建设用地审批、征收、供应、储备部分审计操作

建设用地审批、征收、供应、储备部分审计操作1.土地利用规划问题（一）具体审计事项：

建设用地规模达到或超过规划数需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：国有土地管理部门：1.规划管理处（科）室——上级政府土地利用总体规划，上级政府批复的本级政府土地利用总体规划，原土地利用总体规划“二调”后衔接核对的截至XXXX年的建设用地规模（如未衔接以原规划数为准）；2.地籍管理规划管理处（科）室——“二调”成果，XXXX年土地利用变更调查结果（若变更调查结果没有批复，则以上报数为准）；3.建设用地审批管理处（科）室——XXXX年至XXXX年批准新增建设用地规模。海洋部门：XXXX年至XXXX年分年度围海造地（建设用地）批准情况明细台账，建设用地批准文件及相关报批卷宗资料。发展改革和建设规划部门：本级城市总体规划、城市控制性规划、新城区规划及国家或省政府相关批复文件。审计步骤和方法：1.摸清建设用地控制规模和实际建设用地规模。根据土地利用总体规划、“二调”及年度土地利用变更调查等资料，摸清土地利用总体规划确定的被审计地区XXXX年建设用地控制规模、截止到XXXX年年末的实际建设用地规模。2.计算差值，并判断建设用地规模是否超规划。规划期内剩余建设用地指标=土地规划确定的本级政府XXXX年建设用地控制规模-XXXX年年末的实际建设用地规模，若计算的“规划期内剩余建设用地指标”等于或小于0，则建设用地规模达到或超过XXXX年规划数。国家相关政策制度：3.《土地管理法》4.《城乡规划法》5.《土地管理法实施条例》6.《关于加强土地利用总体规划工作的通知》（国土资发﹝1998〕142号）7.《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第37号）8.《关于贯彻落实<国务院关于促进节约集约用地的通知>的通知》（国土资发﹝XXXX〕16号）9.《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）。10.《国土资源部关于印发<土地利用规划实施管理工作若干意见>的通知》（国土资发[2000]144号）11.《中国开发区审核公告目录(2006年版）》（2007年国家发展改革委、国土资源部、建设部第18号公告）12.《建设部关于进一步加强与规范各类开发区规划建设管理的通知》（建规[2003]178号）13.《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的通知》（国办发明电[2003]30号）14.《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发（2003）70号）15.《国土资源部关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》（国土资发〔XXXX〕24号）（二）具体审计事项：

城市规划与土地规划建设用地规模不一致需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：国有土地管理部门：土地利用总体规划、城市总体规划及相关图件。审计步骤和方法：1.弄清两个规划确定的建设用地规模。根据城市总体规划和土地利用总体规划，分别弄清城市规划和土地规划确定的中心城区建设用地规模。2.判断是否一致。若城市总体规划和土地利用总体规划确定中心城区的建设用地规模相等，则一致，若不相等，则不一致。（三）具体审计事项：

城市规划与土地规划建设用地规模一致但用地布局不一致需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：国有土地管理部门、规划部门：土地利用总体规划中心城区图、城市总体规划中心城区图（CAD图或矢量数据）。审计步骤和方法：当城市总体规划与土地利用总体规划中心城区建设用地规模一致时，应在被审计地区规划或国土专业人员的协助下，将土地利用总体规划和城市总体规划中的中心城区图（CAD图或矢量数据）进行叠加比对，检查这两个规划确定的建设用地规模布局是否一致，若存在不一致的地方，则采用图斑分析、比例尺计算等方法，确定不一致面积，重点关注城市总体规划中确定的建设用地不落在土地利用总体规划的情况。（四）具体审计事项：

建设用围填海造地未作为新增建设用地管理需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：海洋部门：围填海造地批准明细台账、档案、检查监测数据。国有土地管理部门：建设用地处（科）室的管理规定。审计步骤和方法：1.摸清建设用围填海造地规模。根据海洋部门的围填海造地批准明细台账、档案，同时，结合海洋部门检查监测数据，摸清审计时间范围内建设用围填海造地的总规模，既包括经过合法审批的规模，又包括未经合法审批围填造地的规模。2.弄清管理、规划情况。到国土部门的建设用地处（科）室，了解围填海造地是否纳入新增建设用地的规划和管理。（五）具体审计事项：

地方政府规划和建设新区（城）需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：地方政府会议纪要、正式文件；发展改革、国土、规划等部门：地方政府批复新区（城）的相关文件。审计步骤和方法：通过查看地方政府会议纪要、正式文件以及发展改革、国土、规划等部门取得地方政府批复新区（城）的相关文件，掌握抽审市、县新区（城）的实际数量及规划建设用地规模，并判断是否符合土地利用总体规划。1.开发区问题（一）具体审计事项：

违规设立开发区需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：开发区（园区）管理机构：各类园区的批复性文件、开发区控制性详细规划及批复、开发区建设用地批准台账和土地征收台账、开发区土地出让台账、开发区招商局签订的招商合同、土地成交出让合同、开发区自定的优惠政策、开发区财务数据、土地出让卷宗、执法案卷资料、用地规划图件、项目立项资料。审计步骤和方法：1.弄清开发区总数。借助2012年国家有关部门组织的开发区调查结果情况，再通过实地调查、开座谈会、网上查询、调阅文件等方式摸清开发区总数及各自设立时间。2.调查是否属违规设立的开发区。查阅2006年发展改革委清理开发区以来设立的开发区批复文件，若不属国务院、省（自治区、直辖市）审批设立的开发区，则属于违规设立的开发区。（二）具体审计事项：

开发区违规扩区、改变区位需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：被审计地区的开发区批复文件、开发区管理机构资料。审计步骤和方法：1.弄清开发区规划用地规模和四至边界。根据批复文件，弄清各个开发区规划的用地规模和四至边界（若2006年发展改革委清理开发区时，认可了该开发区的四至边界，则以认可的四至边界为准）。2.判断是否违规扩区、改变区位。通过查阅新增建设用地审批文件、征地拆迁台账、招商引资文件，及乡镇代（托）管文件等，弄清开发区实际建成面积、托管面积或代管面积。若开发区实际建成面积、托管面积或代管面积（若实际建成面积、托管面积或代管面积不一致，则取最大面积）大于开发区规划的占地规模，则属于违规扩区；若开发区实际建成、托管或代管区域四至边界与规划不一致，则属于违规改变区位。（三）具体审计事项：

工业企业土地节约集约利用水平低需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：开发区管理机构：供地台账、招商引资文件等。用地企业：实际总投资额、实际建筑面积、建设占地面积等资料。审计步骤和方法：1.选择用地规模（或空置面积）较大的项目。根据开发区供地台账、招商引资文件等资料，选择用地规模较大的项目作为重点关注目标，同时，也可通过现场调查将土地空置面积较大的企业作为关注重点。2.计算投资强度、容积率等指标，并判断其利用水平是否较低。根据取得的项目公司实际总投资额、实际建筑面积、建设占地面积等，计算投资强度、容积率、建筑系数等指标，并根据《国土资源部关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》，判断实际指标是否低于规定指标。1.土地审批征收问题（一）具体审计事项：

超规划、超计划批准新增建设用地需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：国有土地管理部门：1.规划管理处（科）室——土地利用总体规划，土地利用年度计划；2.建设用地处（科）室——XXXX年至XXXX年分年度建设用地审批台账，建设用地审批文件及报批卷宗资料；3.国土部门所属的征地拆迁办(或负责实施征地拆迁的政府投融资平台公司)——征地拆迁台账及卷宗（含地方政府土地征收相关会议纪要，省级地方政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，地方政府出台的征地补偿安置政策，与农民签定的《征地合同》、《补偿安置协议》，征地补偿安置资金专账、凭证，分项目征地补偿安置资金收支明细台账，及征地拆迁项目结算审计报告等）；4.执法监察总队（支队、大队）——违法案件台账及卷宗、土地矿产卫片执法检查变化图斑数据。发展改革部门：开发园区批复文件、重大建设项目清单及审批文件。实施安置房建设单位：安置房建设财务账册、凭证，安置房建设审批、验收、房屋分配清单等资料。公安部门：被征地农民户籍资料。民政部门：当地城市最低生活保障标准。劳动保障部门：当地政府出台的被征地农民社会保障政策，分项目被征地农民社会保障方案，纳入社会保障体系的被征地农民名单，社会保障资金收支明细账。信访部门：土地征收相关信访资料。接受征地拆迁补偿费单位、街道办及村组、个人：财务账、征地合同、补偿协议、结算资料、收款凭证等。审计步骤和方法：土地审批征收超规划、超计划分两种情况，第一种，地方政府审批的新增建设用地总数虽未超过国土资源部下达的指标，但审批的新增建设用地不符合土地规划；第二种，地方政府审批的新增建设用地总数超过了国土资源部下达的指标。具体方法如下：第一种情况的审计方法：1.掌握土地规划内容。根据土地利用总体规划的卫星图片，掌握允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区的边界范围，若批准的新增建设用地明显在允许建设区内，则没有问题；2.审查是否在限制建设区或禁止建设区。若批准的新增建设用地在限制建设区或禁止建设区，则属新增建设用地不符合土地规划。3.审查是否在有条件建设区。若批准的新增建设用地在有条件建设区，则需进一步审查是否调整土地规划，若未调整，则属新增建设用地不符合土地规划；若已调整，检查规划调整程序是否合规。第二种情况的审计方法：1.摸清总数。汇总国土资源部下达的新增建设用地指标文件（含追加、奖励的指标），得到新增建设用地指标总数。2.弄清实际审批的新增建设用地总数。根据国务院、省政府、市政府的新增建设用地审批文件（不含单独选址项目涉及的建设用地），汇总后，得到实际审批的新增建设用地总数。3.判断是否超规划、超计划。若“实际审批的新增建设用地总数”大于国土资源部下达的新增建设用地总数，则属超计划审批新增建设用地。国家相关政策制度：1.《土地管理法》2.《海域使用管理法》3.《物权法》4.《土地管理法实施条例》5.《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发﹝2001〕15号）6.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发﹝2004〕28号）7.《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发﹝2006〕31号）8.《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发﹝XXXX〕3号）9.《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）10.《征地公告办法》（国土资源部令第10号）11.《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发﹝2004〕237号）12.《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》（国土资发﹝2005〕166号）13.《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发﹝XXXX〕96号）14.《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）15.《国土资源部、国家海洋局关于加强围填海造地管理有关问题的通知》（国土资发﹝XXXX〕219号）16.《国务院办公厅转发劳动和社会保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（国办发﹝2006〕29号）17.《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（XXXX年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过）18.《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电﹝XXXX〕15号）19.《国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作的通知》（国土资发﹝2001〕358号）20.《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》（国土资发﹝2002〕225号）21.《关于印发<关于完善征地补偿安置制度的指导意见>的通知》（国土资发﹝2004〕238号）22.《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发﹝2006〕133号）23.《关于切实做好被征地农民社会保障工作的通知》（劳社部发﹝2007〕14号）（二）具体审计事项：

违规分拆审批征收土地需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“超规划”事项的相关资料。审计步骤和方法：1.审查审批时间间隔较短、且地理位置相连的土地。将建设用地审批台账按“审批时间”进行排序，若两个及以上审批文件的审批时间间隔较短（一般指10天以内）、且新增建设用地地理位置相连，则可能存在违规分拆审批征收土地。2.审查同一项目用地的审批。将建设用地批准明细台账按“项目名称”（或“建设内容”）分类统计审批次数，若审批次数大于1，或者抽查发现某一项目占地面积较大、涉及多次审批，且项目立项时间早于新增建设用地审批时间，则也可能存在违规分拆审批征收土地。具体审计事项：越权审批征收土地需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“超规划”事项的相关资料。审计步骤和方法：1.审查农用地转用是否存在越权审批。根据《土地管理法》第四十四条有关农用地转用分级审批规定（即：土地利用总体规划由谁审批，农用地转用就是谁审批），关注应由国务院审批的，省级政府是否越权审批，应由省级政府审批的，市级政府是否越权审批。2.土地征收是否存在越权审批。根据《土地管理法》第四十五条关于土地征收分级审批规定，应由国务院审批征收的，省级政府是否越权审批，应由省级政府审批征收的，市级政府是否越权审批。（三）具体审计事项：

未经合法审批手续征收土地需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“超规划”事项的相关资料。审计步骤和方法：1.对比分析法。将新增建设用地审批台账与征地拆迁台账进行对比分析，以农用地专用、征收审批单号为主键，查找审批时间晚于征地时间，及征地拆迁台账中没有审批单号的征地项目，进一步调阅相应的农转用审批文件、征地卷宗，重点关注政府会议纪要，并结合审计现场调查等方法，确定是否存在未批先征土地问题。2.重点项目法。通过查阅发展改革委的重点审批项目表、统计年鉴、政府会议纪要、网络搜索等方式，摸清近几年地方政府主要的招商引资项目、重要的政绩工程、重点支持的开发园区，及近几年建设的大型游乐设施、娱乐场所等，直接调阅这些项目的农转用审批文件、征地卷宗，以及项目单位的建设资料等，审查是否存在未批先征等问题。3.参考卫片执法。参考国土部门土地矿产卫片执法检查情况及执法监察机构的违法案件卷宗等资料，除关注违规（或违法）占用土地的处理情况外，还可根据违规占地位置，初步分析出容易出现违规占地较多的区域，并对这些区域进行现场调查，以揭示违规占地问题。4.利用计算机辅助方法查找问题疑点。将土地利用现状图与土地利用总体规划中的限制建设区和禁止建设区（或新增建设用地审批图斑）进行比对，并结合审计现场调查，以确定是否存在未批先征土地问题。需要说明的是，使用已失效的批文（农用地转用批准后满2年未实施具体征地行为的，批准文件自动失效）征收土地也是该类问题的表现形式。（四）具体审计事项：

地方政府擅自扩大增减挂钩试点项目面积需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“超规划”事项的相关资料。审计步骤和方法：1.摸清批准的规模。根据增减挂钩项目批准文件，摸清近几年批准同意的增减挂钩项目及项目总面积。2.弄清实际实施面积。根据地方政府的增减挂钩实施台账或财务资料、档案资料，弄清地方政府实际实施的增减挂钩项目及项目总面积；若大于批准面积，则存在擅自扩大增减挂钩项目面积。具体审计事项：截至XXXX年底被征地农民社保政策落实不到位需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“超规划”事项的相关资料。审计步骤和方法：1.审查被征地农民社会保障政策制定情况。在了解和掌握国家有关被征地农民社会保障政策的基础上，调阅地方政府及所属国土、民政、社保等部门制订的与被征地农民社会保障相关政策制度，关注是否按要求制订了相关政策，及制订的政策是否存在不符合国家政策制度、法律法规的情况。2.审查被征地农民是否做到“应保尽保”。根据近几年实际征地的地理位置、公安部门的户籍数据、征地拆迁部门提供的纳入社会保障人员名单及国家和地方规定的相关政策、法规，弄清近几年因征地应纳入社会保障的人员名单，以被征地人员身份证号为主键，将其与社保部门提供的实际纳入社会保障人员名单进行比对，查询是否存在应保未保的情况。3.审查被征地农民社会保障标准。查阅被征地农民的社会保障标准，与民政部门提供的当地城镇最低生活保障标准进行对比，关注是否存在被征地农民社会保障标准低于当地城镇最低生活标准，生活水平因征地而降低等问题。4.审查资金筹集、管理、使用情况。主要是截留、挤占挪用、套取、贪污等违规违法行为（具体审计方法详见“直接侵占公共资金审计方法”）。需要说明的是发现上述问题时，要统计涉及的农民人数。（五）具体审计事项：

截至年底拆迁安置房购建安置不到位需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“超规划”事项的相关资料。审计步骤和方法：1.对照征地拆迁台账法。根据征地拆迁办(或征地拆迁公司)提供的征地拆迁台账，选择征地拆迁面积较大的项目，调阅征地拆迁方案，弄清安置房建设规模、地点、安置人员、完成时间等，通过查阅财务会计资料、现场调查、走访群众等方式，调查是否存在安置房建设不到位，应分配的是否分配到位，若存在不应分配的人员分配了安置房，则需进一步调查分配的原因，是否涉及公职人员以权谋私、为亲友谋利等。2.选择可疑项目法。根据信访举报、网络搜索等方式，选择安置房建设不到位、分配不公平的项目进行审计。3.关于购买安置房。若安置房的建设属购买，则需进一步调查其购买价格是否明显高于市场价格、房屋质量是否存在明显缺陷。若存在价格偏高或质量有缺陷，则需调查公职人员是否存在以权谋利、为亲友谋利等。同时，审计中应关注“城中村”改造项目以及征地拆迁安置资产的处置。具体说明见“土地出让收入收支”的分述。（六）具体审计事项：

批而未供2年以上的土地需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“超规划”事项的相关资料。审计步骤和方法：1.摸清XXXX年年底批而未供土地总数。从国土部门土地供应处、土地储备中心及政府的融资平台公司，取得XXXX年年底批而未供土地的总规模（含储备土地）。2.理清审批时间。根据土地审批文件，理清批而未供土地的审批时间，若审批时间为2011年及以前，则属于批而未供2年以上的土地。1.土地储备问题（一）具体审计事项：

土地储备2年以上未供应需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：国有土地管理部门：本级政府下达的土地储备计划文件，土地储备中心的储备土地台账，建设用地处的土地审批文件。审计步骤和方法：1.摸清XXXX年年底储备土地规模。根据土地储备中心的XXXX-XXXX年储备土地台账，汇总后得到截止XXXX年底储备土地总规模。2.理清储备土地审批时间。根据土地收储文件，理清储备土地的审批时间，若储备时间为2011年及以前年度，则属于储备2年以上未供应的土地。（二）具体审计事项：

超计划储备土地需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“土地储备2年以上未供应”事项的相关资料。审计步骤和方法：1.摸清XXXX年至XXXX年年底储备土地规模。检查土地储备中心XXXX年至XXXX年储备台账。2.与政府计划进行比对。根据本级政府下达的年度土地储备计划文件，得到储备土地计划数，若实际储备规模大于计划数，则属超计划储备土地。（一）具体审计事项：

超范围划拨土地需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：国有土地管理部门：土地供应管理处（科）室——通过“土地市场动态监测与监管系统”形成的XXXX年至XXXX年全省分年度国有建设用地供应情况表，以及截至XXXX年底，XXXX年至XXXX年全省供地率情况汇总表，国有土地使用权出让计划，XXXX年以来的土地招拍挂台账、协议出让台账、划拨台账、转让台账，改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账，相关的补充合同（协议）、补缴土地出让金财务收据等资料，地方政府国有土地使用权出让协调决策机构会议纪要，国有土地出让基准地价成果报告（表）及其他地价政策，土地出让合同、划拨决定书及相关档案资料。建设规划部门：改变规划用途和容积率等土地使用条件项目台账，以及用地单位申请，相关控制性详规、规划委员会规划审查会议记录、纪要等相关档案资料。招商引资主管部门或开发区、工业园区：招商引资协议或者合同。工商管理部门：当地企业的工商登记信息、投资人及出资信息、职务身份信息数据。财政部门：财政供养人员身份信息数据。房管部门：当地房产登记信息数据。用地单位：土地出让金缴款凭证和银行对账单，土地出让金返还入账会计凭证，项目建设明细账，项目立项审批、备案、规划等文件，及土地出让合同、土地使用权证、项目用地规划许可证、项目建筑许可证等。审计步骤和方法：1.核实是否存在超范围划拨土地。从取得的划拨供地台账中查询是否存在不属划拨用地目录范围的项目用地；同时，筛选出不能确定是否符合划拨范围的具体宗地，通过调阅供地档案和实地查勘，核实划拨供地对象、范围、程序是否合法合规，是否存在超范围划拨用地问题。2.核实划拨用地的实际用途。选取部分面积较大的划拨土地，通过查阅项目档案、现场调查等方式，核实项目土地实际用途与划拨时约定用途是否一致，若不一致，进一步调查其用途变更程序是否合法合规，应补缴的土地出让收入是否按时足额缴纳；若变更程序不符合相关程序，或应补缴的土地出让收入实际未补缴，或实际补缴的土地出收入金明显偏低，则进一步调查：在土地划拨过程中，相关公职人员是否存在利用职务便利为本人或亲友谋取私利，或者与项目单位发生不当利益输送等问题。国家相关政策制度：3.《城市房地产管理法》4.《国土资源部、监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》（国土资发〔2002〕265号）5.《经济适用住房管理办法》（建住房〔2007〕258号）、《划拨用地目录》（国土资源部令〔2001〕第

9号）6.《楼堂馆所建设管理暂行条例》7.《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）8.《国土资源部关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》（国土资发〔2003〕第45号）9.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）10.《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》（国办发〔2004〕1号）11.《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）12.《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（2002年国土资源部令第11号）13.《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发〔2004〕71号）14.国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）15.《国土资源部、监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发〔2007〕78号）16.《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）17.《协议出让国有土地使用权规定》（2003年国土资源部第21号令）18.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）19.《国土资源部关于认真贯彻<国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见>进一步加强土地供应调控的通知》（国土资发〔2007〕236号）20.《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的通知》（国办发明电〔2003〕30号）21.《国家土地管理局国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（1998年原国家土地管理局令第8号）22.《国土资源部关于印发<招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范>（试行）和<协议出让国有土地使用权规范>（试行）的通知(国土资发〔2006〕114号)23.《建设部关于印发<建设用地容积率管理办法>的通知》（建规〔2012〕22号）24.《国土资源部关于发布实施<全国工业用地出让最低价标准>的通知》(国土资发[2006]307号)25.《国土资源部、监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》（国土资发〔2002〕265号）26.《国土资源部、监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发〔2007〕78号）1.土地供应问题（一）具体审计事项：

违规协议出让土地需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“超范围划拨土地”事项中的土地供应台账资料。审计步骤和方法：根据《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式。审计中，应取得协议出让台账，筛选出不能确定是否符合协议出让范围的具体宗地，通过调阅供地档案和实地查勘，检查协议出让供地的对象、范围、程序是否合法、合规，重点关注是否存在以合作开发、招商引资、解决历史遗留问题等名义扩大协议出让范围，以及有无将应以“招标拍卖挂牌”方式出让的经营性用地违规采取协议出让方式供应。若存在上述行为，则进一步调查在土地划拨过程中，相关公职人员是否存在利用职务便利为本人或亲友谋取私利，或者与项目单位发生不当利益输送等问题。（二）具体审计事项：

低价出让土地需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“超范围划拨土地”事项中的土地供应台账及相关价格资料。审计步骤和方法：低价出让土地分两个层面：第一种，出让土地单价低于国家或地方政府规定的“最低价”或“基准地价”；第二种，出让土地单价等于或高于国家或地方政府规定的“最低价”或“基准地价”，但相对低价，如相对于同期周边地块供应价格偏低。1.筛查低价土地。根据土地招拍挂出让台账或协议出让台账中的面积、出让价款等，计算出每个地块出让单价，并从低到高排序。若出让单价低于国家和地方政府规定的最低价标准，则属低价出让土地。同时，还可结合出让地块的位置、土地用途、出让面积、容积率等规划设计条件，比较相同时期相同（或相近）地段、规划条件类似的土地价格，将单价明显偏低的地块作为重点审计对象。2.结合其他条件筛查低价土地。有些地方土地出让时的单价并不偏低，但通过减免和返还土地出让收入及税收、虚增土地成本，以及变更规划条件等，造成实质低价出让土地。若存在以上低价出让土地行为，则进一步调查：在土地出让过程中，相关公职人员是否存在利用职务便利为本人或亲友谋取私利，或者与项目单位发生不当利益输送等问题。需要说明的是：民营企业参与实施的土地规模较大的成片开发项目（如征地拆迁，道路建设等土地一级开发），常常存在虚增土地成本、土地收益分成等问题，审计除关注开发企业是否存在虚增土地成本、套取财政资金外，还应着重关注公职人员是否以权谋私，收受贿赂等问题。（三）具体审计事项：

虚假招拍挂出让土地需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“超范围划拨土地”事项中的土地供应台账、招商引资资料、工商企业数据等。审计步骤和方法：1.审查是否预先约定土地价格。虚假招拍挂主要集中在招商引资项目以及合伙（或合作）开发项目。通过对比招商引资协议（或用地协议）中约定的土地价格及招拍挂成交的土地价格，关注超出招商协议土地价格部分是否返还，从而导致招拍挂土地价格流于形式。2.审查是否违规设定招拍挂条件。将土地招拍挂公告中限定的出让条件，与竞地公司的情况进行比较，若两者一致或基本一致，则涉嫌违规设定招拍挂条件（若竞地公司介入了相关土地征地拆迁、一级开发等，出现该情况的可能性更大）。3.审查有无竞买人串通投标。在查处虚假招拍挂时，可通过工商数据查询参加同一地块招投标的几家企业的股东信息，以身份证号为主键，查询是否存在相同股东，若有则涉嫌虚假招拍挂。同时，若几家企业经常捆绑参加同一地块土地招拍挂，则可能存在串通招拍挂。可能存在的两种结果：一是地方政府为了发展当地经济、引进工业企业而搞虚假招拍挂；二是公职人员以权谋私，收受贿赂而搞虚假招拍挂。（四）具体审计事项：

超出用地控制标准供地需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“超范围划拨土地”事项中的土地供应台账。审计步骤和方法：用地控制指标比较复杂，既涉及到规划，也涉及到建设项目。本指引仅以常见的超出工业用地控制指标供地为例介绍该类问题的审计方法（其他方面请参考超出工业用地控制指标供地审计方法）：1.掌握供地控制标准。根据《城市用地分类与规划建设用地标准》，掌握供地控制标准，如工业用地的投资强度、绿地率，经营性用地的容积率、单宗土地面积等等。2.对比判断是否超控制标准供地。对土地供应台账按容积率、面积进行排序，查看是否超出供地控制标准。若超出需分清是规划部门的责任，还是国土部门供地时的责任，判断方法是审查供地条件是否突破了规划部门制定的规划。（五）具体审计事项：

违规批准改变规划条件需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“超范围划拨土地”事项中的土地供应台账、规划调整资料等。审计步骤和方法：1.获取土地实际使用情况。通过信访举报、网络查询及汇总供地台账等方式，选取面积较大、拿地较多的企业的宗地，通过调阅宗地档案或调阅项目竣工验收资料，获得宗地的实际用途、容积率等。2.与规划进行比较。将该宗土地的实际用途、容积率与土地供应（或规划）设定的用途、容积率进行比对，若存在变化，则通过调阅土地供应资料、规划调整资料、政府会议纪要及项目单位的建设资料等，了解规划调整的原因；同时，还应审核规划调整程序是否合法合规，应补缴的土地出让收入是否按时、足额缴纳到位。若存在程序不合规、减免出让收入，或调整原因可疑，则可能存在公职人员以权谋私、与项目单位发生不当利益输送等问题。（六）具体审计事项：

违规为不符合条件的土地发证需取得和审查的资料（含涉及部门和单位）：同上“超范围划拨土地”事项中的土地使用权证表、土地出让收入缴纳表等。审计步骤和方法：《国土资源部关于贯彻实施<土地登记办法>进一步加强土地登记工作的通知》规定了不能发放土地权证的13种情形，本指引仅以以下3种情况为例介绍审计方法。1.审查是否未交清土地出让价款和税费。以宗地号为主键（也可用竞地单位为主键），将财政部门的土地出让收入和税费应交未交表与国土部门的土地使用权证表进行进行关联分析，查找是否存在未交清土地出让价款就发证的情况。2.审查是否按土地价款缴纳比例分割办证。以宗地号为主键，将国土部门的土地使用权证表进行分类统计，筛选大于1的记录，反查土地出让价款缴纳情况，查找是否存在按照土地价款缴纳比例分割办证的情况。3.审查是否土地权属不清晰、规划未审批。从国土部门的土地使用权证表中选择部分土地面积较大的宗地，反向查看是否存在权属不清、规划未审批等情况。违规发证中，情节比较严重的是国土部门虚假发证，即国土部门为某单位实际不存在的土地颁发土地使用权证。（七）具体审计事项：

向限制类、禁止类行业供地需取得