执行转破产衔接机制

执行转破产衔接机制执行程序是保障生效法律文书落地、维护当事人合法权益的最后一道司法防线，而破产程序则是实现市场主体优胜劣汰、化解债务风险的核心制度安排。作为衔接两类程序的关键机制，执行转破产（以下简称“执转破”）是指人民法院在执行程序中发现被执行人符合破产受理条件时，依法引导当事人申请破产，或在符合法定情形下将案件移送破产审查，从而实现执行程序向破产程序有序转换的制度设计。近年，随着我国司法体制改革的不断深化，执转破机制在化解执行积案、处置“僵尸企业”、优化营商环境等方面发挥了愈发重要的作用，但在实践运行中仍然存在不少堵点，尚未完全释放其制度效能。本文将从执转破机制的核心内涵与制度价值出发，梳理当前运行中面临的现实困境，进而提出针对性的完善路径，为构建更为顺畅高效的执转破衔接体系提供参考。一、执行转破产衔接机制的核心内涵与制度价值（一）核心内涵执转破衔接机制的核心是打通执行程序与破产程序的制度壁垒，实现两类程序的功能互补。从程序属性来看，执行程序偏向于个别债权的实现，遵循“先到先得”的清偿规则，主要针对有财产可供执行的案件；而破产程序则偏向于全体债权人的公平清偿，遵循“按比例分配”的规则，主要针对资不抵债、缺乏清偿能力的被执行主体。在执行实践中，有相当比例的案件属于“执行不能”范畴，即被执行人确无财产可供执行，即便法院穷尽所有查控措施也无法兑现胜诉权益，这类案件如果长期滞留在执行程序中，不仅会占用大量司法资源，也会导致债权人的权益长期处于不确定状态，甚至引发不必要的信访纠纷。而执转破机制正是为这类“执行不能”案件提供了合法的出口，通过将符合条件的案件移送破产审查，既可以实现全体债权人的公平受偿，也可以通过破产清算、重整、和解等程序实现困境企业的有序退出或救治（最高人民法院，2015）。（二）制度价值执转破衔接机制的制度价值体现在多个层面，是兼具司法效能提升与市场秩序优化的重要制度设计。首先，该机制是破解“执行难”的重要抓手。有研究数据显示，我国法院执行案件中约有三成左右属于无财产可供执行的“执行不能”案件，这类案件通过终本程序结案后，仍然会占用司法资源进行定期查控，而通过执转破机制移送破产审查后，可以实现执行案件的实质性结案，有效化解执行积案（最高人民法院，2019）。其次，该机制是完善市场主体救治与退出机制的关键环节。对于尚有经营价值的困境企业，执转破后可以通过重整、和解程序实现债务重组与经营转型，帮助企业重获经营能力；对于已经丧失经营价值的“僵尸企业”，则可以通过破产清算实现有序退出，释放闲置的土地、资本、劳动力等生产要素，推动产业结构转型升级（李曙光，2017）。最后，该机制是优化法治化营商环境的重要举措。在全球营商环境评估体系中，“办理破产”指标是衡量一地法治环境与市场效率的核心指标之一，而执转破衔接的效率直接决定了破产程序的启动时长与办理成本，高效的执转破机制可以有效降低市场主体的退出成本，增强市场主体的创业创新信心（世界银行，2022）。尽管执转破机制的制度价值已经得到理论界与实务界的普遍认可，但从近年的司法实践运行情况来看，该机制的落地仍然面临多重阻碍，整体适用率仍然偏低，尚未完全发挥其应有的制度效能。二、执行转破产衔接机制运行的现实困境（一）程序启动意愿不足与标准模糊并存当前执转破机制运行的首要堵点是程序启动率偏低，核心原因在于各方主体的申请意愿不足，同时移送标准不够清晰统一。从债权人的角度来看，多数债权人更加倾向于通过执行程序实现个别清偿，认为破产程序周期长、成本高，最终清偿率普遍偏低，甚至可能出现“花了钱也拿不到回款”的情况，因此即便知道被执行人资不抵债，也不愿意主动申请破产，更愿意等待其他债权人启动破产程序“搭便车”。从债务人的角度来看，不少中小微企业的经营者对破产程序存在误解，认为破产意味着“信誉破产”，还要承担出资不实、抽逃出资等追偿责任，甚至可能被限制经营，因此也会想方设法阻碍破产程序的启动。除此之外，执转破的移送标准缺乏统一的操作规范，不同法院、不同执行法官对“资不抵债”“缺乏清偿能力”的判断标准差异较大，部分法院要求执行程序必须穷尽所有查控、处置措施才能移送，部分法院则允许在终本前即可移送，导致当事人对程序预期不稳定，也增加了执行法官的操作难度（徐阳光，2020）。（二）跨程序部门衔接存在多重堵点执转破机制涉及执行部门、破产审判部门、立案部门等多个内部机构，以及市场监管、税务、人社等多个外部部门，当前跨部门衔接仍然存在不少堵点。从法院内部衔接来看，执行阶段的财产查控、审计评估、财产处置等成果的效力尚未得到明确统一，不少破产审判部门要求在破产程序中重新开展财产查控与评估工作，不仅增加了程序成本，也延长了破产办理时长；同时，执行阶段采取的查封、扣押、冻结等强制措施的效力能否延续到破产程序，不同地区的法院做法也不一致，部分地区需要解除执行阶段的强制措施后再由破产法院重新采取，容易出现财产被转移的风险。从外部衔接来看，执转破案件办理中涉及的职工安置、社保补缴、税费减免、信用修复等问题，往往需要多个政府部门协同配合，但当前多数地区尚未建立常态化的府院联动机制，很多问题法院无法单独解决，导致执转破案件办理周期被无限拉长（张善斌，2021）。（三）配套保障体系尚不完善执转破机制的顺畅运行离不开完善的配套保障体系，当前我国多数地区的配套保障仍然存在明显短板。首先是破产费用保障不足，对于无产可破或者财产不足以支付破产费用的案件，往往需要申请人预先垫付公告费、管理人报酬、审计评估费等费用，而多数债权人不愿意承担这笔费用，导致不少符合条件的案件无法进入破产程序。虽然部分地区已经建立了破产援助基金，但普遍存在资金规模小、拨付流程复杂、覆盖范围窄等问题，无法满足实际需求。其次是管理人履职保障不到位，破产管理人在办理执转破案件时，往往需要调取执行阶段的案卷材料、财产查控信息等，但部分执行部门的配合度不高，导致管理人需要花费大量时间协调调取材料，增加了履职成本。最后是激励约束机制缺失，对于执行法官来说，移送执转破需要准备大量材料，还要协调当事人、破产审判部门，工作量远大于直接终本结案，而当前的绩效考核体系并没有针对执转破移送设置相应的激励措施，导致执行法官的移送积极性不高（王欣新，2021）。针对上述运行中的堵点与难点，需要从制度设计、程序衔接、配套保障等多个维度协同发力，才能构建更为顺畅高效的执转破衔接机制，充分释放其制度价值。三、完善执行转破产衔接机制的实践路径（一）优化程序启动规则，激发各方参与动力首先要完善执转破的释明引导机制，明确执行法官的释明义务，要求执行法官在发现被执行人符合破产条件时，主动向双方当事人告知执转破的程序优势、法律后果与相关激励政策，引导当事人主动申请破产。比如可以明确告知债权人，申请执转破后其已经预缴的执行费用可以优先从破产财产中清偿，同时可以避免其他债权人通过执行程序个别清偿损害自身利益；对于债务人，可以明确告知主动申请破产的，可以在破产程序终结后优先办理信用修复，及时解除失信惩戒与限制高消费措施，符合条件的还可以减免相关税费。其次要探索建立有限的职权移送制度，针对既无财产可供执行、又无人申请破产的案件，允许执行法院在履行释明义务、充分保障当事人异议权的前提下，依职权将案件移送破产审查，破解“当事人不申请、程序无法启动”的僵局（刘敏，2022）。最后要统一执转破的移送标准，由最高人民法院出台统一的操作指引，明确移送的实体条件、材料要求与办理流程，减少执行法官的自由裁量空间，统一当事人的程序预期。（二）畅通跨部门衔接通道，压缩程序空转成本首先要完善法院内部的衔接机制，建立执行部门与破产审判部门的常态化联席会议制度，定期沟通解决执转破衔接中的问题。明确执行阶段已经完成的财产查控、审计评估、财产处置等成果的效力，规定除存在程序违法、结果明显失实等情形外，破产程序可以直接沿用执行阶段的成果，无需重复开展相关工作，降低程序成本。同时明确执行阶段采取的查封、扣押、冻结等强制措施的效力，在破产受理后自动延续，无需解除后重新采取，避免出现财产转移的风险。其次要建立信息共享机制，搭建统一的执转破案件信息共享平台，执行部门可以将案件的所有材料、财产查控信息等直接上传到平台，破产审判部门、管理人可以直接在线调取，无需线下移送纸质材料，提升衔接效率。最后要完善府院联动机制，推动建立由政府主导、法院参与的破产事务协调机制，明确各部门在执转破案件办理中的职责，针对职工安置、税费减免、不动产过户、信用修复等共性问题出台统一的操作规范，减少部门之间的协调成本，提升案件办理效率。（三）健全多元配套保障，强化机制运行支撑首先要完善破产费用保障体系，扩大破产援助基金的资金来源，鼓励通过财政拨款、法院诉讼费统筹、社会捐赠等多个渠道筹集资金，扩大基金的覆盖范围，明确无产可破案件的管理人报酬、公告费、审计评估费等费用都可以从援助基金中支付，解决“无钱办案”的问题。其次要完善管理人履职保障机制，明确执行部门配合管理人调取案件材料、财产信息的义务，简化调取流程，同时探索赋予管理人查询被执行人财产的权限，减少管理人的履职成本。还要完善对管理人的考核机制，将执转破案件的办理质量、效率纳入考核范围，对表现优秀的管理人给予奖励，提升管理人的履职积极性。最后要完善绩效考核与激励机制，针对执行法官的绩效考核，设置专门的执转破移送考核指标，适当提高执转破案件的工作量折算权重，对移送数量多、质量高的法官给予奖励，激发执行法官的移送积极性。同时要加强对执转破工作的宣传引导，通过典型案例宣传、普法讲座等形式，消除市场主体对破产程序的误解，提升各方对执转破机制的认可度。四、结语执转破衔接机制是我国司法实践中形成的具有本土特色的制度创新，是打通执行程序与破产程序的关键枢纽，对于破解“执行难”、完善市场主体救治与