2026年城市地下空间开发利用政策研究方案

2026年城市地下空间开发利用政策研究方案一、研究背景与总体目标2026年是我国“十四五”规划收官攻坚、“十五五”规划谋篇布局的关键节点，也是城市地下空间开发从“规模扩张”向“质量提升”转型的重要窗口期。根据住房和城乡建设部2024年发布的《全国城市地下空间开发利用监测报告》，截至2023年末，全国城市地下空间累计建成面积达9.62亿平方米，41个重点城市地下空间开发利用专项规划覆盖率达82.7%，年均开发规模连续8年保持10%以上增速，地下空间在缓解城市土地资源供需矛盾、提升城市综合承载能力、完善城市安全保障体系等方面的作用持续凸显。但当前地下空间开发利用仍存在系列制度性瓶颈：一是权属确权规则不统一，全国已建成地下空间中完成不动产权属登记的仅占62.8%，2023年全国地下空间权属纠纷案件同比上升18.7%，72%的纠纷源于分层设立、收益分配规则缺失；二是开发审批流程冗余，地下空间项目平均审批时长127天，较地表同类项目高出42.3%，多部门协同不足导致的管线冲突、规划打架问题占地下工程施工事故总量的31%；三是平战结合效率偏低，已建成人防工程中符合平战快速转换要求的仅占40.9%，经营性地下空间预留应急保障接口的比例不足25%；四是经营性开发活力不足，2023年全国地下商业项目平均空置率达28.2%，公共地下停车场平均使用率仅46.7%，财税激励、业态引导政策的适配性不足。本研究旨在围绕2026-2035年城市地下空间高质量开发的核心需求，构建覆盖权属登记、审批监管、平战结合、激励约束、跨区域统筹的全链条政策体系，为全国地下空间开发利用提供可落地、可复制的制度指引。分目标包括：一是厘清分层出让、权属登记、收益分配的统一规则，实现地下空间权属登记覆盖率较当前提升25个百分点；二是构建多部门协同的审批管理机制，将地下空间项目平均审批时长压缩至40天以内；三是完善平战结合与公益保障政策，实现人防工程平战转换达标率提升至85%以上，地下应急避难场所人均配建面积不低于0.2平方米；四是建立经营性开发激励与监管体系，将地下经营性项目平均空置率降至15%以下，地下公共服务供给占比提升至40%以上。二、研究范围与核心边界（一）地域范围：覆盖全国36个直辖市、省会城市、计划单列市等重点城市，以及72个城区常住人口100万以上的Ⅱ型大城市，兼顾100个县级市的地下空间开发试点需求，形成分层分类的政策适配体系。（二）空间范围：涵盖城市规划区内地表以下0-100米的所有国土空间，按开发深度划分为三层：浅层空间（0-15米），主要适配市政管线、地下商业、公共停车场、便民服务设施等业态；中层空间（15-50米），主要适配轨道交通、综合管廊、人防主干工程、冷链物流等业态；深层空间（50-100米），主要适配地下储能、战略物资储备、深层排污管网等业态，100米以下地下空间开发实行专项审批管理。（三）政策边界：按项目属性明确政策适用场景，公益性项目（人防工程、应急避难场所、市政管线、公共地下停车场等）适用划拨供地、财政补贴、税费减免政策；经营性项目（地下商业、地下物流、地下储能等）适用出让供地、市场化运营、业态引导政策；准公益性项目（轨道交通配套设施、综合管廊等）适用“政府+社会资本”合作、收益缺口补贴政策，三类项目的属性认定由自然资源、住建、发改部门联合审核，每季度动态调整。三、核心研究内容（一）权属登记与分层出让政策研究1.分层出让基准地价核算体系：参考上海、深圳等城市试点经验，制定全国统一的地下空间分层出让基准地价核算规则，浅层地下空间出让金按对应地表地块基准地价的20%-30%核算，中层按10%-15%核算，深层按不超过5%核算；公益性地下空间项目实行划拨供地，免缴土地出让金；划拨用地配套建设的经营性地下空间，按同地段同深度经营性地下空间出让金标准补缴后，可单独办理不动产权属登记。2.权属登记与分割规则：明确地下空间建设用地使用权的登记范围、边界坐标、使用年限，地下经营性项目使用年限与对应地表建设用地使用权年限保持一致，地下人防工程权属统一登记至当地人防主管部门，不得分割转让。地下商业综合体可按铺位分割办理权属登记，地下公共停车场可按单个车位办理权属登记，但需明确优先满足小区业主、周边公共停车需求的约束条款，禁止投机性炒作。3.收益分配机制：明确地下空间开发增值收益的分配比例，地方政府留存的土地出让收益中，不低于30%专项用于地下公共空间、应急保障设施、地下管线升级改造等公益性项目建设；社会资本参与公益性地下空间开发的，可获得项目周边经营性地下空间的优先开发权，收益分配比例按投资占比协商确定。（二）开发建设审批流程优化政策研究1.“多规合一”衔接机制：将地下空间开发利用规划纳入国土空间总体规划“一张图”管理，明确地下空间开发的避让优先级：轨道交通主干线路>人防主干工程>市政主干管线>准公益性项目>经营性项目，建立地下管线、轨道交通、人防工程的信息共享机制，所有地下空间项目开工前需完成全管线探测，避免施工冲突。2.并联审批机制：推行地下空间项目“一表申请、一口受理、联合勘验、同步发证”的并联审批模式，整合自然资源、住建、人防、应急管理、市政等部门的审批事项，将审批时限压缩至40天以内；针对浅层地下充电桩建设、老旧小区地下管线升级等低风险项目，实行备案制管理，豁免建设用地规划许可证、建设工程规划许可证审批。2024年苏州试点该模式后，地下空间项目审批效率提升68.2%，施工冲突事件下降47%，具备全国复制推广价值。3.全过程监管机制：建立地下空间项目全生命周期监管体系，项目建设阶段实行工程质量终身负责制，运营阶段实行安全风险动态监测，所有地下空间项目需接入城市应急管理平台，安装温感、烟感、水位监测、有毒有害气体监测设备，每季度报送运营数据。（三）平战结合与公益保障政策研究1.人防配建与平战转换规则：优化新建民用建筑地下空间人防配建比例，一二线城市配建比例不低于地上建筑面积的9%，三线城市不低于7%，县级市不低于5%；所有经营性地下空间需预留平战转换接口，平战转换时长不得超过72小时，人防工程平时使用需报当地人防主管部门备案，不得改变人防主体结构、影响战时使用功能。2.公益化利用激励政策：鼓励地下空间优先用于应急避难场所、便民菜市场、公共停车场、社区养老服务等公益性用途，公益性地下空间项目免征城市基础设施配套费，前5年免征房产税、城镇土地使用税；将地下应急避难场所纳入城市安全保障体系，按每千人200平方米的标准配建，配备通风、供水、应急通讯、应急供电等设备，每年开展不少于2次的应急演练。3.城市生命线保障政策：支持地下空间用于城市生命线备用设施建设，地下备用供水设施、地下应急通讯基站、地下电力备用设施等项目，给予开发投资额3%的财政补贴，最高不超过500万元；新建城市生命线主干管网全部入廊，已建成管网逐步推进入廊改造，到2030年城市管网事故发生率较2025年下降60%。（四）经营性开发激励与监管政策研究1.财税支持政策：地下经营性项目前3年免征房产税、城镇土地使用税，第4-5年减半征收；获得绿色建筑三星认证、海绵城市达标认证的地下空间项目，给予开发投资额2%的财政补贴，最高不超过300万元；社会资本投资建设的公共地下停车场，给予每个泊位1-3万元的建设补贴，停车收费实行市场化定价。2.业态引导政策：明确地下空间优先支持业态目录，包括公共停车场、冷链物流、地下储能、数据中心备用机房、便民服务商业等，限制人员高度密集的娱乐业态、高污染高能耗业态进入地下空间；鼓励地铁站点周边地下空间进行一体化开发，打造“站城融合”的地下商业综合体，提升轨道交通沿线的土地利用效率。3.风险防控与退出机制：建立地下空间运营风险分级管控体系，人员密集的地下商业项目需按每1000平方米配备不少于2名安全管理人员，每年开展不少于3次的消防、应急疏散演练；连续3年空置率超过60%的经营性地下空间，政府可按成本价优先收回，调整为公益性用途，避免资源闲置。（五）跨区域统筹与深层开发试点政策研究1.都市圈地下空间统筹机制：针对京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等重点都市圈，建立跨区域地下空间开发协同机制，跨城轨道交通、跨区域综合管廊等项目实行成本共担、收益共享，票务收入、管廊租赁收入按投资比例分配，避免重复建设。2.深层地下空间开发试点：选择北京、上海、广州、深圳、成都、武汉、杭州、南京、天津、重庆等10个超大城市开展深层地下空间开发试点，重点支持深层地下储能、地下物流系统、战略物资储备库等项目，中央财政给予每个试点城市每年2亿元的专项资金支持，连续支持3年。3.技术标准体系建设：制定深层地下空间开发的地质勘探、结构安全、生态保护国家标准，明确深层开发不得影响地下水系、地质稳定，地下空间开发产生的建筑垃圾、施工废水需100%达标处理，避免生态环境破坏。四、研究实施步骤本研究从2025年1月启动，到2026年3月完成政策发布，共分为四个阶段：（一）基础调研阶段（2025年1月-3月）：组建由住房和城乡建设部、自然资源部、国家人民防空办公室、国家发展和改革委员会、应急管理部等部门组成的联合研究组，邀请清华大学、同济大学、中国城市规划设计研究院等科研机构的专家参与，分赴10个试点城市开展实地调研，收集整理各地现有政策、项目运营数据、企业与公众诉求，形成基础调研报告，梳理核心问题清单。（二）政策起草与论证阶段（2025年4月-9月）：按5个核心研究模块成立专项小组，分别起草政策初稿，每月召开1次工作推进会，对接各模块的政策衔接问题；先后召开3次专家论证会，邀请行业专家、企业代表、公众代表参与论证，广泛征求社会各界意见，形成政策征求意见稿。（三）试点验证与调整阶段（2025年10月-12月）：选择北京、上海、成都、武汉、广州等5个城市开展政策试点，跟踪评估政策落地效果、存在的问题，每半个月收集一次试点数据，针对试点过程中发现的问题调整完善政策内容，提升政策的可操作性。（四）正式发布阶段（2026年1月-3月）：形成最终的《2026年城市地下空间开发利用指导意见》及配套实施细则，按程序报批后向全国发布，同步开展政策解读与培训工作，指导各地制定本地的实施细则。五、研究保障措施（一）组织保障：成立由住房和城乡建设部分管副部长任组长的专项研究领导小组，各成员单位指定1名处级干部作为联络员，每月召开1次工作推进会，建立问题清单、责任清单、时限清单的“三单”管理机制，确保研究工作按进度推进。（二）经费保障：中央财政安排3000万元专项研究经费，用于调研、专家论证、试点评估、标准制定等工作，各试点城市按不低于1:1的比例配套工作经费，确保研究工作顺利开展。（三）技术保障：搭建全国地下空间开发利用信息数据库，整合地质勘探、规划、建设、运营全流程数据，运用BIM、GIS技术开展地下空间开发模拟推演，评估政策实施的潜在风险，提升政策的科学性与精准性。（四）考核保障：将地下空间开发利用政策落实情况纳入地方政府绩效考核指标体系，权重不低于2%，对政策落实成效突出的城市给予1-2亿元的中央财政专项资金奖励，对落实不力的城市进行通报约谈，确保政策落地见效。六、预期成效（一）量化发展目标：到2030年，全国城市地下空间累计建成面积较2025年增长40%以上，达到18亿平方米，地下空间权属登记覆盖率达到90%以上，平战转换达标率提升至85%以上，地下经营性项目平均空置率降至15%以下，每年新增地下公共停车泊位不少于500万个，新增地下