局建立双边或多边监管合作关系，就跨境FMIs的监管责任划分、信息交换、危机处置等问题进行协调。这种国际合作对于防范跨境金融风险传递、维护全球金融稳定至关重要。英国经验对我国金融市场基础设施监管的启示我国金融市场基础设施经过多年发展，已形成较为完整的体系，在支持金融市场发展、促进资金融通方面发挥了重要作用。随着我国金融市场对外开放的不断扩大，FMIs的系统性重要性日益凸显，其面临的风险也更趋复杂。借鉴英国在FMIs监管方面的成熟经验，对完善我国监管机制具有以下启示：（一）进一步健全法律法规体系与监管协调机制我国虽然已出台《证券法》、《中国人民银行法》等相关法律法规，并针对支付系统、证券登记结算机构等制定了部门规章和规范性文件，但FMIs监管的顶层设计和专门立法仍有完善空间。建议借鉴英国经验，梳理现有法律法规，构建层次分明、逻辑清晰、覆盖全面的FMIs法律框架，明确各类FMIs的法律地位、监管主体、监管标准和法律责任。同时，进一步优化我国FMIs的监管协调机制。目前我国FMIs监管涉及中国人民银行、中国证监会、国家外汇管理局等多个部门，虽有分工，但在跨部门信息共享、政策协调、联合行动等方面仍有提升空间。应建立更为常态化、高效的监管协调平台，明确各监管主体在不同类型、不同层级FMIs监管中的职责边界与协作流程，形成监管合力，避免监管空白和重复。（二）全面深化风险为本的监管理念与实践我国监管当局已逐步引入风险为本的监管理念，但在具体实践中，仍需进一步深化和细化。一是应加快推动PFMI等国际高标准在我国的全面落地和实施，确保我国FMIs的监管要求与国际最佳实践接轨。针对不同类型FMIs的风险特点，制定更为具体、可操作的风险监管指引，特别是在信用风险、流动性风险、操作风险（如网络安全）、结算风险以及集中度风险的管理方面，提出更严格、更精细化的要求。二是强化对FMIs的持续审慎监管和压力测试。不仅要关注日常运营风险，更要着眼于极端市场条件下FMIs的韧性。应建立健全FMIs的风险监测指标体系，提高非现场监管的有效性。同时，定期组织开展覆盖各类风险情景的压力测试，并将测试结果作为评估FMIs稳健性和调整监管措施的重要依据。对于系统重要性FMIs，其恢复与处置计划（RPP）的制定和演练应成为监管重点，确保在极端情况下能够有序处置，避免引发系统性风险。（三）提升监管的适应性与前瞻性，鼓励负责任创新金融科技的迅猛发展正深刻改变着FMIs的形态和运营模式。我国监管当局应借鉴英国在监管灵活性和前瞻性方面的经验：一是要保持监管框架的适度开放性和包容性，能够及时识别和应对新技术、新业态带来的挑战。对于分布式账本技术、人工智能等在FMIs中的应用，应组织力量深入研究其技术特性、潜在风险和监管逻辑，适时出台指导性意见或监管规则，既鼓励创新发展，又有效防范风险。二是探索建立符合我国国情的“监管沙盒”或类似创新培育机制，为FMIs相关的金融科技创新提供测试环境，在可控范围内验证创新产品和服务的可行性与风险，同时也为监管规则的完善积累实践经验。三是坚持比例原则，根据FMIs的风险等级和系统重要性程度实施差异化监管，避免“一刀切”，为中小规模或创新型FMIs留有发展空间，提升整个金融市场基础设施体系的效率和活力。（四）加强国内监管协作与国际监管合作在国内层面，应进一步强化中国人民银行作为宏观审慎管理和系统性风险防范核心部门的统筹协调作用，加强与证券、期货、外汇等监管机构在FMIs监管政策、标准制定和执行层面的沟通与协作，确保监管的一致性和有效性。建立健全跨部门的信息共享机制，打破数据壁垒，提升监管信息的及时性和完整性。在国际层面，随着我国金融市场对外开放的不断扩大，境外机构参与我国FMIs以及我国FMIs“走出去”的情况将日益增多。因此，必须加强与主要经济体和国际组织在FMIs监管领域的交流与合作，积极参与全球金融治理和国际监管规则的制定。对于跨境运营的FMIs，应与东道国监管当局建立有效的监管合作安排，明确监管责任，开展信息交换和联合检查，共同维护跨境金融市场基础设施的稳定运行。结论英国拥有一套经过实践检验、较为成熟和完善的金融市场基础设施监管机制，其以法律为基石、多主体协同、风险为本、兼顾效率与创新、强调国际合作的监管模式，