对外投资合规系列（二）丨穿透式监管下国有企业境外公司治理管控合规挑战及风险防控

1对外投资合规系列（二）丨穿透式监管下国有企业境外公司治理管控合规挑战及风险防控《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号以下简称“《对外投资的规定》”）自2026年7月1日起施行。该《对外投资规定》的适用对象为中国境内企业、其他组织和居民个人的对外（境外）投资活动；除法律、行政法规或国务院另有规定外，对香港、澳门、台湾地区的投资管理参照该规定执行，港澳台投资首次纳入参照适用范围。值得关注的是，该《对外投资的规定》除在管理机制、投资者义务及权益保护等方面建立健全相关内容外，也明确要求中国境内企业在境外其他国家（地区）投资的企业（本文简化统称“境外企业”或“境外公司”）应建立健全合规经营安全生产制度，加强风险防范，如其中第16条规定：“投资者及其在其他国家（地区）投资的企业应当完善治理结构，建立健全合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度，加强风险识别和防范处置，投入必要的人员、资金、设备等资源，保障其员工和资产安全”。此外，《对外投资的规定》第14条、第17条、第20条、第21条等若干条款也分别对中国境内企业的对外投资活动涉及的国有资产监管、出口管制、网络安全、境外投资矛盾纠纷解决方式等方面，明确规定了规范投资经营行为的合规路径及若干禁止行为类型。基于上述情形可见，就中国境内企业对其境外企业的治理责任而言，《对外投资的规定》首次以行政法规的形式在其第16条、第17条等若干条款规定中明确规定了中国境内企业对其境外企业承担完善公司治理结构、合规经营的治理管控责任及投后治理要求，并且在该《对外投资的规定》第29条也明确规定了违规处罚后果，即投资者如违反前述相关规定的，由国务院投资主管部门、商务主管部门按照职责分工可以责令限期改正；造成危害后果的，可以禁止投资者在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动。因而，中国境内企业对其境外企业的公司治理及合规经营责任已经成为可处罚及追责的法定责任。本文正是在该等前提下，就中国境内企业对其境外企业的治理结构完善及合规经营责任展开相关分析解读。D—2一、国有企业对境外公司治理管控责任之国资监管新格局定位于《对外投资的规定》以行政法规形式确定中国境内公司对境外投资企业承担公司治理结构完善、合规内控建设的法定责任核心点，回顾国资监管规范对国有企业（含中央企业）境外资产或产权管理、境外经营投资违规追责、境外投资外派财务负责人、穿透式监管的监管立场演进历程分别如下：1.关于国有企业境外资产或产权管理从最初为配合央企“走出去”战略，国务院国资委于2011年发布的《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号）（以下简称国资委第27号《暂行办法》填补此前国有企业境外产权“无法可依”的制度性空白，并确立了央企境外产权管理的基础管理制度框架；2017年1月国务院国资委发布施行《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）明确要求加强对央企境外投资的监管，要求央企以“管资本为主”的同时引入“负面清单”制度，对央企境外投资划定合规红线；2020年，面对央企境外资产规模扩大及部分项目经营困难，为保护境外国有资产安全，严控个人代持、强化内部流转效率与违规追责，国务院国资委在国资委第27号《暂行办法》基础上，进一步发布《关于进一步加强中央企业境外国有产权管理有关事项的通知》（国资发产权规〔2020〕70号以下简称国资委70号文国资委70号文强化规定央企对其境外企业的管理主体责任，要求央企将其境外实际控制企业纳入管理并设专责专岗；此外，为避免出现境外国有资产监管盲区，该国资委70号文明确要求央企的境外产权变动应通过国资委信息系统办理产权变更登记，并严控个人代持与特殊目的公司，确需新增的须经央企总部批准并报国资委备案。值得关注的是，对于境外违规造成国有资产流失的，国资委70号文明确规定实行重大决策终身问责（注：适用当时的国资委37号文即《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，该试行办法2026年1月1日因国资委第46号令的生效而同时废止）。对于前述针对央企的境外国资规定，地方国企可参照执行，具体以地方国企所属的地方国资监管部门发布相关规定为准。2.关于国有企业境外经营投资违规追责上述国资委第27号《暂行办法》及国资委70号文发布实施以来，国务院国资委陆续发布系列监管规定对国有企业境外经营及投资责任进行约束规范，如国务院国资委2025年11月发布且自2026年1月日施行的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第46号以下简称“国资委第46号令”）将责任追究情形从11个方面72种增加到13个方面98种，其中第18条专门规定了境外经营投资方面的追责情形，包括境外投资管理制度缺失或失效、境外国有产权管理违规、未开展风险评估或风险防控失灵、恶性竞争与不当经营等。同时，国资委第46号令将“未按规定进行风险评估并采取有效风险防控措施”明确列为应当追责情形以及将“未履行或未正确履行职责”作为责任认定的核心标准。3.关于国有企业境外投资外派财务负责人除上述行政法规及国资监管规范外，不容忽视的是，在央企境外企业资金合规管理及境外企业财务负责人任职考核等方面，国资监管也陆续发布相关专项规范以加强对境外决策参与权和资金合规管控，该等方面如：为提高央企资金运营效率及降低资金成本，国务院国资委2022年1月发布《关于推动中央企业加快司库体系建设进一步加强资金管理的意见》（国资厅发评规〔2022〕1号要求建成“穿透可视”的司库信息系统，境内外资金管理要求实现动态归集和穿透监测，目的之一亦在于防控央企境外资金风险，完善央企资金合规治理机制；财政部2022年发布《国有企业境外投资直派财务负责人管理办法》（财资〔2022〕5号以下简称《境外直派财务负责人管理办法》从适用范围、履职保障制度设计、职责权限及任职要求等方面对国有独资、国有控股公司及其各级子企业的境外直派财务负责人提出要求，要求符合该管理办法中任意一项规定条件的中国境内企业的境外全资或控股企业，应当由境内股东单位直派财务负责人，坚持“谁投资谁派出”，同时明确国有合营、参股企业可参照执行。我们注意到，前述基础上，有个别地方国资委进一步要求，国有企业的境外投资企业财务负责人的考核、薪酬核定发放也需由其境内派出公司负责，以避免该等人员受境外公司的属地制约而缺乏必要独立性。D—34.关于国有企业穿透式监管在上述基础上，2025年3月、2026年1月及2026年3月，国务院国资委先后发布《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（以下简称《内控体系建设监督通知》）、《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规〔2026〕2号以下简称《央企穿透式监管的指导意见》）以及《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》，明确要求央企内控体系建设要“适应穿透式监管需要”，做到主体穿透、业务穿透、数据穿透，并推动从业务穿透到责任穿透，特别是明确要求境外企业加大穿透监督力度。特别注意的是，上述《央企穿透式监管的指导意见》更是将央企的境外投资列为重点监管领域，明确提出“四全穿透”原则，即“全级次、全链条、全过程、全要素”穿透，要求实现境外资产“看得清、管得住、控得牢”，打破境内总部公司与境外公司信息孤岛，实现决策执行可追溯，避免出现境内公司总部对境外投资不知情、“控股不控权”等失职失控现象。此外，配套上述系列国资监管规定，为应对日益复杂的境外监管挑战及境外资产监管存在的部门职责交叉或割裂的不足，2026年4月国务院国资委专门设立境外国资工作局（下设国际化经营处、风险防范处、监督治理处、应急管理处负责央企境外资产穿透式监督与管理，从而在组织架构上构建形成央企境外资产监管从多部门分散协同走向有专门配套组织架构保障的监管阶段。通过回顾总结上述国有企业境外投资的国资监管路径演进历程，不难发现，我国国资境外监管框架及境内企业对其境外企业的公司治理及规范管控环境，从国资监管部门的多部门分散到全链条闭环，从监管制度建设的单项专门法规或规范文件演进为互相呼应、衔接闭环的监管基础制度体系，从中国境内企业对其境外企业合规治理及规范管控属于原则性要求上升为可追责的法定责任。至此，中国境内国有企业对其境外企业合规治理责任的全链条穿透、终身追责刚性约束的国资监管新格局已初步构建形成，而在跨境监管日益复杂及我国国资监管格局环境下，中国境内国有企业对其境外企业的公司治理架构完善、境外资产及产权登记、资金合规使用、属地合规运营情况均需承担上级公司的公司治理及合规管控责任；如果对境外公司出现管理失控、境外公司出现违规风险等情形，中国境内企业总部难以基于不知情作为豁免情形或免责依据。二、国有企业境外公司治理典型合规治理及管控责任风险国有企业境内公司对其境外公司的公司治理及合规管控责任风险主要体现为如下方面：1.境内公司总部对境外公司治理流于形式或与境外公司治理合规边界模糊由于我国中央企业及地方国企通常具有多层级下属公司、多元业务板块的集团化公司管理架构，同时下属公司类型涵盖境内外的全资公司、控股公司，特别是在境外投资形成的全资公司、控股公司情形下，相比于对境内下属公司的公司治理及合规管控职责，由于境内公司总部与境外公司之间地理区域相隔、管理链条长等方面原因，易出现境内公司总部对其境外公司的公司治理及集团管控形同虚设，对境外属地公司的法律法规监管环境不了解，重大决策过程掌握及参与不足，股东知情权落实保障薄弱甚至失控，或者容易出现境外公司自主决策权限非常有限或者权限范围过于宽泛两种极端；也存在境内公司总部与境外公司在审批决策方面权责界面不清、决策流程冗长、监督问责无人负责等，即存在内部控制和风险防范存在严重缺陷，境内公司对境外公司治理及管控缺位、越位或者错位的现象。D—42.境外公司与境内公司总部信息沟通机制缺陷由于国际化经营活动，中国境内总部对境外公司管理客观存在管理距离远隔及信息传递链条长导致的信息不对等障碍，因此境内公司作为公司股东的股东知情权在境外执行难度相比于境内公司更加突出，而境外公司经营又面临属地国家或地区不同于我国的法律监管环境及合规要求，无疑又增加了境外经营中信息沟通汇报机制不畅导致的合规风险，如境外公司管理经营中面临的监管合规调查、合作方争议纠纷、经营资金适用、资产处置减值等事项所涉信息由于时差、境外属地公司相关人员合规敏感性不足、沟通汇报机制不清晰等原因导致境外公司向中国境内总部沟通报送报批信息不充分、报送不及时、延迟滞后等，造成境内公司总部的国有股东知情决策信息不充分、对境外项目执行或大额资金使用情况不了解，缺乏清晰的境外公司与境内公司总部之间的信息沟通汇报路径，导致境内公司总部国有股东知情权缺乏落实保障。3.境外公司属地化合规能力建设及合规资源保障不足中国境内企业进行国际化经营，进入境外目标市场，需要充分调研及遵守境外属地法律法规及监管要求，特别是需要在符合我国境内出口管制、数据跨境传输、境外投资监管管理、反腐反商业贿赂等前提下，也应遵守属地国家或地区的法律法规及监管要求，识别相关法律法规强制性要求及分析评估法律合规风险，如欧盟2020年10月生效的《欧盟外资安全审查条例》（Regulation(EU)3月提交欧盟议会审议的《工业加速器法案》（IndustrialAcceleratorAct）、2025年10月修订的《建立碳边境调节机制条例》例〉特定条款的指南的委员会通告》（FSR适用指南，简称《欧盟外国补贴条例适用指南》）以及欧盟ESG监管趋严，新电池法案（EUBR）、碳边境调节机制等对中国企业施加了额外的供应链可追溯和尽职调查义务。此外，如果处于地缘政治冲突国家或政局动荡地区，需要有相关应急应对机制，如《对外投资的规定》第16条明确要求投入“人员、资金、设备等资源”保障境外员工和资产安全，这类问题在国有企业境外经营或项目推进中容易被忽视，如多年前中国企业在境外遭遇武装袭击，外派员工被劫持等情况，以及2026年2月26日，菲律宾移民局联合多部门执法，以相关人员持旅游签在菲工作涉嫌违反菲律宾移民与劳工法规为由，在新怡诗夏省加潘市PPCBlockA临时设施内突击拘捕逾中国知名能源建设国有企业百名中国籍员工。为应对该等情形，境外公司应建立健全启动安全管理应急机制，如充分识别境外属地劳动用工等合规要求、对相关风险主动进行事先分析评估，投入必要应急保障资源储备。否则，根据我国国资委第46号令第十八条关于“境外经营投资方面的责任追究情形”相关规定，“未按规定进行风险评估并采取有效风险防控措施”属于违规追责情形，如发生资产损失或其他不良后果，经责任认定后应对直接责任人、主管责任人、领导责任人等三类人员给予调整职务、责令辞职、免职、降职、禁入限制、扣减薪酬等处理。4.跨境数据及证据资料提供合规风险中国境内企业的境外公司发生或出现涉及境外司法机构或仲裁机构的诉讼、仲裁或接受境外监管调查时，为配合境外诉讼证据开示要求或执法机构合规调查要求，如需由中国境内企业总部向境外司法或执法机构等境外主体提供证据等材料，该等情形下则中国境内企业须遵守《中华人民共和国保守国家秘密法（2024修订）》、《数据安全法》、《数据出境安全评估办法》、《促进和规范数据跨境流动规定》等合规要求，防范国家安全、国家秘密保护、数据安全及跨境传输等相关合规风险。如根据《中华人民共和国保守国家秘密法（2024修订）》，相关数据信息涉及或数据汇聚关联后涉及国家秘密及社会公共利益则不得对外提供；根据《数据安全法》第36条，“非经中华人民共和国主管机关批准，境内的组织、个人不得向外国司法或者执法机构提供存储于中华人民共和国境内的数据”；根据《司法部关于国际民商事司法协助的常见问题解答》第9条、《数据出境安全评估办法》第4条、《促进和规范数据跨境流动规定》等，符合规定情形的还需履行数据出境安全评估及认证相关要求。D—5三、境内公司总部对境外公司治理风险防控路径及合规建议1.境外公司治理架构完善应符合中国境内国资监管及属地合规的多重监管要求境外公司对属地法律法规应进行充分调研了解，特别是应识别及分析评估中国境内公司股东与境外公司在投资协议、公司章程、关键岗位任免权及监督考核、公司经营重大事项方面的审批决策权限配置及行使规则，重大资金审批使用权等。对属于我国特别监管类境外投资项目，应向国资委报送项目风险防控报告，履行出资人审核把关程序。如境内国企的境外公司章程须兼顾我国国有企业公司章程管理办法与境外属地国家或地区的法律法规规定，以及存在客观差异情况下，应关注如何根据属地国家或地区的法律合规要求进行必要内部合规治理转化或探索合规替代方案。2.探索形成中国境内公司对境外公司的合规授权管理机制《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委第35号令）明确要求央企“向下授权境外投资决策的企业管理层级原则上不超过二级”，且所有参与决策人员须“签字背书”，然而在境内公司对境外公司的管理实践中，由于境内人员对属地法律法规专业知识及投入时间、精力有限，加上缺乏管考核奖监督机制，容易出现境内公司总部对境外公司授权范围过泛、授权类型及被授权对象管理混乱、授权期限不清或过长、责任归属规则困难等难点。为加强对境外公司治理架构改进，确保境内公司对境外公司的合规管控及有效治理，建议根据国企“三重一大”决策制度相关要求，结合境外属地国家或地区相关法律合规要求，兼顾形成境内公司总部对境外公司重大事项决策权限划分及行权路径，明确权限主体、厘清境外公司需向境内公司报送、报批及备案事项，明确审批路径及审批顺序。前述基础上，还应根据授权运行质效情况建立动态调整机制，并明确相关决策人员的分级授权权限及合规边界，要求相关决策人员发表意见并将合规风控意见或建议记录存档。通过多种途径及措施，确保中国境内公司对境外公司的股东治理管控权限合规行使，保护股东权益，落实股东知情权。同时，亦应防止忽视境外公司属地国家或地区法律法规差异化要求，盲目按照“一刀切”管理境内公司的治理逻辑管理境外公司导致境外公司出现违反属地法律法规的公司治理合规风险。此外，值得重视的是，为避免境内公司总部对境外公司进行治理管控的形式主义，需要将前述授权机制及境外公司经营管理相关重大事项决策、项目推进执行、重要信息报送充分度及及时性、境外公司合规内控及风险防控机制的建立完善情况等与相关个人薪酬、晋升、追责问责等进行必要关联和完整闭环，切实形成中国境内公司对境外公司治理管控的有力抓手及考核监督机制保障。3.建立境内公司总部与境外公司常态化信息沟通及汇报机制我们关注到，国务院国资委第35号令要求采用信息化手段实现境外投资项目全覆盖动态监测，据此建议境内公司应打通对境外公司投后合规经营管理涉及的重大风险识别及分析评估、应对机制，另外需探索形成对境外公司管理经营中的财务与资金使用、合规风控管理、审计监督等领域的治理管控路径。特别是借助数字化手段及合规方式掌握了解投资管理、财务与预算、合同签署履行及法务管理、股东审计监督、治理决策决议等管理经营重要信息，明确信息汇报机制、传递路径、汇报主体、信息决策权限及先后顺序，如境内企业对境外公司外派董事等，